Anulare act administrativ. Numire manager interimar în domeniul sănătătii publice. Aplicarea legii speciale.

Hotărâre 749 din 10.06.2019


Potrivit prevederilor art.25 din Legea nr. 284/2010 (în vigoare la data emiterii actului), „(1) Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de conducere se realizează prin numirea temporară a unei persoane angajate care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei de conducere şi care nu a fost sancţionată disciplinar, pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an calendaristic, dacă în statute sau în legi speciale nu se prevede altfel”.

Legea specială în domeniul sănătăţii publice este Legea nr.95/2006, care face referire la instituţia managerului interimar în art.176 alin.(4) şi (5) şi art.177 alin.(5), (6), (7).

Pentru managerul interimar, singurele condiţii care trebuie să fie îndeplinite sunt cele expres prevăzute în legea specială, respectiv cele din art.177 alin.(7) din Legea nr.95/2006, şi care în cauză nu au fost contestate de către intimatul reclamant, chiar textul de lege invocat de Prefectul Judeţului Constanţa făcând trimitere la aceste legi speciale.

Este puţin probabil ca o lege aplicabilă unui domeniu atât de general cum este cel al salarizării din fondurile publice să reglementeze particular condiţii de numire în anumite funcţii publice specifice care beneficiază de reglementare specială, iar în cazul unui conflict de legi, se aplică principiul potrivit căruia legea specială derogă de la legea generală - specialia generalibus derogant.

Art.25 din Legea nr.284/2010

Art.177 alin.(7) din Legea nr.95/2006

1. Prin sentinţa civilă nr.96/29.01.2019 pronunţată de Tribunalul Constanţa a fost admisă acţiunea formulată de reclamantul Prefectul Judeţului Constanţa, în contradictoriu cu pârâtul Primarul Oraşului [...] ?i în consecin?ă, a fost anulată Dispoziţia nr. 648 din 09.09.2016 emisă de Primarul oraşului [...].

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 4.11.2016 pe rolul Tribunalului Constanţa - Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal sub nr. .../118/2016, reclamantul Prefectul Judeţului Constanţa în contradictoriu cu Primarul Oraşului [...] a solicitat anularea Dispoziţiei nr. 648/09.09.2016 privind îndeplinirea de către d-na [...], a atribuţiilor de manager interimar al Spitalului Orăşenesc [...].

2. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs recurentul pârât Primarul Oraşului [...], care a criticat-o pentru nelegalitate cu indicarea temeiului de casare prevăzut de art.488 alin.1 pct. 6 şi pct.8 C.pr.civilă.

În motivarea recursului, se arată că Dispoziţia Primarului Oraşului [...] nr. 648/09.09.2016 a fost criticată pentru faptul că ar fi fost adoptată fără respectarea legislaţiei în vigoare, prin încălcarea Legii nr.284/2010 privind salarizarea unitara a personalului plătit din fonduri publice, conform căreia: “exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de conducere se realizează prin numirea temporară a unei persoane angajate care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei de conducere şi care nu a fost sancţionată disciplinar pe o perioada de maximum 6 luni într-un an calendaristic, dacă în statute sau în alte legi speciale nu se prevede altfel", respectiv că persoana numită în funcţia de manager interimar trebuia să fi fost o angajată a Spitalului Orăşenesc [...].

Totodată, reclamantul intimat susţine faptul că în raport cu organigrama şi statul de funcţii ale Spitalului Orăşenesc [...] există posibilitatea numirii unui manager interimar din interiorul unităţii spitaliceşti, fără să indice concret care ar fi fost aceste persoane.

Arată recurentul că dispoziţiile legale la care intimatul reclamant face referire nu sunt incidente în prezenta cauză, sunt susţinute în mod eronat dispoziţiile Legii nr. 284/2010 care reglementează salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi care reprezintă cadrul general aplicabil tuturor situaţiilor ce nu sunt prevăzute de alte legi sau norme speciale.

În prezenta cauză este în discuţie ocuparea unui post de manager interimar al unei unităţi spitaliceşti, aflată în administrarea autorităţii locale, situaţie reglementată de acte normative cu caracter special, respectiv Legea nr.95/2006, precum şi Ordinul Ministrului sănătăţii Publice nr.1836/2007.

Astfel, fa?ă de susţinerea reclamantului privind încălcarea Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, consideră că situaţia prezentată se încadrează în ultima parte a temeiului invocat, respectiv, "dacă în statute sau alte legi speciale nu se prevede altfel", iar Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii este o lege specială, ce derogă de la aplicarea art. 25 din Legea nr. 284/2010.

Sunt redate dispoziţiile art.176 şi art.177 din Legea nr. 95/2006 şi este invocat Ordinul Ministerului Sănătăţii nr.1836/2007, prin care au fost stabilite atribuţiile managerului interimar al spitalului public, pe perioada mandatului, susţinând recurentul că dispoziţiile art.25 alin.1 din Legea nr.284/2010 sunt aplicabile personalului plătit din fonduri publice numai dacă în statute sau în legi speciale nu se prevede altfel.

Având în vedere faptul că, în opinia sa, din textele de lege arătate, condiţiile restrictive ce trebuie îndeplinite de managerul spitalului sunt aplicabile numai persoanei care susţine concursul de manager şi care încheie contractul de management pe o perioada de 3 ani, per a contrario, aceste condiţii nu sunt obligatorii şi pentru persoana numită în calitate de manager interimar, în cauză, numita [...] îndeplinind toate condiţiile prevăzute de art.176 alin. 2 din Legea nr. 95/2006.

De asemenea, referitor la aplicarea dispoziţiilor art. 25 alin.1 din Legea nr. 284/2010, respectiv obligativitatea numirii, pe un post de conducere temporar vacant, a unei persoane angajata în cadrul unităţii, recurentul arată că a ataşat la dosarul cauzei spre exemplificare, mai multe înscrisuri din care rezultă că atât Ministerul Sănătăţii cât şi primarii sau preşedinţii de consilii judeţene au numit în calitate de manageri interimari persoane din afara unităţii spitaliceşti.

Se mai arată că funcţia de manager interimar este o funcţie distinctă de cea de manager, cele două fiind reglementate în mod distinct de dispoziţiile Legii nr. 95/2006 şi Ordinele MS cu nr. 1836/2007 (privind managerul interimari) si O.M.S nr. 1384/20101 (privind contractul de management încheiat cu managerul spitalului), iar numirea unui manager interimar nu reprezintă exercitarea cu caracter temporar a funcţiei de manager, conform art. 25 din Legea nr. 284/2010, atribuţiile specifice celor doua funcţii nefiind identice.

Managerul este obligat la respectarea unor indicatori de performanţă prin semnarea contractului de management, iar managerul interimar este obligat la îndeplinirea atribuţiilor pe care ministrul sănătăţii le-a prevăzut în Ordinul nr.1836/2007 până la organizarea concursului de manager, dar nu mai mult de 6 luni.

Mai arată recurentul că este eronată afirmaţia intimatului reclamant că în cadrul Spitalului Orăşenesc [...], aşa cum rezultă şi din organigrama şi statul de funcţii, există persoane care ar fi putut să îndeplinească funcţia de manager interimar, respectând condiţiile impuse de art. 25 din Legea nr. 284/2010, pe care le invoca acesta.

Managerul interimar anterior, domnul [...], a fost numit în această funcţie succesiv timp de 18 luni, încălcându-se prevederile Legii nr. 95/2006, termenul legal fiind de maxim 6 luni.

De altfel, acesta nici nu îndeplinea condiţiile impuse de Legea nr. 95/2006 şi totuşi Instituţia Prefectului Judeţului Constanta nu s-a sesizat cu privire la nelegalitatea dispoziţiei de numire a acestuia nici sub aspectul prelungirilor repetate a mandatului de manager interimar, nici cu privire la neîndeplinirea condiţiilor de studii de master în management sau management sanitar.

Singurul economist cu vechime este directorul economic interimar - doamna [...], dar care nu putea, în mod legal, să îndeplinească atât funcţia de manager interimar, cât şi pe cea de director economic interimar şi nici nu deţine diploma de absolvire a unui master în management sau management sanitar, conform Legii nr. 95/2006.

Arată recurentul şi faptul că în urma solicitării unui punct de vedere Ministerului Sănătăţii, acesta a comunicat răspunsul prin Cabinetul Secretarului General Adjunct în adresa nr. 67889/11.11.2016, înregistrată la Primăria Oraşului [...] sub nr. 12221/15.11.2016, arătând faptul că decizia Primarului Oraşului [...] privind numirea managerului interimar este corectă, legea aplicabilă obligatoriu fiind Legea nr. 95/2006 - lege specială.

Se solicită a se lua în considerare şi practica judiciară, precum şi cazuri similare petrecute cu privire la alte unităţi spitaliceşti din ţară, unde au fost numiţi manageri interimari din afara unităţii (cazul managerului interimar al Spitalului Judeţean de Urgen?ă Tulcea numit la data de 05.03.2015, din cadrul altui spital - Spitalul Universitar de Urgenţă Bucureşti, numire la care a asistat chiar şi prefectul judeţului Tulcea fără să conteste o astfel de numire).

Având în vedere cele susţinute, solicită admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei civile nr.96/29.01.2019, cu consecinţa respingerii acţiunii Instituţiei Prefectului Judeţului Constanta.

3. Examinând legalitatea sentinţei civile recurate, prin prisma criticilor formulate, Curtea de apel apreciază că recursul este fondat, pentru următoarele argumente:

Motivul de casare prevăzut de art.488 pct.6 NCPC este incident când „hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei”.

În legătură cu obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârile, în jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului (hotărârea Albina împotriva României) s-a statuat că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, include, printre altele, şi dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective, acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată.

Analizând hotărârea pronunţată de instanţa de fond, se observă că motivarea acesteia îndeplineşte exigenţele legale interne şi respectă jurisprudenţa CEDO, împrejurarea că a apreciat incidenţa în cauză a unor dispoziţii legale pe care recurentul pârât nu le consideră a fi aplicabile nereprezentând o lipsă de motivare sau o motivare străină de natura raportului juridic litigios.

Instanţa a procedat la o examinare reală şi efectivă a susţinerilor şi apărărilor părţilor, astfel că motivul de nelegalitate susţinut din perspectiva art. 488 pct. 6 NCPC este neîntemeiat.

Privitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art.488 pct.8 NCPC, incident „când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”, reţinem următoarele:

Dispoziţia nr. 648/09.09.2016 emisă de Primarul Oraşului [...] a fost considerată nelegală pentru încălcarea prevederilor art.25 din Legea nr. 284/2010, întrucât doamna [...], numită manager interimar al Spitalului Orăşenesc [...], nu este angajata unităţii spitaliceşti respective.

Astfel, potrivit prevederilor art.25 din Legea nr.284/2010 (în vigoare la data emiterii actului), „(1) Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de conducere se realizează prin numirea temporară a unei persoane angajate care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei de conducere şi care nu a fost sancţionată disciplinar, pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an calendaristic, dacă în statute sau în legi speciale nu se prevede altfel”.

Potrivit alin.(2), „În mod excepţional, perioada prevăzută la alin. (1) poate fi prelungită cu maximum 6 luni, dacă în statute sau în legi speciale nu se prevede altfel”.

Legea specială în domeniul sănătăţii publice este Legea nr.95/2006, care face referire la instituţia managerului interimar în art.176 alin.(4) şi (5) şi art.177 alin.(5), (6), (7).

Potrivit art.176 alin.(4), „(4) Managerul, persoană fizică sau juridică, încheie contract de management ( ... ) pe o perioadă de maximum 4 ani. (...). La încetarea mandatului, contractul de management poate fi prelungit pe o perioadă de 3 luni, de maximum două ori, perioadă în care se organizează concursul de ocupare a postului, respectiv licitaţie publică, după caz. Ministrul sănătăţii, ministrul de resort sau primarul unităţii administrativ-teritoriale, primarul general al municipiului Bucureşti sau preşedintele consiliului judeţean ori rectorul universităţii de medicină şi farmacie, după caz, numesc prin act administrativ un manager interimar până la ocuparea prin concurs a postului de manager, respectiv organizarea licitaţiei publice, după caz.

(5) Atribuţiile managerului interimar se stabilesc şi se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii”.

Conform art.177, „(5) Până la ocuparea prin concurs a funcţiilor de conducere care fac parte din comitetul director, conducerea interimară a spitalelor publice din reţeaua Ministerului Sănătăţii se numeşte prin ordin al ministrului sănătăţii, iar pentru ministerele şi instituţiile cu reţea sanitară proprie, respectiv pentru autorităţile administraţiei publice locale prin act administrativ al ministrului de resort, al conducătorului instituţiei respective sau prin act administrativ al primarului unităţii administrativ-teritoriale, al primarului general al municipiului Bucureşti sau al preşedintelui consiliului judeţean, după caz.

(6) Managerul interimar şi ceilalţi membri ai comitetului director interimar se numesc în condiţiile prevăzute la alin. (5), până la revocarea unilaterală din funcţie, dar nu mai mult de 6 luni.

(7) Managerul interimar trebuie să fie absolvent al unei instituţii de învăţământ superior, medical, economico-financiar sau juridic”.

Rezultă, aşadar, că pentru managerul interimar, singurele condiţii care trebuie să fie îndeplinite sunt cele expres prevăzute în legea specială, respectiv cele din art.177 alin.(7) din Legea nr.95/2006, şi care în cauză nu au fost contestate de către intimatul reclamant, chiar textul de lege invocat de Prefectul Judeţului Constanţa făcând trimitere la aceste legi speciale.

Este, de altfel, puţin probabil ca o lege aplicabilă unui domeniu atât de general cum este cel al salarizării din fondurile publice, să reglementeze particular condiţii de numire în anumite funcţii publice specifice care beneficiază de reglementare specială, iar în cazul unui astfel de conflict de legi, se aplică principiul potrivit căruia legea specială derogă de la legea generală - specialia generalibus derogant.

Se observă şi faptul, arătat şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în decizia de speţă invocată de recurent, că legiuitorul nici nu a prevăzut în mod distinct o anumită procedură pentru selecţionarea managerului interimar, întrucât acesta nu asigură decât pe o perioadă expres determinată, conducerea unităţii spitaliceşti, fără a urmări îndeplinirea indicatorilor de performanţă a activităţii obligatorii pentru manager.

În consecinţă, prima instanţă a apreciat în mod eronat că în cauză sunt aplicabile prevederile art.25 din Legea nr.284/2010, ignorând astfel dispoziţiile legislaţiei speciale, dar şi rolul unui manager interimar numit în situaţii excepţionale.

Faţă de argumentele expuse, constatându-se incidenţa motivului de casare prevăzut de art.488 pct.8 NCPC, Curtea va admite recursul şi în baza art.496 alin.(2) şi art.498 alin.(1) NCPC, va casa în tot sentinţa recurată şi rejudecând, va respinge cererea ca nefondată.