Dispoziţia primarului de recuperare a prejudiciului cauzat bugetului local de către un consilier local

Recurs. Dispoziţia primarului de recuperare a prejudiciului cauzat bugetului local de către un consilier local

Prin demnităţi publice se înţeleg acele funcţii ale statului îndeplinite la nivelul administraţiei publice locale, şi sunt excluse din categoria funcţiilor publice, aspect ce rezultă şi din art. 94 alin. 1 din Legea nr. 161/2003, conform căruia, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

Primarul poate emite dispoziţii de imputare a unor sume de bani sau de recuperare a prejudiciului cauzat, numai pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local.

Aleşii locali răspund, potrivit art. 55 din Legea nr. 393/2004, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor care le revin. Răspunderea acestora nu poate fi angajată prin dispoziţia primarului, ci numai în condiţiile expres prevăzute de lege, în baza unor hotărâri judecătoreşti definitive.

Curtea de Apel Oradea - Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal

Decizia nr. 4027 din 7 decembrie 2018

- art. 1 alin. 2 lit. d) şi e), art. 3 alin. 2 şi art. 63 alin. 2 lit. e) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001

- art. 2 alin. 1 şi art. 55 din Legea nr. 393/2004

Prin Sentința nr. (...)/CA/03.04.2018, Tribunalul (...) a respins acțiunea de contencios administrativ formulată de reclamanta (...) în contradictoriu cu pârâții Primăria Comunei (...) reprezentată prin Primar şi Primarul Comunei (...).

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs recurenta (...), solicitând admiterea recursului, casarea sentinței instanței de fond şi în rejudecare, admiterea acțiunii, cu cheltuieli de judecată în fond și recurs.

În motivare, recurenta arată că este greșită motivarea instanței de fond în ceea ce priveşte faptul că prin H.C.L nr. 65/2018 Consiliul Local al Comunei (...), raportat la starea de conflict de interese reținută pe seama recurentei reclamante potrivit concluziilor raportului de evaluare emis de ANI, poate reţine răspunderea recurentei faţă de prejudiciul creat UAT Comuna (...), deoarece prin participarea la vot, chiar dacă s-ar fi abținut, ar fi ajutat la întrunirea cvorumului legal al consilierilor locali.

Un prim aspect pe care-l învederează în combaterea celor reținute de către instanța de fond, este faptul că Consiliul Local exercită funcția legislativă care este incompatibilă cu funcția jurisdicțională.

În măsura în care s-ar primi afirmația instanței de fond potrivit căreia Consiliului Local îi revine inclusiv atribuţia de a constata şi angaja răspunderea civilă a consilierului local s-ar ajunge în situația în care această autoritate a administrației publice locale ar avea atribuții specifice puterii judecătorești, ceea ce ar echivala practic, cu încălcarea principiului separației puterilor în stat, prevăzut de art. 1 alin. 4 din Constituție.

Așadar, pentru angajarea răspunderii juridice a aleșilor locali, se aplică principiile şi normele juridice de drept comun, care cârmuiesc fiecare dintre aceste forme ale răspunderii juridice.

În concluzie, recurenta arată că nici Consiliul Local al Comunei (...), nici Primarul Comunei (...), nu au puterea de a retine/angaja direct, în baza puterilor conferite de lege, răspunderea civilă a consilierului local, ci dimpotrivă acest atribut revine în mod exclusiv instanțelor de judecată.

Recurenta apreciază că în mod greșit a reținut instanța de fond faptul că prin participarea la vot, chiar dacă s-ar fi abținut, ar fi ajutat la întrunirea cvorumului legal al consilierilor locali.

Această afirmație este contrazisă de însăși mențiunile cuprinse în minutele/procesele verbale ale ședințelor Consiliului Local al Comunei (...), depuse la dosarul cauzei de însăși intimata Primăria Comunei (...), din care rezultă în mod evident faptul că şi în lipsa participării sale de la vot ar fi fost întrunit cvorumul legal pentru aprobarea hotărârilor de consiliu local.

Recurenta consideră că la pronunțarea sentinței civile recurate, instanța de fond a omis a avea în vedere faptul că prin H.C.L. nr. (...)/2016 care a stat la baza emiterii dispoziției contestate, nu s-a dispus reţinerea răspunderii în sarcina sa şi nu s-a dispus recuperarea sumei de 5.500 lei de la ea, ci s-a dispus doar repunerea părților în situația anterioară.

Arată că nu a fost parte în contractele cadru nr. 12/2014, 25/2014, 3/2015, 6/2015 şi 7/2015, pentru a putea fi obligată la restituirea sumelor alocate în baza contractelor menționate.

Raportat la dispozițiile legii speciale, recurenta consideră că repunerea părților în situația anterioară putea fi dispusă exclusiv doar de către instanța de judecată, nicidecum de către consiliul local sau primar.

Or, instanța de judecată sesizată cu anularea H.C.L. nr. 29/2014, nr. 39/2014, nr. 36/2014, nr. 51/2015 și nr. 54/2015 nu a dispus repunerea părților în situația anterioară, situație în care nu putem vorbi de existenţa vreunui prejudiciu cauzat administrației publice locale, pentru a putea fi angajată răspunderea civilă a recurentei reclamante, astfel cum în mod greșit a apreciat instanța de fond.

Recurenta precizează că instanța de fond a omis a observa faptul că în virtutea atribuțiilor conferite de art. 63 din Legea nr. 215/2001, Primarul Comunei (...) nu avea competența să angajeze vreo răspundere în sarcina reclamantei. În condițiile în care la momentul actual acest atribut revine exclusiv instanțelor judecătorești, în caz contrar încălcându-se principiul separației puterilor în stat.

Pe de altă parte, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, din modalitatea în care a fost întocmită Dispoziția nr (...)/2017, nu rezultă care este natura şi temeiul răspunderii, în baza căreia i se solicita restituirea sumei de 5.500 lei, şi nici modalitatea de calcul a presupusului prejudiciu. În aceste condiţii, chiar şi în măsura în care s-ar putea reţine în sarcina Primarului Comunei (...) atribuţii jurisdicţionale, în cadrul procesual actual, nu pot fi analizate şi apreciate ca fiind întrunite condițiile de admisibilitate a vreunei răspunderi în sarcina sa.

Recurenta arată că a înțeles să nu conteste raportul de evaluare, ci să îşi depună demisia din calitatea de consilier local, apreciind că această măsură ar fi fost suficientă pentru a înlătura neregularitățile constatate de ANI, ceea ce denotă faptul că este de bună-credință.

Pentru a fi în conflict de interese, independent de aparenta identificare a unor factori care ar crea cadrul reținerii cazului de conflict de interese, se impune considerarea substanței regăsite în cerința legii, respectiv interesul personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin funcționarului prin prisma funcției deținute în cadrul autorității publice locale.

Arată recurenta că problema supusă analizei vizează existenţa cazului de incompatibilitate generat de deținerea calității de președinte al Asociației pentru (...), asociație care are ca scop inițierea şi susținerea unor programe/proiecte ce au menirea sprijinirii comunității locale.

Recurenta precizează că sumele alocate de către autoritatea publică locală, astfel cum au fost aprobate, au fost utilizate în mod exclusiv în vederea susținerii programelor derulate de asociație, aspect care poate fi dovedit cu actele contabile ale asociației, aceste sume nu au fost utilizate pentru dezvoltarea economică a recurentei, neobținând vreun beneficiu din aceste sume.

În aceste condiții, recurenta consideră că nu ne aflăm în situația de a regăsi scopul impus de legiuitor pentru existenţa conflictului de interese, respectiv a interesului personal de natură patrimonială.

Recurenta mai arată că s-a abţinut în consiliul local de la deliberare şi vot în ceea ce priveşte problemele asociaţiei. Mai mult, a anunţat motivul pentru care a înţeles să se abţină, însă, acest aspect nu a fost consemnat în procesele-verbale ale şedinţelor de consiliu, situaţie în care este discutabil dacă răspunderea îi revine ei în mod exclusiv sau, şi altor persoane din cadrul consiliului local.

În drept, recurenta invocă art. 483, art. 488 alin. 1 pct. 5 şi 8 şi urm. Cod procedură civilă, Legea 176/2010 şi Legea nr. 554/2004.

Intimata Primăria Comunei (...), prin primar, a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de recurs ca nefondată, cu consecința menținerii în totalitate a soluției dispuse prin Sentinţa civilă nr. (...)/CA/2018, ca temeinică şi legală, cu cheltuieli de judecată.

În motivare, intimata arată că prin cererea de recurs, în afară de reluarea nemulțumirii împotriva soluţiei, recurenta nu aduce nici un argument temeinic care sa conducă la concluzia vreunei soluţii greşite, adoptată prin sentinţa atacată.

Astfel, apreciază că toate argumentele invocate prin motivele de recurs sunt reiterări care au fost aduse în atenţia instanţei prin acţiunea introductivă, nefiind în măsură să conducă şi să justifice pronunţarea unei alte soluţii decât cea a instanţei de fond.

Ceea ce nu distinge reclamanta, este faptul că nu Primarul Comunei (...) a constatat încălcarea legislaţiei în materia conflictelor de interese, prin emiterea Dispoziţiei nr. (...)/2017 şi nici instanţa de fond. Constatarea acestor încălcări a fost atributul ANI şi au revenit acestei instituţii, care în cuprinsul a 14 pagini a şi motivat existenţa conflictului de interese. Participarea la vot a recurentei, chiar dacă s-a abţinut de la vot la momentul adoptării Hotărârilor Consiliului Local (...) nr. 29/2014, 39/2014, 36/2015, 51/2015, 54/2015, nu înlătură existenţa conflictului de interese, deoarece abținerile se contabilizează la voturile contra. Potrivit dispozițiilor legale, era necesar ca recurenta să nu fi participat la şedinţele consiliilor locale, care au determinat finanțarea de la bugetul local al UATC (...) a asociației nonprofit „Asociaţia pentru (...)”, unde avea şi calitatea de președinte la momentul reținerii conflictului de interese.

Intimata precizează că în procesele verbale ale ședințelor Consiliului Local (...) nu este consemnată nici o mențiune cu privire la îndeplinirea de către (...) a procedurii prev. de art. 77 din Legea nr. 393/2004, în sensul anunțării, la începutul dezbaterilor, a existenţei unui interes personal. Pe de altă parte, la fiecare şedinţă a Consiliului local, înainte de a se discuta de punctele care se află pe ordinea de zi, se supune la vot procesul-verbal al şedinţelor anterioare. Astfel, un exemplar al proceselor-verbale le este înmânat consilierilor locali, supunându-se la vot cele consemnate în cuprinsul lor. Atâta vreme cât reclamanta a votat de fiecare dată cu un vot „pentru” toate procesele verbale anterioare, orice neregularitate cu privire la conţinutul acestora este acoperită.

Intimata menţionează că teoriile recurentei potrivit cărora prin anularea Hotărârilor Consiliului Local (...) nr. 29/2014, 39/2014, 36/2015, 51/2015, 54/2015 nu s-a dispus repunerea părților în situația anterioară, nu pot fi calificate decât eronate. Principiul restabilirii situaţiei anterioare (restitutio în integrum) sau al repunerii în situația anterioară, este acea regulă de drept potrivit căreia tot ce s-a executat în baza unui act juridic anulat (în speţă, toate HCL - urile prin care au fost acordate sumele de bani) trebuie restituit, astfel încât părţile raportului juridic să ajungă în situaţia în care acel act juridic nu s-ar fi încheiat.

Aşadar, prejudiciul material creat unităţii şi reţinut prin HCL (...)/2016 a Consiliului Local (...) justifică acțiunea instituției publice de a concretiza obligația de recuperare a sumelor de bani prin emiterea Dispoziției nr. (...)/2017, adică printr-o acţiune separată, ulterioară finalizării litigiului prin care s-au anulat hotărârile Consiliului Local (...).

Intimata arată că o analiză mai atentă asupra conţinutului contractelor cadru nr. 2/2014, 25/2014, 3/2015, 6/2015, 7/2015, unde sunt menţionate sumele aprobate potrivit celor 5 HCL - uri de către Consiliul Local (...) către Asociaţia nonprofit (...), ar clarifica „modalitatea de calcul a presupusului prejudiciu în cuantum de 5.500 de lei”, modalitate de calcul ce îi este cunoscută recurentei, fiind vorba de prejudiciul creat prin revocarea a 5 contracte cadru, prin care Asociaţia pentru (...), a cărei preşedintă este, a beneficiat de aceste sume de bani.

Intimata consideră că toate argumentele invocate de recurentă sunt apărări pe care ar fi trebuit să le învedereze în cadrul unei contestaţii împotriva Raportului de evaluare nr. (...)/G/II/14.04.2016 a Agenţiei Naţionale de Integritate şi nu să dezbată în prezenta acţiune legalitatea masurilor dispuse în acest raport, existenţa sau inexistenţa conflictului de interese care a fost constatat deja în mod definitiv de ANI, precum şi orice alte argumente pe care își construiește motivarea, care nu au nici o legătură cu obiectul prezentei cauze.

Intimata consideră că în prezentul litigiu, care are cu totul alt obiect, nu pot fi combătute cele statuate în Raportul ANI, asupra căruia recurenta a ales să nu exercite căile legale prevăzute de lege, rămânând definitiv prin necontestare.

În drept, intimata invocă art. 205 Cod procedură civilă.

Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, instanţa de recurs a reţinut următoarele:

Sentinţa atacată a fost criticată sub aspectul greşitei aplicări a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. 8 Cod procedură civilă.

Prin Dispoziţia nr. (...)/2017, emisă de Primarul comunei (...) în temeiul HCL nr. (...)/2016, a prevederilor art. 209, art. 213 şi art. 219 alin. 2 din Legea nr. 287/2009, art. 55 din Legea nr. 393/2004, privind statutul aleşilor locali şi art. 23 din Legea nr. 273/2006, privind finanţele publice, avându-se în vedere Raportul ANI nr. (...)/G/II14.04.2016, s-a dispus recuperarea prejudiciului cauzat bugetului local în sumă de 5.500 lei de la recurenta reclamantă, care exercitând funcţia de consilier local şi în calitate de asociat unic, membru fondator şi preşedinte a Asociaţiei pentru (...), a votat hotărârile Consiliului Local (...) şi a încheiat contractele cadru nr. 12/2014, 25/2014, 3/2015, 6/2015 şi 7/2015, între asociaţie şi Primăria Comunei (...) existând un conflict de interese.

Împotriva acestei Decizii, recurenta reclamantă a formulat contestaţie. Prin adresa nr. (...)/30.08.2017, Primăria comunei (...) a respins cererea de revocare a Deciziei.

Se impune a observa că recurenta a fost consilier local al comunei (...), ocupând o funcţie de demnitate publică.

Potrivit definiţiei demnităţii publice, aceasta reprezintă complexul de atribuţii şi responsabilităţi stabilite prin Constituţie, legi şi alte acte normative, pe care şi le asumă o persoană fizică prin investirea sa ca urmare a rezultatului procesului electoral direct, prin alegere, sau indirect, prin numire, potrivit legii.

Prin demnităţi publice se înţeleg prin acele funcţii ale statului îndeplinite la nivelul administraţiei publice locale, potrivit art. 1 alin. 2 lit. d) şi e) şi art. 3 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi art. 2 alin. 1 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, de către consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii si vicepreşedinţii consiliilor judeţene.

Demnităţile publice sunt excluse din categoria funcţiilor publice, aspect ce rezultă şi din art. 94 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei, conform căruia, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice alta funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

Prin urmare, problema de drept ce se impune a fi lămurită în cauză este reprezentată de posibilitatea sau imposibilitatea primarului de a emite decizie pentru recuperarea prejudiciului cauzat bugetului local prin plata unor sume de bani persoanelor care au ocupat sau ocupă funcţii de demnitate publică.

Potrivit art. 63 alin. 2 lit. e) din Legea nr. 215/2001, primarul numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local.

În baza art. 68 alin. 1 din lege, în exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual.

Se impune a observa că primarul poate emite dispoziţii privind suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, numai pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local. Tot pentru aceştia poate emite dispoziţii de imputare a unor sume de bani sau de recuperare a prejudiciului cauzat.

Aleşii locali însă, răspund, potrivit art. 55 din Legea nr. 393/2004, privind statutul aleşilor locali, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite in exercitarea atribuţiilor care le revin.

Rezultă că răspunderea acestora nu poate fi angajată prin dispoziţia primarului, ci numai în condiţiile expres prevăzute de lege, în baza unor hotărâri judecătoreşti irevocabile.

Astfel, prevederea cuprinsă în Dispoziţia nr. (...)/2017, de recuperare a prejudiciului cauzat bugetului local, a fost emisă de Primarul comunei (...), cu depăşirea competenţei ce i-a fost stabilită de lege, fapt ce se constituie în motiv de nulitate a actului administrativ.

Cât priveşte capătul de cerere din acţiune, prin care reclamanta a solicitat anularea actelor administrative subsecvente emise în baza Dispoziţiei nr. (...)/14.07.2017, instanţa de recurs a reţinut că aceste acte subsecvente nu au fost indicate. Instanţa nu poate fi investită decât cu cereri concrete, care să poată fi analizate şi soluţionate. Cum o astfel de cerere, prin care nu se individualizează actele a căror anulare se solicită nu poate investi în mod legal instanţa de judecată, se impune a constata inadmisibilitatea cererii.

Pentru aceste motive, Curtea a constatat că este întemeiat motivul de recurs conturat prin cerere, respectiv greşita interpretare a dispoziţiilor legale aplicabile, prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, astfel că a admis recursul declarat de recurenta (...) împotriva sentinței nr. (...)/CA/03.04.2018 pronunțată de Tribunalul (...), pe care a casat-o în tot şi rejudecând fondul a admis excepţia inadmisibilităţii cererii vizând anularea actelor administrative subsecvente emise în baza actelor administrative şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibilă cererea, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta (...) împotriva pârâţilor Primăria Comunei (...) şi Primarul Comunei (...) şi a dispus anularea adresei nr. (...)/30.08.2017 şi a Dispoziţiei nr. (...)/14.07.2017 emise de pârâta Primăria Comunei (...).

În temeiul art. 253 Cod procedură civilă, a obligat intimații pârâți în solidar să plătească recurentei reclamante suma de 1250 lei cheltuieli de judecată în fond şi recurs, reprezentând taxă de timbru şi onorariu avocaţial.

Domenii speta

Spete similare