Hotărâre Consiliu local de actualizare a suprafeţelor drumurilor. Lipsa dovezii privind calitatea de bunuri de uz public a suprafeţelor incluse.

Potrivit dispoziţiilor legale, inventarierea bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unității administrativ teritoriale, însușită de Consiliul Local prin hotărâre (conform atribuțiilor stabilite prin art. 115 alin. 1 lit. b din Legea nr. 215/2001), centralizată de Consiliul Judeţean şi trimisă Guvernului spre adoptarea unei hotărâri de apartenenţă, presupune cu prioritate ca un anume bun ce se intenționează a fi inventariat ca atare, să fi fost declarat bun de uz sau de interes public local prin hotărâre a Consiliului Local. Prin Hotărârea Consiliului Local prin care s-a aprobat actualizarea suprafețelor drumurilor, s-au modificat substanțial suprafețele atestate prin HG nr. 1357/2001, fără însă a fi declarate ca fiind bunuri de uz public. De asemenea, preambulul hotărârii contestate nu se referă la niciuna din modalităţile prin care bunul poate fi considerat ca aparţinând domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale pentru ca acesta să poată fi inclus mai departe în inventarul unităţii administrativ – teritoriale.

Hotărârea:

Prin cererea adresată Tribunalului Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi înregistrată sub nr. .../86/2018 din data de 13.03.2018, reclamantul Prefectul judeţului A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul local al oraşului B., anularea Hotărârii nr. 37/15.10.2017 „privind actualizarea suprafeţelor drumurilor din satul C., oraş B., drumuri ce se regăsesc în inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public”, adoptată de Consiliul local al oraşului B.

Prin sentința civilă nr. 668 din 5 iunie 2018, Tribunalul Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea având ca obiect „anulare act administrativ”, formulată de reclamantul Prefectul judeţului A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul local al oraşului B.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Prefectul Județului A., criticând-o pentru motivul că a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material și pentru nemotivare.

Cu privire la nemotivarea hotărârii judecătoreşti, pe care a apreciat-o ca o necercetare a fondului cauzei, recurentul a precizat că, deşi o parte din motivele de recurs au fost expuse prin cererea introductivă şi răspunsul la întâmpinarea depusă în cadrul soluţionării dosarului pe fond, prima instanță nu a motivat de ce a respins toate argumentele prezentate de acesta, în condiţiile în care a respins acţiunea ca nefondată.

A considerat că prima instanță era datoare să verifice toate aspectele de nelegalitate invocate. În acest sens, a precizat că, potrivit dispoziţiilor art. 425 din Cod procedură civilă, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea/instanţei, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa, argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care, în mod necesar trebuie să se raporteze, pe de o parte la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator şi legal, pronunţarea cu nerespectarea art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedură civilă. Motivarea este aşadar, un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar de legalitate şi temeinicie.

Cu referire la motivarea din considerente pe care a apreciat-o ca o necercetare a fondului problemei dedusă judecăţii, recurentul a învederat că şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului subliniază rolul pe care motivarea unei hotărâri îl are pentru respectarea art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi arată că dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susţinerile părţilor sunt examinate de către instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă sau cel puţin de a le aprecia.

A opinat că, în cauză, motivarea hotărârii judecătoreşti este sumară, nu conține situaţia de fapt reţinută în baza probatoriului administrat şi a dispoziţiilor legale incidente, nici nu au fost indicate argumentele pentru care au fost înlăturate apărările sale şi că a soluția a fost dată fără examinarea efectivă a unor probleme esenţiale supuse analizei instanţei. Totodată, instituția recurentă a criticat sentința pe motiv că aceasta nu corespunde exigenţelor dispoziţiilor legale menţionate, întrucât lipsa de consistenţă a considerentelor face imposibilă exercitarea controlului judiciar. Motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă în concordanţă cu probele şi actele de la dosar. A precizat că îndatorirea de a motiva hotărârea, în mod clar, convingător şi pertinent, constituie o garanţie în faţa arbitrariului şi singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a putea exercita real controlul judecătoresc.

Faţă de aceste motive, a solicitat instanței de control judiciar să constate că, în prezentul dosar nu au fost analizate toate susţinerile de nelegalitate ale actului administrativ prezentat de Prefect, fapt care echivalează cu necercetarea fondului, sens în care a solicitat admiterea recursului formulat, în sensul anulării sentinţei nr. 668/05.06.2018, pronunţată de Tribunalul Suceava.

Cu privire la aplicarea greşită a normelor de drept material, recurentul a învederat faptul că textul vizează situaţia în care instanţa evocă norme de drept substanţial incidente situaţiei de fapt în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate. În acest sens, a arătat că, în motivarea sumară din considerente, se precizează că, această actualizare este doar o operaţiune premergătoare inventarierii diferenţelor de teren în domeniul public ceea ce contravine cu prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998 precizată în considerente, dat fiind faptul că, unele drumuri nu erau inventariate în domeniul public. Acest aspect rezultă din extrasele de CF pentru poziţiile nr, 56, 70, 71, 65, 61, 60, 58, 73, 63, 54, 59, 66, 74, 69, depuse la dosarul cauzei.

Prin urmare, a învederat că aceste suprafeţe de teren nu se regăsesc în evidența scriptică a oraşului B.

Deşi prima instanță a precizat că „până la a fi atestate ca atare prin hotărâre de Guvern, art. 899 din Codul civil permite o înscriere provizorie a acestor diferențe în cartea funciară în condiţiile prevăzute de lege”, instituția Prefectului Județului A. a motivat că, din înscrisurile depuse, se poate observa că, în Cartea funciară sunt înscrise definitiv (de ex. poziţia nr. 62 din anexa care face parte integrantă din hotărâre) chiar şi suprafeţele care nu au fost incluse în domeniul public ci doar „actualizate" (de. ex. poziţia nr. 56, nr. topo. 36748).

A criticat că, deşi instanţa de fond a indicat prevederile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, care arată care sunt bunurile din domeniul public al localităţii, nu a indicat baza legală care reglementează actualizarea acestor bunuri.

De asemenea, a criticat considerentul potrivit căruia „instanţa apreciază că hotărârea de consiliu local contestată nu modifică şi nici nu completează hotărârea de guvern prin care se atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public, ci reprezintă doar un act preparator, prin care se aprobă diferenţe/e constatate în plus la măsurători”, întrucât prima instanță nu a indicat nici un temei în drept care dă competenţă consiliului local de a actualiza bunurile imobile care se regăsesc în inventarul domeniului public al localităţii sau care nu se regăsesc în domeniul public al localităţii dar se actualizează prin act administrativ.

Recurentul a făcut precizarea că, prin Hotărârea nr. 37/15.10.2017, intimatul a aprobat actualizarea suprafeţelor drumurilor din satul C., drumuri care se regăsesc deja în inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al oraşului B., cu încălcarea prevederilor Legii nr. 213/1998 cu modificările şi completările ulterioare, a HG nr. 548/1999 şi a Legii nr. 24/2000. Totodată, a învederat că Hotărârea nr. 37/15.10.2017, adoptată de Consiliul Local al Oraşului B. conţine reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes iar destinatarii acestora sunt un număr nedeterminat de subiecţi, are caracter normativ şi patrimonial.

Recurentul a precizat că intimatul a susţinut că, „în urma efectuării de măsurători s-au constatat diferenţe între suprafaţa inventariată şi cea rezultată din măsurători”. Conform HG nr. 548/1999, intimatul trebuia să procedeze la modificarea/completarea coloanelor din poziţiile hotărârii de consiliu local iniţială cu aceste diferenţe de teren.

Cu privire la susținerea intimatului potrivit căreia, „nu se poate proceda la o modificare a inventarului domeniului public dat fiind faptul că drumurile au formă neregulată şi se află în intravilan”, recurentul a precizat că aceasta este în contradicţie cu afirmaţia că,  „limitele drumurilor sunt de regulă limite clare, precise, bine evidenţiate prin copaci seculari, fântâni, fel de fel de construcţii, garduri cu temelii fapt ce nu pot crea dubii sau confuzii în ce priveşte limita de proprietate. Proba elocventă a afirmaţiilor este harta întocmită de OCOT în anul 1979”. A precizat că, în condiţiile în care această actualizare s-a efectuat în baza unui înscris din anul 1979 hotărârea iniţială de consiliu local, adoptată în baza Legii nr. 213/1998 iniţială, trebuie să corespundă cu realitatea din teren. De asemenea, a învederat că, în baza HG nr, 401/2013 a fost întocmită anexa nr. 9 - anexa grafică cu reprezentarea categoriilor de suprafeţe prevăzute la art. 6 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, fiind avizată de OCPI.

Recurentul a argumentat că controlul de legalitate exercitat de către prefect asupra actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale vizează respectarea a două mari categorii de condiţii de legalitate, prevăzute atât în actele normative în vigoare, cât şi unanim acceptate de literatura juridică de specialitate, respectiv:

-condiţii de fond: actele administrative să fie emise cu respectarea competenţei materiale şi a competenţei teritoriale, în condiţiile şi la termenele expres prevăzute de actele normative care reglementează domeniul de activitate ce face obiectul măsurii adoptate de autoritatea administraţiei publice locale;

-sub aspect de formă, actele administrative să aibă forma scrisă, dar cea care rezultă din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată cu modificările şi completările ulterioare, respectiv să conţină, atât în preambul cât şi în dispozitiv, toate informaţiile necesare pentru a identifica autoritatea emitentă, destinatarul actului, măsura adoptată, termenul şi condiţiile în care se execută măsura dispusă, sigiliul, ştampila, data emiterii, etc.

Instituția recurentă a făcut mențiunea că redactarea actului administrativ trebuie să se facă cu respectarea tehnicilor juridice care urmăresc să se asigure claritate, concizie şi eficienţă și a subliniat faptul că, obligaţia întocmirii şi motivării constituie o cerinţă de legalitate, o garanţie a respectării dreptului la apărare.

Exercitarea controlului de legalitate se face în baza documentelor existente la data adoptării actului administrativ şi nu ulterioare acestuia.

A făcut precizarea că, pentru acest act administrativ nu a fost întocmit un proces verbal al comisiei speciale pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al oraşelor, așa cum prevede HG nr. 548/1999, iar anexa nu respectă normele tehnice prevăzute în acest act normativ. Actul administrativ trebuie să fie întotdeauna conform cu conţinutul legii şi a celorlalte acte normative pe care le pune în aplicare. Actul administrativ intervenind în cadrul şi în vederea realizării activităţii executive, trebuie să fie conform cu legea pe care o pune în aplicare cu toate celelalte acte normative. Acestea privesc organizarea executării şi executarea legii şi sunt întotdeauna în raport de subordonare faţă de lege. Actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a administraţiei publice producătoare de efecte juridice. A mai precizat faptul că actul administrativ este supus regimului juridic specific, adică regulilor de formă şi de fond stabilite prin acte normative superioare şi exterioare, reguli care trebuie respectate sub sancţiunea nulităţii.

A învederat instanței faptul că controlul de legalitate al unui act administrativ se face din perspectiva legii incidente, în forma şi conţinutul pe care legiuitorul le-au dat-o.

A motivat recurentul că procedura de vot a fost viciată, în condiţiile în care, la data de 15.10.2017, doi consilieri locali, aveau încetate mandatele, prin Ordinul nr. 376/28.09.2017 şi nr. 377/28.09.2017 emise de Prefectul judeţului A., aceştia votând acest act administrativ.

Prin urmare, recurentul a apreciat că Hotărârea nr. 37/2017 nu este redactată conform cerinţelor normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000 republicată cu modificările şi completările ulterioare; că nu sunt respectate condiţiile de formă ale unui act administrativ cu un astfel de obiect, parte din imobile, regăsindu-se şi în hotărârea de Guvern nr. 1357/2001; că a fost adoptată cu nerespectarea normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al oraşelor, prevăzute de HG nr. 548/1999.

A mai argumentat recurentul că suprafaţa de 700 metri pătraţi teren, la data adoptării actului administrativ, făcea obiectul unui contract de vânzare-cumpărare şi, prin urmare, nu poate fi indus de consiliul local în domeniul public.

A apreciat că documentele premergătoare ce au stat la baza adoptării actului administrativ nu reflectă realitatea, în sensul că, parte din poziţii se regăsesc şi în hotărâre de Guvern iar altele nu au fost trecute în domeniul public al localităţii și că nu a fost respectată Legea privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Pentru aceste motive, instituția Prefectului Județului A. a solicitat instanței de control judiciar admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii formulate, în sensul anulării Hotărârii nr. 37/15.10.2017, adoptată de intimatul Consiliul Local al orașului B., ca nelegală.

Intimatul Consiliul Local al Orașului B., prin întâmpinare, în susţinerea solicitării de respingere a recursului a precizat faptul că acesta se bazează pe opinii şi păreri, şi nu pe argumente de ordin legal, că este plin de afirmaţii contradictorii şi de trimiteri care nu au a face cu sentinţa recurată. În acest sens, a apreciat că recursul se fundamentează pe ideea contradictorie că sentinţa criticată ba că este motivată, ba că este motivată sumar, pentru ca ulterior să se afirme că „motivarea hotărârii nu este o problemă de volum, ci una de esenţă de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă în concordanţă cu probele şi actele de la dosar”. A considerat că această inconsecvenţă în afirmaţii se regăseşte şi în aplicarea controlului de legalitate, interpretarea legii respectiv aprecierea îndeplinirii condiţiilor de fond şi formă a hotărârilor locale supuse controlului fiind mai degrabă o loterie ca să nu spunem că depind de starea de dispoziţia celui ce execută controlul sau de directivele trasate de conducerea instituţiei.

A precizat că, aşa cum a detaliat şi în faţa instanţei de fond, intabularea dreptului de proprietate a bunurilor ce alcătuiesc domeniul public şi privat al unităţii administrativ teritoriale este o obligaţie legală ce izvorăşte din legislaţia administrativă şi fiscală dar şi una de ordin practic impusă de crearea cadrului necesar depunerii de proiecte în interesul colectivităţii cum ar fi generalizarea introducerii utilităţilor absolut necesare unei vieţi la standarde europene (apă şi canalizare) şi a lucrărilor de modernizare a drumurilor.

A opinat că soluţiile impuse de Instituţia Prefectului A., prin criticile aduse hotărârii anterior promovării acţiunii şi ulterior prin  acţiunea formulată sunt nefondate şi fără o finalitate practică, întrucât procedura indicată a fi urmată este imposibil a fi pusă în aplicare. În acest sens a precizat că nu poate fi vorba de o dublă legiferare, atât prin Hotărâre de Guvern, cât şi prin Hotărâre de Consiliu, a aceloraşi bunuri, atâta vreme cât însăşi numele hotărârii contestate arată că instituția intimată a procedat la o actualizare a suprafeţelor drumurilor şi nu la o modificare inventarului domeniului public, ştiut fiind faptul că modificarea ce i-a fost recomandată nu poate fi realizată fără extras de carte funciară. A motivat că se ajunge astfel într-un cerc vicios cu consecinţe negative asupra dezvoltării localităţilor, aceiaşi prefectură fiind responsabilă şi de implementarea programului de guvernare în teritoriu. Mai mult decât atât,  adoptarea unei hotărâri de consiliu prin care să se modifice o hotărâre de guvern este imposibilă din punct de vedere juridic.

A precizat că întocmirea unor schiţe distincte cu suprafaţa din inventar şi a altora cu suprafaţa în plus sau, după caz, în minus, este imposibilă, întrucât limitele drumurilor sunt de regulă limite clare, precise, bine evidenţiate prin copaci seculari, fântâni, construcţii, garduri cu temelii, fapt ce nu poate crea dubii sau confuzii în ce priveşte limita de proprietate. Nici un angajat, nici un expert nu şi-ar asuma răspunderea unor astfel de schiţe, planuri când nu a participat la întocmirea documentaţiei ce a stat la baza inventarierii iniţiale. A menționat că toate drumurile sunt drumuri intravilane, situate între case existente şi în anul însuşirii inventarului domeniului public. Forma neregulată a drumurilor cu curbe, curbe de nivel, lăţimi variabile fac practic imposibilă măsurarea lor fără mijloace tehnice performante. Cu alte cuvinte, intimatul a arătat că recurentul pune forma înaintea fondului, solicitând schiţe în detrimentul adevărului şi realităţii. Cu toate acestea, plusurile, după caz, minusurile, sunt certe şi reprezintă consecinţa executării în momentul de faţă a unor măsurători stricte, cu mijloace moderne cu repere topo-cadastrale şi nu generice cum sunt în inventar.

A concluzionat din acest punct de vedere că nu se poate şti dacă diferenţele pe plus sau pe minus vizează lungimea sau lăţimea, dacă la momentul inventarierii s-a măsurat doar drumul propriu-zis sau au fost avute în vedere şi zona de protecţie a drumurilor (şanţurile), însă se cunoaște în mod cert faptul că sunt aceleaşi drumuri din momentul inventarierii şi nu s-au lungit prin transformări de teren agricol (indiferent de proprietar) în drum. Proba elocventă a acestor afirmaţiilor o reprezintă, în opinia sa, tocmai harta întocmită de OCOT în anul 1979.

Intimatul a motivat că, în recursul declarat, la fel ca şi în acţiunea ce formează obiectul fondului, Instituţia Prefectului bate monedă pe prevederi stricte de formă şi nu pe prevederi de ordin juridic, insistând pe faptul că HG nr. 548/1999 nu foloseşte noţiunea de actualizare, ci pe cea de modificare, ori modificarea inventarului poate veni abia după ce Consiliul îşi însuşeşte diferenţele, realizează intabularea drumurilor în discuţie.

A făcut precizarea că recurentul omite a face vorbire de prevederile Legii 7/1996 a cadastrului şi publicităţii imobiliare lege care, la art.41 alin.5 prevede că „în cazul imobilelor proprietate publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, intabularea se realizează în baza actelor de proprietate, iar în lipsa acestora, a copiei extrasului de pe inventarul centralizat al bunurilor respective atestat de Guvern în condiţiile legii, însoţite de un înscris, emis de către conducătorul instituţiei publice centrale sau locale care solicită înscrierea, în calitate de titular al dreptului real corespunzător proprietăţii publice, care confirmă identitatea dintre imobilul din documentaţia cadastrală şi cel evidenţiat în inventarul centralizat”, (alineat modificat prin art. XVIII pct. 6 din O. U.G. nr, 98/2016, astfel cum a fost modificată prin art. unic pct. 8 din Legea nr. 11l/2017, în vigoare de la 29 mai 2017).

A făcut precizarea că se poate observa faptul că textul de lege indicat a intrat în vigoare ulterior textelor de lege invocate de către recurent şi a adreselor invocate în motivarea acţiunii.

Pe cale de consecinţă, intimatul a apreciat că este vorba de situaţia imposibilităţii indicării identităţii dintre imobilul nominalizat în inventar, respectiv în Monitorul Oficial, şi imobilul măsurat dar, prin lucrarea complexă şi deosebit de costisitoare întreprinsă, respectiv cea de măsurare în vederea intabulării a tuturor drumurilor publice de pe suprafaţa UAT, se încearcă evitarea oricărei posibilităţi de a greşi sau omite. A afirmat acest lucru având în vedere caracteristicele fundamentale a unui bun public respectiv inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil.

Intimatul a reiterat unele din susținerile cuprinse în întâmpinarea depusă la dosarul de fond al cauzei, la filele 154-157, și, la fel ca și în fața instanței de fond, a solicitat instanței de recurs suspendarea judecării cauzei până la finalizarea acțiunii în revendicare formulate de autoritatea locală, în contradictoriu cu numita D.

Intimatul a apreciat că lipsa unor drumuri din evidenţa scriptică nu schimbă caracterul bunului, nu poate aduce vreo atingere caracterului inalienabil , imprescriptibil şi insesizabil a bunului, noţiunea de actualizare acoperind în acest mod şi orice scăpare sau identificare în raport cu realitatea faptică demonstrată prin măsurători de specialitate.

A considerat că hilaritatea acţiunii şi implicit a recursului rezidă şi din faptul că, la nivel naţional se derulează, pe fonduri europene, programul de cadastru funciar gratuit, încercându-se astfel crearea unei evidenţe clare a terenurilor, iar Instituţia Prefectului îngreunează încercarea unei instituţii publice de a-şi face o evidenţă reală a drumurilor.

A precizat intimatul că acţiunea şi recursul nu au adus nici o critică modului cum este redactat preambulul sau dispozitivul hotărârii din cuprinsul ei, identificându-se autoritatea emitentă, destinatarul actului, măsura adoptată, condiţiile în care se execută măsura dispusă, sigiliul, data emiterii. A opinat că se poate concluziona faptul că toată dezbaterea făcută pe această temă are doar rostul umplerii foilor şi deturnarea atenţiei celor ce ar urma să analizeze cele scrise.

Îndeplinirea criteriilor de fond şi formă detaliate în recurs trebuie analizate din perspectiva libertăţii autorităţii locale de a legifera în cadrul sus-amintit şi nu utilizarea unor şabloane, cutume impuse de cel ce exercită tutela administrativă.

A considerat că mai grav este faptul că aceste practici sunt invocate după adoptarea unor acte, Instituţia Prefectului neglijând obligaţiile ce decurg din art.2 alin.2 lit. h din HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, respectiv o îndrumare metodologică reală, pe teme de actualitate şi nu pe clipuri televizate ale secretarilor unităţilor administrative - teritoriale şi mai ales pe cele ale art. 11 din Legea nr. 340/2004 care prevăd că între prefecţi pe de o parte, consiliile locale şi primar, nu există raporturi de subordonare.

Cu privire la critica vizând lipsa unui proces verbal al comisiei de specialitate, intimatul a învederat că recurentul omite a arăta că Primăria unui orăşel nu dispune de personalul care să formeze comitete şi comisii, nu dispune de specialişti, motiv pentru care contractează servicii ale acestora, la data adoptării hotărârii executivul local lucrând cu un total de 10 angajaţi (funcţionari publici şi contractuali).

Deşi prin definiţie recurentul ar trebui să fie garant al respectării legii în judeţ, intimatul a apreciat că, în prezentul dosar, acesta încalcă normele de procedură, invocând în faza recursului aspecte de care avea ştiinţă şi puteau fi invocate în faţa fondului.

A mai apreciat că aşa-pretinsa viciere a procedurii de vot este tot o găselniţă a recurentului, întrucât art.45 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale precizează clar care este cvorumul minim necesar pentru adoptarea unei hotărâri, în speță minimul de 2/3 din numărul consilierilor locali în funcţie, fiind asigurat indiferent dacă el este calculat din 16 consilieri sau din 14 consilieri, problema încetării mandatului a doi consilieri afectând nu doar numărul de voturi valabil exprimate, ci şi numărul de consilieri la care se face raportarea respectivă în funcţie. În ambele cazuri, cu sau fără votul celor 2 consilieri, hotărârea este validă, l5 voturi ori 13 voturi fiind mult mai mult decât minimul necesar.

A învederat că obiectul dosarului îl reprezintă în fond Hotărârea 37/15.10.2017, ori în conţinutul acesteia nu se specifică numărul de voturi întrunit pentru a vicia hotărârea.

Pentru aceste aspecte, intimatul a solicitat instanței respingerea recursului ca nefondat.

Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurentul a apreciat că argumentele prezentate de către intimat prin întâmpinare nu se identifică pe motivele de recurs invocate.

A precizat că, raportat la baza legală invocată prin recursul formulat, ca fiind nesocotite prin soluţia dată de către instanţa de fond, considerată nelegală, nu se aduce prin întâmpinare, nici un argument verosimil.

A menționat că, potrivit art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 cu modificările şi completările ulterioare, „Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean”, iar conform art. 21 alin. (1) din acelaşi act normativ, „Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte şi se modifică, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, de primarul general al municipiului Bucureşti, de primarii unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi de persoanele delegate de către aceştia”.

Aşadar, dispoziţiile legale nu fac referire la necesitatea emiterii unei hotărâri de consiliu local care să aprobe actualizarea suprafeţelor drumurilor ce se regăsesc în inventarul bunurilor ce aparţin domeniul public al oraşului B.

De asemenea, recurentul a redat conținutul art. VII - X din anexa nr. 1, care face parte integrantă din HG nr. 548/1999.

Prin întâmpinare se precizează:

Drumurile se regăsesc în inventarul domeniului public.

Cu privire la această susținere, recurentul a precizat că, prin urmare, se confirmă cele prezentate în cererea de recurs, în sensul că, drumurile înscrise în anexă sunt incluse în două acte administrative, respectiv hotărâre de Guvern şi hotărâre de consiliu local. Mai mult, printr-o hotărâre de consiliu local nu se poate actualiza o hotărâre de Guvern.

A învederat instanței că este ilegal să se precizeze în conţinutul hotărârilor de consiliu local faptul că, prin acestea se actualizează/se modifică/se completează, după caz, anexele la hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public al UAT. O hotărâre a consiliului local poate modifica şi/sau completa numai o hotărâre de consiliu local anterioară.

2. În urma efectuării de măsurători s-au constatat diferenţe între suprafaţa inventariată şi cea rezultată din măsurători.

Răspunzând la această susținere, recurentul a arătat că, potrivit HG nr. 548/1999, consiliul local al oraşului B. trebuia să procedeze la modificarea/completarea coloanelor din poziţiile hotărârii de consiliu local iniţială cu aceste diferenţe de teren.

3. Nu se poate proceda la o modificare a inventarului domeniului public dat fiind faptul că drumurile au formă neregulată şi se află în intravilan este în contradicţie cu afirmaţia că, limitele drumurilor sunt de regulă limite clare, precise, bine evidenţiate prin copaci seculari, fântâni, fel de fel de construcţii, garduri cu temelii fapt ce nu pot crea dubii sau confuzii în ce priveşte limita de proprietate. Proba elocventă a afirmaţiilor este harta întocmită de OCOT în anul 1979.

În combaterea acestei susțineri, a motivat că, în condiţiile în care această actualizare s-a efectuat în baza unui înscris din anul 1979, hotărârea iniţială de consiliu local, adoptată în baza Legii nr. 213/1998 iniţială, trebuie să corespundă cu realitatea din teren.

4. Acţiunea de contencios formulată se întemeiază pe condiţii de formă şi nu pe prevederi strict de ordin juridic.

A apreciat că această afirmaţie este neverosimilă, în conţinutul cererii de recurs făcându-se referire şi la prevederi legale încălcate, recursul fiind motivat şi în drept.

S-a omis a se face vorbire de Legea nr. 7/1996 în prezenta acţiune.

A arătat că, tocmai în aplicarea Legii nr. 7/1996, înscrierea în Cartea Funciară se putea face în baza hotărârii de Guvern de atestare a domeniului public al oraşului B..

Prin intermediul instituţiei Prefectului Județului s-a luat la cunoştinţă de faptul că, pe o porţiune din drum, este intabulată o persoană fizică.

A considerat recurentul că afirmaţia nu este verosimilă, în condiţiile în care, primarul şi secretarul localităţii i-au comunicat extrasele de CF, cu adresa nr. 10497/10.l1.2017, depusă la dosarul cauzei.

Prin urmare, a precizat că se confirmă faptul că, prin Hotărârea Consiliului Local nr. 37/2017, s-a inclus un teren, ce aparţine unei persoane fizice. A argumentat că faptul că, la acesta dată este introdusă acţiune la instanţa de judecată în contradictoriu cu această persoană, nu prezintă relevanţă, în condiţiile în care, la data iniţierii şi adoptării Hotărârii nr. 37/2017, o persoană fizică era înscrisă în CF nr. 32140.

Exercitarea controlului de legalitate se face în baza documentelor existente la data adoptării actului administrativ şi nu ulterioare acestuia.

A apreciat că cererea de suspendare a soluţionării prezentei cauze este neîntemeiată și a solicitat instanței respingerea acesteia, întrucât Consiliul local trebuia să promoveze acţiunea în revendicare şi ulterior să procedeze la modificarea inventarului domeniului public cu privire la această poziţie şi nu să actualizeze acest inventar, cu încălcarea condiţiilor de fond şi formă.

Recurentul a subliniat faptul că, dacă s-ar fi respectat Legea nr. 52/2003 republicată, doamna D. şi domnul E. ar fi avut posibilitatea de a se prezenta la şedinţa de Consiliu Local din data de 15.10.2017, care a fost publică, pentru a prezenta consilierilor locali, situaţia reală din teren.

De asemenea, a solicităm ca proba cu expertiză topo-cadastrală, solicitată de intimat, să fie respinsă, întrucât în acţiunile de contencios administrativ aceasta este inadmisibilă, dat fiind şi motivarea cererii de chemare în judecată, precum şi a recursului,

A precizat că, pentru acest act administrativ, nu a fost întocmit un proces verbal al comisiei speciale pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al oraşelor, aşa cum prevede HG nr. 548/1999, iar anexa nu respectă normele tehnice prevăzute în acest act normativ.

Recurentul a solicitat instanței să constate că Sentinţa nr. 668/05.06.2018, pronunţată de Tribunalul Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material şi este nemotivată, sens în care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei, iar în rejudecare, admiterea acţiunii de contencios administrativ formulată şi anularea, ca nelegală, a Hotărârii nr. 37/15.10.2017, adoptată de Consiliul Local al oraşului B..

Analizând actele și lucrările dosarului în raport de dispozițiile legale aplicabile cauzei și motivele de recurs invocate, Curtea constată că recursul este întemeiat, pentru următoarele motive:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin.1 pct. 6 Cod procedură civilă:

Primul motiv de nelegalitate invocat de recurentă se referă la pronunțarea hotărârii recurate cu încălcarea dispozițiilor art. 261 pct. 5 Cod procedură civilă și poate fi încadrat în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 Cod procedură civilă.

Conform art. 488 alin. 1 pct. 6 Cod procedură civilă, casarea unei hotărâri se poate cere „când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei” .

Curtea apreciază că acest text trebuie interpretat în coroborare cu cel cuprins în art. 425 alin. 1 lit. b) din Codul de procedură civilă potrivit căruia ,,Hotărârea va cuprinde: b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor”.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată de dispoziţiile enunţate, are în vedere  stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt, încadrarea în drept, punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

În practica judiciară s-a statuat că judecătorii sunt datori să arate în cuprinsul hotărârii motivele de fapt şi de drept în temeiul cărora şi-au format convingerea, cum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia.

Curtea constată că motivarea instanţei privind soluţia dată este concludentă în raport de obiectul cererii analizate, aşa încât apreciază că nu este dat motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 Cod procedură civilă.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin.1 pct. 8 Cod procedură civilă:

Analizând în continuare, argumentele din cererea de recurs, Curtea reţine că potrivit art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, casarea unor hotărâri se poate cere „când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”.

Textul vizează acele situaţii în care instanţa evocă normele de drept substanţial incidente situaţiei de fapt în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate.

Potrivit art. 858 Cod civil ,,Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități administrativ teritoriale asupra bunurilor care, prin natura sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul din modurile prevăzute de lege.”

Art. 863 Cod civil stabilește că ,, Dreptul de proprietate publică se dobândeşte”:

a) prin achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii;

b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii;

c) prin donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public;

d) prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dobânditorului, devine de uz ori de interes public;

e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile legii;

f) prin alte moduri stabilite de lege”.

Aceste dispoziţii se coroborează cu cele ale art. 120 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 potrivit cărora ,,Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naţional” .

Pe de alta parte, conform art. 3 alin. 1 si 4 din Legea nr. 213/1998: ,,Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege” și  ,,Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean”.

In același timp, potrivit art. 122 din Legea nr. 215/2001: „Toate bunurile aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale şi judeţene li se prezintă anual de către primar, respectiv de preşedintele consiliului judeţean, un raport asupra situaţiei gestionării bunurilor.”

Conform art. 21 din Legea nr. 213/1998: „Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari. Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale. Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local.”

Din aceste dispoziții legale rezultă că inventarierea bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unității administrativ teritoriale, însușită de Consiliul Local prin hotărâre (conform atribuțiilor stabilite prin art. 115 alin.1 lit. b din Legea nr. 215/2001), centralizată de Consiliul Judeţean şi trimisă Guvernului spre adoptarea unei hotărâri de apartenenţă, presupune cu prioritate că un anume bun ce se intenționează a fi inventariat ca atare, să fi fost declarat bun de uz sau de interes public local prin hotărâre a Consiliului Local.

În situaţia de faţă se constată că prin Hotărârea Consiliului Local nr. 37/2017, prin care s-a aprobat actualizarea suprafețelor drumurilor din satul C., s-au modificat substanțial suprafețele atestate prin HG nr. 1357/2001, fără însă a fi declarate ca fiind bunuri de uz public.

Din lectura preambulului hotărârii contestate nu reiese niciuna din modalităţile prin care bunul poate fi considerat ca aparţinând domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale pentru ca acesta să poată fi inclus mai departe în inventarul orașului B.

Or, conform notelor explicative ale Anexei Nr. 4 la HG nr. 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor actele de proprietate sau alte acte doveditoare (hotărâri ale Guvernului, decizii, acte de donaţie etc.) sunt esențiale pentru întocmirea inventarului.

Din punct de vedere procedural, hotărârea contestată nu poate produce efecte sub aspectul dovedirii dreptului de proprietate, nici pentru faptul că aceasta nu a fost atestata de Guvern prin hotărâre, astfel încât suprafaţa menţionată să poată fi considerată ca făcând parte din bunurile domeniului public de interes local.

Așadar, pârâtul nu se poate prevala de dispozițiile art. 41 alin.5  din Legea nr. 7/1996 așa cum a fost modificată prin OUG/2016 aprobată cu modificări prin Legea nr. 111/2017, potrivit cărora „În cazul imobilelor proprietate publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, intabularea se realizează în baza actelor de proprietate, iar în lipsa acestora, a copiei extrasului de pe inventarul centralizat al bunurilor respective atestat de Guvern în condiţiile legii, însoţite de un înscris, emis de către conducătorul instituţiei publice centrale sau locale care solicită înscrierea, în calitate de titular al dreptului real corespunzător proprietăţii publice, care confirmă identitatea dintre imobilul din documentaţia cadastrală şi cel evidenţiat în inventarul centralizat”, tocmai pentru faptul că înscrierea în cartea funciară, cu caracter definitiv, s-a făcut cu nerespectarea acestor dispoziții, mai precis fără existența actelor de proprietate sau hotărâre de guvern care atestă inventarul centralizat al bunurilor.

Pentru toate aceste considerente, Curtea constată că instanța de fond a făcut o eronată aplicare a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, și ca urmare, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă și art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul, va casa sentința recurată, și în rejudecare va admite acțiunea și va anula Hotărârea nr. 37/15.10.2017, adoptată de Consiliul Local al orașului B.

Domenii speta

Spete similare