Calitatea procesuală activă a reclamantului Partidul - invocarea vătămării exclusiv a unui interes legitim public

Calitatea procesuală activă a reclamantului Partidul - invocarea vătămării exclusiv a unui interes legitim public

- art. 1 alin. 1 şi 2, art. 2 alin. 1 lit. a) şi art. 8 alin. 1 - 12 din Legea nr. 554/2004 Legea nr. 554/2004

- art. 1 şi 2 din Legea nr. 14/2003

Prin cererea dedusă judecăţii, având ca obiect anularea parţială a unei hotărâri de consiliu local prin care au fost stabilite impozitele şi taxele locale, reclamantul Partidul (…) nu a justificat un drept sau un interes legitim propriu privat, ci exclusiv un interes legitim public care nu este subsidiar unui interes privat.

Din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 1 alin. 1 şi 2, art. 2 alin. 1 lit. a) şi art. 8 alin. 1 - 12 din Legea nr. 554/2004 rezultă că pot introduce acţiuni în contencios administrativ, prin care se invocă vătămarea, prin actul administrativ atacat, a unui interes legitim public, fără a fi necesar ca acesta să fie subsidiar unui interes privat, respectiv justifică calitatea procesuală activă, organismele sociale definite la art. 2 alin. 1 lit. s) ca fiind structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative.

Conform art. 1 şi 2 din Legea nr. 14/2003 partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie, fiind persoane juridice de drept public care, în activitatea lor, promovează valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri, potrivit legii.

În baza acestor dispoziţii Curtea a constatat că în speţă reclamantul Partidul nu reprezintă un organism social interesat în sensul prevăzut de art. 2 alin. 1 lit. s) din Legea nr. 554/2004, neavând astfel legitimare procesuală activă în acţiunea în contencios administrativ care formează obiectul prezentului dosar, aspect care trebuia verificat de prima instanţă înainte de analizarea legalităţii actului administrativ atacat.

Curtea de Apel Oradea - Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal

Decizia nr. 409 din 8 mai 2019

1. Prin Sentința nr. (...)/CA din 11.12.2018 Tribunalul (...) a respins acţiunea în contencios administrativ înaintată de reclamantul Partidul (...) - Filiala (...) în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului (...), fără cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că, prin Hotărârea nr. (...)/21.12.2017, adoptată de pârâtul Consiliul local (...), au fost aprobate valorile impozabile, impozitele şi taxele locale şi alte taxe asimilate acestora, precum şi amenzile aplicabile în municipiul (...), în anul 2018, conform celor prezentate în Anexa 1.

Reclamatul a solicitat anularea acestei hotărâri pentru nerespectarea prevederilor art. 7 din Legea 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Verificând înscrisurile depuse în probaţiune de către părţi, instanţa de contencios administrativ a apreciat că hotărârea atacată a fost adoptată cu respectarea prevederilor legale.

Astfel, proiectul actului normativ criticat a fost publicat pe site-ul Consiliului Local (...) la data de 12.10.2017, cu menţiunea că „în termen de 10 (zece) zile de la publicare, orice persoană interesată poate să depună propuneri, sugestii sau opinii la acest proiect, la Registratura Primăriei (...), (...)”.

De asemenea, conform Referatului înregistrat sub nr. (...)/01.11.2017 (fila 131), nu au fost depuse propuneri, sugestii, opinii la proiectul de hotărâre privind valorile impozabile, impozitele şi taxele locale şi alte taxe asimilate acestora, precum şi amenzile aplicabile în municipiul (...), în anul 2018, până la data de 01.11.2017, orele 11.00 şi nici nu s-a cerut organizarea unei întâlniri pentru a dezbate aspecte referitoare la acest proiect. Proiectul a fost dezbătut şi aprobat în şedinţa Consiliului local din data de 21.12.2017.

Totodată, instanţa de fond a constatat că nu există deosebiri între proiectul de hotărâre şi hotărârea ce a fost adoptată în Consiliul Local (filele 54 - 55, respectiv filele 5 - 6), singurele diferenţe regăsindu-se în Anexa 1 a hotărârii şi vizează cuantumul unor impozite locale.

Referitor la criticile reclamantei privind majorarea impozitelor şi taxelor pentru clădirile rezidenţiale şi mijloacele de transport în anul 2018, instanţa de fond a constatat întemeiate argumentele aduse de pârâtă, respectiv că necesitatea majorării acestor impozite a rezultat ca urmare a dezbaterilor purtate în cadrul comisiilor de specialitate şi în cadrul şedinţei de consiliu local, iar pe de altă parte, au fost cauzate de modificările legislative în materie fiscală intervenite după întocmirea proiectului de hotărâre.

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței pronunţate de instanţa de fond, a declarat recurs recurentul-reclamant Partidul (...) - Filiala (...), solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei primei instanţe şi, rejudecând, admiterea acţiunii.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul a arătat că în cauză sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 pct. 4, 6 şi 8 Cod procedură civilă.

Hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea atribuţiilor puterii judecătoreşti şi, de asemenea, cuprinde motive contradictorii (art. 488 pct. 4 şi 6 Cod procedură civilă).

În concret, judecătorul primei instanţe a analizat şi a dat o dezlegare superfluă cauzei, motivând evaziv și contradictoriu, fără a analiza în concret dispoziţiile legale incidente în cauză, precum şi cererile şi apărările invocate de către părţi.

Hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea atribuţiilor puterii judecătoreşti, prima instanţă pronunţându-se pe oportunitatea actului administrativ şi ca urmare, încălcând principiul autonomiei locale şi cel al separaţiei puterilor în stat.

Mai mult decât atât, din paragrafele redate mai sus reiese că hotărârea primei instanţe cuprinde motive contradictorii, prima instanţă pronunţându-se pe oportunitatea actului atacat pentru ca mai apoi să revină, reţinând că instanţa nu este competentă în a se pronunţa pe oportunitatea unui act administrativ.

Pe de altă parte, motivarea primei instanţe este şi una insuficientă care duce la încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Ceea ce este esenţial speţei este faptul că, în acţiunea în contencios administrativ au fost invocate motive de nelegalitate privind procedura de adoptare a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului (...) nr. (...)/21.12.2017, şi nu motive de oportunitate.

Motivul de nelegalitate a actului administrativ atacat constă în aceea că acesta a fost adoptat cu nerespectarea normelor de ordine publică privind transparenţa decizională, sancţiunea fiind nulitatea acestuia.

Hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă), fapt ce rezultă cu evidenţă din simpla analiză a înscrisurilor ce au stat la baza emiterii actului administrativ normativ în discuţie.

La data de 21.12.2017 a fost adoptată Hotărârea Consiliului Local al Municipiului (...) nr. (...)/21.12.2017 care, însă, conţine valori majorate cu 20% a mai multor taxe şi impozite locale pentru persoanele care deţin clădiri rezidenţiale şi pentru persoanele juridice ce deţin mijloace de transport înregistrate în Municipiul (...), faţă de cele cuprinse în proiectul de hotărâre publicat pe site-ul U.A.T. (...) şi supus procesului de dezbatere publică.

Această hotărâre nu a fost însă adoptată în temeiul proiectului de hotărâre publicat şi supus dezbaterii din data de 12.10.2017, ci în baza unui alt proiect de hotărâre din data de 14.12.2017, proiect ce conţinea majorări de taxe şi impozite în cuantum de 20%.

Acest ultim proiect din data de 14.12.2017, cu impact major asupra cetăţenilor în privinţa cuantumului obligaţiilor de plată a impozitelor şi taxelor locale, în baza căruia a fost adoptată hotărârea atacată, nu a fost adus la cunoştinţa publicului şi supus dezbaterii publice, contrar exigenţelor impuse de Legea 52/2003, astfel că adoptarea hotărârii atacate a fost efectuată în mod nelegal.

Cu toate că în expunerea de motive a primarului Municipiului (...), din 14.12.2017 (datată cu doar 7 zile anterior adoptării actului administrativ atacat), în calitate de iniţiator al proiectului, se invocă prevederile OUG nr.79/2017 privind modificarea Codului fiscal, trebuie observat că acest text a fost publicat în Monitorul Oficial nr. (...)/10.11.2017, respectiv cu 33 de zile înainte de întocmirea raportului Direcţiei Impozite şi Taxe Locale din cadrul aparatului de specialitate al primarului, raport care a stat la baza expunerii de motive a iniţiatorului.

Aşadar, exista posibilitatea supunerii proiectului de act normativ dezbaterii publice, termenul de 33 de zile fiind unul suficient pentru respectarea Legii 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, însă s-a dorit eludarea acestei dispoziţii legale.

De asemenea, nu poate fi invocată nici urgenţa în adoptarea acestei hotărâri, neexistând motive pertinente pentru eludarea dispoziţiilor legale arătate.

Împrejurarea că hotărârea a fost adoptată după modificarea Codul fiscal, respectiv după publicarea OUG 79/2017, nu face aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. 13 din Legea 52/2003.

Prima instanţă reţine în cuprinsul hotărârii că „nu există deosebiri între proiectul de hotărâre şi hotărârea ce a fost adoptată în Consiliul Local (filele 54 - 55, respectiv filele 5 - 6), singurele diferenţe regăsindu-se în Anexa 1 a hotărârii şi vizează cuantumul unor impozite locale”.

Astfel, prima instanţă a apreciat că important este conţinutul proiectului de hotărâre şi nu anexele acestuia, deşi proiectul în sine, fără anexe, nu cuprinde nicio valoare, ci doar o parte expozitivă, iar în fapt, în anexele care fac parte integrantă din proiectul de hotărâre, se regăsesc elementele de interes pentru cetăţean, respectiv cuantumul taxelor şi impozitelor datorate.

Aşadar, nu se poate reţine că nu au fost depuse propuneri, sugestii sau opinii la proiectul de hotărâre privind valorile impozabile, impozitele şi taxele locale şi alte taxe asimilate acestora, precum şi amenzile aplicabile în municipiul (...) în anul 2018 şi că nici nu s-a cerut organizarea vreunei întâlniri pentru a dezbate aspecte referitoare la acest proiect, atâta timp cât proiectul supus analizei publicului a fost unul având conţinut diferit raportat la cel care a stat la baza adoptării hotărârii atacate.

Prin supunerea spre dezbatere publică a unui alt proiect, şi nu a celui prin care s-au propus modificări substanţiale ale taxelor şi impozitelor locale, s-a încălcat dreptul cetăţenilor la informare asupra unui act normativ ce urma să fie adoptat de autorităţile administraţiei publice locale, limitându-se astfel dreptul cetăţenilor interesaţi de a trimite propuneri, sugestii sau opinii privind actul administrativ ce urmează a fi adoptat, încălcându-se principiul transparenţei decizionale în administraţia publică.

În drept, a invocat prevederile art. 483, 488, pct. 4, 6 şi 8 Cod procedură civilă, art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, precum şi celelalte dispoziţii legale enunţate în cuprinsul recursului.

3. Apărările formulate în cauză

Intimatul Consiliul Local al Municipiului (...), prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii pronunţate de instanţa de fond.

În esență, arată intimatul că în mod corect, instanţa de fond a respins acţiunea în contencios administrativ, ca nefondată, raportat la probatoriul administrat în cauză şi la temeiurile de fapt şi de drept incidente în speţă.

Instanţa nu a putut primi ca fondate argumentele reclamantei în sensul că H.C.L. nr. (...)/21.12.2017 ar fi fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003 - R privind transparenţa decizională în administraţia publică, mai exact, în opinia reclamantei, acţiunea de elaborare a proiectului hotărârii nu ar fi fost adusă la cunoştinţa publicului în termenul prevăzut la art. 7 alin. 2 din Legea nr. 52/2003-R înainte de supunerea spre aprobare.

Astfel, arată intimatul, în mod corect, instanţa a reţinut că proiectul actului normativ criticat a fost publicat pe site-ul Consiliului Local (...) la data de 12.10.2017, cu menţiunea că în termen de 10 (zece) zile de la publicare, orice persoană interesată poate să depună propuneri, sugestii sau opinii la acest proiect, la registratura Primăriei (...), (...)”.

Prima instanţă a reţinut, de asemenea, corect, că nu există deosebiri între proiectul de hotărâre adus la cunoştinţa publicului în data de 12.10.2017 şi care a fost dezbătut în şedinţa consiliului local din data de 21.12.2017 şi hotărârea ce a fost adoptată în Consiliul Local.

Modificările, care au apărut ca urmare a dezbaterilor purtate în cadrul comisiilor de specialitate, şi, în final în cadrul şedinţei consiliului local, datorate modificărilor legislative adoptate de Guvern la finele anului 2017, în domeniul fiscal, şi care se regăsesc în Anexa nr. 1 a hotărârii vizate, au fost apreciate, de prima instanţă, ca întemeiate.

Temeinicia acestor modificări reiese cu evidenţă din cuprinsul Raportului de specialitate-completare, având nr. (...)/18.12.2017, întocmit de Direcţia Economică, care face parte din documentaţia care a stat la baza adoptării HCL nr. (...)/2017.

În acest context, una dintre principalele modificări legislative o reprezintă O.U.G. nr. 79/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, prin care, începând cu anul 2018, cota de impozitare a veniturilor s-a redus de la 16% la 10%. Având în vedere că, din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale în luna anterioară, cu excepţia impozitului pe veniturile din pensii, se alocă lunar o cotă de 43% la bugetele locale, veniturile bugetelor locale din această sursă se diminuează în mod corespunzător.

Aşadar, ca urmare a aprobării O.U.G. nr. 79/2017, executivul din cadrul municipiului (...) a analizat implicaţiile bugetare ale modificărilor legislative din domeniul fiscal, a identificat toate mijloacele de economisire a resurselor, iar, în măsura în care nu s-au identificat suficiente resurse, s-a apelat la soluţia acoperirii sumelor necesare prin majorarea cuantumului unor impozite.

De asemenea, contrar celor susţinute de recurentul-reclamant, după cum se poate observa din înscrisurile depuse în probaţiune, majorările de impozite nu sunt de 20%. Astfel, s-a modificat cota de impozitare în cazul persoanelor fizice la clădirile rezidenţiale de la 0,1% la 0,12% (o diferenţă de 0,02%) şi s-a aplicat o cotă adiţională de 50% la impozitul pe teren - în cazul terenurilor situate în intravilan, în alte categorii decât terenuri cu construcţii şi o cotă adiţională de 20% în cazul impozitului asupra mijloacelor de transport. Toate aceste aspecte reies, de asemenea, din rapoartele de specialitate, din expunerea de motive şi din documentaţia care a stat la baza adoptării hotărârii.

În opinia recurentului-reclamant, odată ce un proiect de act normativ a fost pus în dezbatere publică în condiţiile art. 7 din Legea nr. 52/2003, acesta trebuie adoptat în forma iniţială, eventualele propuneri, sugestii sau opinii formulate cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, analizele efectuate în cadrul comisiilor de specialitate, dezbaterea proiectului în cadrul şedinţei consiliului local nu mai au nicio însemnătate în procesul de adoptare a unui act normativ.

În drept, a invocat prevederile art. 205 Cod procedură civilă şi dispoziţiile legale invocate.

4. Soluţia instanţei de recurs

Curtea, analizând recursul declarat de recurentul-reclamant a constatat că este nefondat, dar a menţinut soluţia de respingere a cererii deduse judecăţii, însă pentru alte considerente decât cele reţinute de prima instanţă.

Recurentul-reclamant Partidul (...) - Filiala (...) a investit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anularea Hotărârii nr. (...)/21.12.2017, adoptată de Consiliul local (...), privind valorile impozabile, impozitele şi taxele locale şi alte taxe asimilate acestora, precum şi amenzile aplicabile în municipiul (...), în anul 2018, invocând în esenţă că aceasta a fost adoptată într-o formă ce nu a fost supusă dezbaterii publice, fiind încălcat art. 7 din Legea nr. 52/2003, prin acţiune urmărind protejarea unui interes legitim public.

Cererea de recurs formulată de recurentul-reclamant împotriva soluţiei de respingere a acţiunii ca nefondată a fost întemeiată în drept pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 4, 6 şi 8 Cod procedură civilă, invocându-se că a fost dată cu încălcarea atribuţiilor puterii judecătoreşti întrucât s-a pronunţat asupra oportunităţii adoptării actului administrativ, cuprinde motive contradictorii şi a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 7 din Legea nr. 52/2003, instanţa de recurs punând în discuţia părţilor chestiunea de drept privind calitatea procesuală activă a reclamantului prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. a) şi s) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În verificarea legalităţii sentinţei primei instanţe primează clarificarea chestiunii de drept privind calitatea procesuală activă a reclamantului în formularea cererii deduse judecăţii, întrucât criticile invocate în susţinerea motivelor de casare vizează aspecte în legătură cu legalitatea actului administrativ atacat, analiza acestora fiind subsecventă şi subsidiară primei chestiuni.

Analizând chestiunea de drept pusă în discuţie din oficiu, Curtea a constatat că prin cererea dedusă judecăţii reclamantul nu a justificat un drept sau un interes legitim propriu privat, ci exclusiv un interes legitim public care nu este subsidiar unui interes privat.

Din această perspectivă instanţa de control judiciar a reţinut că din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 1 alin. 1 şi 2, art. 2 alin. 1 lit. a) şi 8 alin 1 - 12 din Legea nr. 554/2004 rezultă că pot introduce acţiuni în contencios administrativ, prin care se invocă vătămarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fără a fi necesar ca acesta să fie subsidiar unui interes privat, respectiv justifică calitatea procesuală activă, organismele sociale definite la art. 2 alin. 1 lit. s) ca fiind structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative.

Conform art. 1 şi 2 din Legea nr. 14/2003 partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie, fiind persoane juridice de drept public care, în activitatea lor, promovează valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri, potrivit legii.

În baza acestor dispoziţii Curtea a constatat că în speţă reclamantul Partidul (...) - Filiala (...) nu reprezintă un organism social interesat în sensul prevăzut de art. 2 alin. 1 lit. s) din Legea nr. 554/2004, neavând astfel legitimare procesuală activă în acţiunea în contencios administrativ care formează obiectul prezentului dosar, aspect care trebuia verificat de prima instanţă înainte de analizarea legalităţii actului administrativ atacat.

Este nefondată susţinerea recurentului-reclamant potrivit căreia are calitatea procesuală activă întrucât art. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004 fac referire la orice persoană, deci atât subiecte de drept privat, cât şi de drept public, şi la interes legitim, care poate fi privat sau public, având în vedere, pe de o parte, faptul că art. 2 alin. 1 lit. a) recunoaşte expres numai organismelor sociale definite la lit. s) a aceluiaşi articol calitatea de a invoca vătămarea unui interes legitim public, iar pe de altă parte împrejurarea că art. 1 alin. 8 prevede că subiectele de drept public pot introduce acţiuni în contencios administrativ în condiţiile legilor speciale sau ale legii contenciosului administrativ, această din urmă lege reglementând expres situaţiile în care se poate invoca.

În condiţiile în care reclamantul nu justifică calitatea procesuală activă în acţiunea dedusă judecăţii nu se mai impune analizarea criticilor invocate de acesta prin cererea de recurs întrucât vizează soluţia pronunţată de judecătorul fondului cu privire la legalitatea actului administrativ atacat.

Pentru aceste motive, în baza art. 496 alin. 1 Cod procedură civilă Curtea a respins recursul declarat de recurentul-reclamant Partidul (...) - Filiala (...) şi a menţinut soluţia primei instanţe de respingere a cererii deduse judecăţii, însă pentru considerentele mai sus expuse.

Nu s-au acordat cheltuieli de judecată în recurs întrucât nu au fost solicitate de partea care a câştigat procesul.

Domenii speta

Spete similare