Anulare hotărâre a consiliului local municipal prin care a fost aprobat un plan urbanistic zonal. Solicitare introducere in cauză a Prefectului judetului Constan?a. Inadmisibilitate. Existenta unei distinctii clare între două institutii – cont. si tutela

Hotărâre 329/CA din 06.03.2019


În cadrul unui litigiu de contencios administrativ nu se poate susţine că prefectul, în exercitarea dreptului său de tutelă administrativă, ar putea să pretindă aceleaşi drepturi ca şi o persoană fizică sau juridică ce uzează de acţiunea în contencios administrativ pentru protejarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat sau public, după caz.

Art. 68 alin. 1 Cod procedură civilă

Decizia Cur?ii Constituţionale nr. 137 din 7 decembrie 1994

Art. 123 alin. 5 din Constituţie

Prin cererea formulată la data de 27.06.2018 şi înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal sub nr. .../118/2018 reclamanta [...] a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local Constanţa anularea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 168/25.04.2018 prin care a fost aprobat Planul Urbanistic Zonal delimitat de Bd. … şi alei acces, zona [...], iniţiator [...], proprietar at terenului identificat cu număr cadastral [...] înscris în cartea funciară a UAT Constanţa în baza contractului de vânzare autentificat sub nr. .../27.01.2016 la SPN [...]; obligarea pârâtului la readucerea terenului reglementat prin HCLM Constanţa nr. 168/25.04.2018 la starea iniţială; obligarea pârâtului la asigurarea menţionării terenului reglementat prin HCLM Constanţa nr. 168/25.04.2018 în Registrul local al spaţiilor verzi, registru ce urmează a fi realizat la nivelul municipiului Constanţa, la momentul întocmirii acestuia şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

De asemenea, prin cererea formulată la data de 12.07.2018 şi înregistrată pe rolul aceleiaşi instanţe sub nr. .../118/2018, reclamanta [...] a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al municipiului Constanţa anularea Hotărârii nr. 168/25.04.2018.

Cele două cauze au fost conexate prin încheierea din 23.10.2018, iar prin încheierea civilă nr. 1887/05.12.2018 s-au respins ca nefondate excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei de interes şi a fost respinsă ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată a Prefectului Judeţului Constanţa.

Împotriva încheierii menţionate, prin care a fost respinsă ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată a altor persoane care pot pretinde aceleaşi drepturi ca şi reclamantul, în speţă a Prefectului Judeţului Constanţa, a formulat recurs [...] - prin Preşedinte [...], solicitând admiterea recursului, casarea încheierii nr. 1887/2018 şi, rejudecând cererea în fond, admiterea în principiu a cererii de chemare în judecată a altor persoane, în speţă a Prefectului Judeţului Constanţa, cu obligarea intimatului Consiliul Local al Municipiului Constanţa la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, recurenta a susţinut că, în fapt, a învestit Tribunalul Constanţa - secţia de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat anularea HCLM Constanţa nr. 168/2018. A apreciat hotărârea nelegală în principal pentru că zona reglementată de PUZ-ul aprobat prin aceasta este situată în Parcul Tăbăcăriei şi permite edificarea de noi construcţii constând din locuinţe colective.

La primul termen de judecată acordat în cauză a formulat o „cerere de chemare în judecată a altei persoane”, respectiv a Prefectului Judeţului Constanţa, apreciind că acesta poate pretinde aceleaşi drepturi ca şi asociaţia, respectiv dreptul de a solicita instanţei de contencios administrativ anularea HCLM Constanţa nr. 168/2018 prin care a fost aprobată documentaţia urbanistică (PUZ) ce permite edificarea de construcţii în Parcul Tăbăcăriei.

Prin încheierea recurată cererea de chemare în judecată a altor persoane ce pot pretinde aceleaşi drepturi ca şi reclamanta a fost respinsă ca inadmisibilă.

Până la data formulării prezentului recurs încheierea nu a fost redactată şi comunicată, motiv pentru care nu cunoaşte considerentele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei cu privire la inadmisibilitatea cererii.

Chiar şi în aceste condiţii, apreciază admisibilă în principiu cererea de chemare în judecată a Prefectului Judeţului Constanţa ca „persoană” ce poate pretinde, întocmai ca şi reclamanta, anularea HCLM nr. 168/25.04.2018.

Apreciază că dreptul (dar şi obligaţia) Prefectului Judeţului Constanţa de a ataca hotărârile nelegale ale consiliilor locale este reglementat de dispoziţiile art. 1 alin. 8, cât şi de cele ale art. 3 din Legea nr. 554/2004, precum şi de actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea instituţiei prefectului (Legea nr. 340/2004 şi HG nr. 460/2006).

Poziţia susţinută de Prefectului Judeţului Constanţa faţă de cererea de chemare a sa în  judecată ca persoană ce poate pretinde aceleaşi drepturi ca şi reclamanta a coincis cu poziţia sa, aceea de admisibilitate a cererii.

Dreptul subiectiv dedus judecăţii în cauză este dreptul de a solicita instanţei anularea unei hotărâri de consiliu local vădit nelegale, drept pe care poate fi exercitat de: persoana vătămată într-un drept al său sau interes legitim, categorie din care fac parte şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate, categorie în care asociaţia reclamantă se înscrie, dar şi Avocatul Poporului, Ministerul Public, Prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi alte subiecte de drept cărora prin legi speciale le este conferită calitate procesuală activă în acest sens.

Consideră că, faţă de temeiurile de drept invocate, Prefectul poate pretinde şi el dreptul de a solicita instanţei anularea aceleiaşi hotărâri de consiliu local, poziţie pe care de altfel a şi susţinut-o, împrejurare în raport de care nu-şi poate însuşi opinia primei instanţe potrivit cu care cererea ar fi inadmisibilă, încadrând motivul de casare în dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 5 Cod procedură civilă.

În drept, a invocat dispoziţiile art.  l  alin. 8, art. 3 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 483 şi următoarele Cod procedură civilă, art. 68 şi următoarele Cod procedură civilă, Legea nr. 340/2004, HG nr. 460/2006 şi art. 453 Cod procedură civilă.

La data de 13 februarie 2019, [...] - prin Preşedinte [...] a depus motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul declarat la data de 10.12.2018 împotriva încheierii nr. 1887/05.12.2018.

Arată recurenta că susţinerile instanţei de fond potrivit cu care Prefectul Judeţului Constanţa nu poate invoca aceleaşi drepturi ca şi reclamanta sunt nemotivate şi în egală măsură nefondate.

Pentru că instanţa de fond nu argumentează de nicio manieră susţinerile sale, nu se poate  decât prezuma că aceasta a confundat dreptul la care face referire art. 68 Cod procedură civilă cu dreptul sau interesul vătămat la care face referire art. 1 din Legea nr. 554/2004.

În opinia reclamantei, sintagma „aceleaşi drepturi” din conţinutul art. 68 Cod procedură civilă nu se referă la dreptul sau interesul vătămat la care face referire art. 1 din Legea nr. 554/2004, la dreptul sau interesul definit de art. 2 din Legea nr. 554/2004, ci la pretenţia generică dedusă judecăţii şi care se referă în speţă atât la dreptul reclamantei, cât şi al terţului Prefectul Judeţului Constanţa de a învesti instanţa cu o acţiune având ca obiect anularea unui act administrativ.

A proceda altfel, respectiv a aprecia asupra cărui drept sau interes vătămat îl invocă în concret reclamantul şi ce drept sau interes vătămat poate invoca în concret terţul introdus forţat în cauză, înseamnă deja o analiză aprofundată a fondului cauzei, demers incompatibil cu procedura admisibilităţii în principiu.

Prin urmare, dreptul pe care terţul l-ar putea pretinde întocmai ca şi reclamanta este dreptul de a ataca/de a solicita anularea unui act administrativ şi nu dreptul/interesul în concret vătămat invocat de asociaţie sau care ar putea fi invocat de terţi.

Suplimentar, arată că, în speţă, terţul Prefectul Judeţului Constanţa, contrar susţinerilor primei instanţe, a arătat expres prin reprezentant convenţional că cererea de introducere forţată a sa în litigiu este perfect admisibilă în principiu. A considerat astfel că, în exercitarea dreptului propriu de apreciere recunoscut şi de instanţă, nu numai că poate invoca aceleaşi drepturi ca şi reclamanta, dar şi că doreşte să le realizeze.

Criticile se încadrează în motivul de nelegalitate reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 5 Cod procedură civilă (regulile de procedură încălcate fiind cele cuprinse în chiar art. 68 raportat la art. 64 Cod procedură civilă referitoare la admisibilitatea în principiu, obiectul şi limitele analizei) şi art. 488 alin. 1 pct. 6 Cod procedură civilă (instanţa neargumentând de nicio manieră afirmaţia potrivit cu care Prefectul Judeţului Constanţa nu poate invoca aceleaşi drepturi ca şi reclamanta).

În considerarea argumentelor expuse, solicită admiterea recursului şi casarea în parte a încheierii recurate în ce priveşte soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată a altor persoane.

Prin întâmpinare, intimatul pârât Consiliul Local al Municipiului Constanţa a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi, pe cale de consecinţă, menţinerea ca legală şi temeinică a hotărârii instanţei de fond, cu obligarea recurentei reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

Analizând cauza sub aspectul motivelor invocate, Curtea constată că recursul este nefondat.

Potrivit art. 499 Cod procedură civilă, „Prin derogare de la prevederile art. 425 alin. 1 lit. b, hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.”

Recurenta reclamantă a invocat temeiul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 5 Cod procedură civilă - când hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea normelor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Se reţine că reclamantele [...] şi [...] au învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local Constanţa privind anularea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 168/25.04.2018 prin care a fost aprobat un Plan Urbanistic Zonal.

În cadrul acestui proces, reclamanta [...] a solicitat, în temeiul art. 68 Cod procedură civilă, introducerea în cauză a Prefectului Judeţului Constanţa, ca persoană ce ar putea pretinde aceleaşi drepturi ca şi reclamanta.

Într-adevăr, potrivit art. 68 alin. 1 Cod procedură civilă, „Oricare dintre părţi poate să cheme în judecată o altă persoană care ar putea să pretindă, pe calea unei cereri separate, aceleaşi drepturi ca şi reclamantul.”

Partea care formulează cererea de chemare în judecată a terţului trebuie să se prevaleze de un interes propriu cum este, spre exemplu, cel vizând preîntâmpinarea declanşării unui litigiu viitor şi obţinerea într-un singur proces a unei hotărâri judecătoreşti opozabile tuturor părţilor care ar putea invoca aceleaşi drepturi sau care ar putea contesta drepturile reclamate.

Reclamantul are interesul de a formula cerere de chemare în judecată a altor persoane pentru a dovedi existenţa dreptului său şi, implicit, inexistenţa dreptului pretins de terţ.

De asemenea, Curtea reţine că potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei”.

Prin urmare, instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea litigiului este ţinută să stabilească în concret, la fiecare speţă, dacă în raport de specificul raportului de drept administrativ dedus judecăţii, poate fi aplicată norma procedurală generală invocată de parte.

Ori, având în vedere obiectul cauzei, precum şi calitatea în care cel chemat în judecată poate sta într-un proces de contencios administrativ, Curtea constată că instituţia de care a înţeles să uzeze reclamanta, aceea a chemării în judecată a altei persoane care ar putea pretinde aceleaşi drepturi ca şi reclamantul, nu este o procedură compatibilă cu normele speciale, derogatorii şi de strictă interpretare ale Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art. 1 din lege, „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”, iar conform art. 2 alin. 1 lit. a, persoana vătămată este definită ca fiind „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate”.

Prin urmare, dreptul pretins de reclamantă în proces, drept la care se referă art. 68 Cod procedură civilă, nu poate fi disociat de vătămarea unui interes legitim public sau a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane determinate, câtă vreme dreptul de a solicita anularea unui act administrativ pretins vătămător este un drept general, recunoscut oricărui subiect de drept, iar nu un drept propriu doar al reclamantei. Cu alte cuvinte, dreptul pretins de reclamantă în proces nu constă în dreptul de a solicita anularea actului administrativ, astfel cum susţine recurenta, ci este chiar dreptul sau interesul legitim vătămat, scopul exercitării acţiunii fiind acela de „recunoaştere a dreptului pretins sau a interesului legitim”.

Pe de altă parte, prefectul exercită acţiunea în anularea unui act administrativ în considerarea dreptului său de tutelă administrativă, conform art. 123 alin. 5 din Constituţie, care prevede că „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.” şi potrivit art. 115 alin. 7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, care stabilesc că hotărârile consiliului local sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condiţiile legii care îi reglementează activitatea.

De asemenea, art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 prevede că „Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale;”.

Distincţia clară existentă între cele două instituţii – contenciosul administrativ şi tutela administrativă – a fost evidenţiată de însăşi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994, statuând că „Deşi atât acţiunea persoanelor vătămate, cât şi acţiunea prefectului se exercită în faţa aceloraşi categorii de instanţe judecătoreşti şi pentru aceleaşi categorii de acte juridice, fundamentele constituţionale care stau la baza lor sunt diferite, astfel încât şi normele procedurale cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau în Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 trebuie să reflecte această distincţie făcută de normele de drept substanţial prevăzute de Constituţie, care are forţă juridică supremă.”

În raport de cele arătate, instanţa de recurs consideră că în cadrul unui litigiu de contencios administrativ nu se poate susţine că prefectul, în exercitarea dreptului său de tutelă administrativă, ar putea să pretindă aceleaşi drepturi ca şi o persoană fizică sau juridică ce uzează de acţiunea în contencios administrativ pentru protejarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat sau public, după caz. În atare situaţie, disp. art. 68 Cod procedură civilă sunt incompatibile cu normele legii contenciosului administrativ, cererea de chemare în judecată a prefectului fiind inadmisibilă.

Pentru considerentele expuse, apreciind că motivul de nelegalitate invocat de recurentă este nefondat, hotărârea fiind pronunţată cu aplicarea corectă a prevederilor procedurale incidente, urmează a respinge recursul ca nefondat, în temeiul art. 496 alin. 1 Cod procedură civilă.