Contencios administrativ. Refuz nejustificat de emitere a avizului de oportunitate pentru elaborarea puz – introducerea în intravilan şi lotizare teren pentru locuinţe

Decizie 1152/R din 31.05.2018


4.Contencios administrativ. Refuz nejustificat de emitere a avizului de oportunitate pentru elaborarea PUZ – introducerea în intravilan şi lotizare teren pentru locuinţe.  Depăşirea limitelor dreptului de apreciere de către autoritatea publică locală. Tratament diferenţiat în raport de alte persoane fizice, aflate în aceeaşi situaţie.

-Legea nr. 350/2001, art. 32, art. 47, Legea nr. 50/1991, anexa nr. 2

În soluţionarea cererii reclamanţilor, instanţa este chemată să analizeze dacă este vorba despre un refuz nejustificat prin depăşirea limitelor dreptului de apreciere, refuz întemeiat astfel pe un exces de putere şi dacă este vorba şi despre un tratament diferenţiat în soluţionarea cauzei, în raport de alte persoane fizice, aflate în aceeaşi situaţie, aspecte invocate de reclamanţi. Aceasta deoarece, aşa cum a statuat şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 694/2012, art. 32 din Legea nr. 350/2001 stabileşte soluţiile pe care autoritatea publică locală are dreptul să le adopte faţă de cererile de modificare a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate pentru o anumită zonă din raza sa teritorială iar art. 47 alin. 3-5 enumeră cazurile în care elaborarea de PUZ este obligatorie. De asemenea, s-a reţinut că normele legale referitoare la amenajarea teritorială şi urbanismul, reglementată de Legea nr. 350/2001, urmăresc tocmai obţinerea unui echilibru rezonabil între interesele particulare ale titularilor dreptului de proprietate şi interesul public iar respectarea regulilor privind refuzul autorizaţiilor de construcţie, elaborate în funcţie de natura obiectului şi impactul social al fiecărui tip de construcţii, nu poate fi convertit într-o pretinsă îngrădire a exercitării dreptului de proprietate.

În cazul dedus judecăţii, pârâţii nu au altă explicație pentru emiterea avizelor de oportunitate menţionate de reclamanţi cu privire la alte persoane fizice, având aceeaşi situaţie juridică, decât faptul că nu ar fi fost informată comisia tehnică asupra refuzului MDRAP de avizare a propunerii de introducere în intravilan. Cu alte cuvinte, nici nu s-a pus problema necesităţii emiterii unui aviz favorabil al MDRAP ca şi condiţie pentru eliberarea avizului de oportunitate favorabil pentru elaborarea PUZ-ului pentru  introducerea în intravilan şi lotizare teren pentru construire de locuinţe, în ceea ce priveşte avizele de oportunitate deja emise.

Prin Sentinţa nr. 1053/8 noiembrie 2017, Tribunalul Mureş, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal în dosarul nr. 724/102/2017 a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Judeţean Mureş şi a respins acţiunea formulată de reclamanţii V.A. şi V.A., în contradictoriu cu pârâul Consiliul Judeţean Mureş şi Instituţia Arhitectului Şef al Judeţului Mureş. Obiectul cererii de chemare în judecată l-a constituit obligarea la emiterea avizului de oportunitate favorabil pentru elaborarea Planului urbanistic zonal (PUZ), pentru introducerea în intravilan şi lotizare teren pentru construire locuinţe, a terenului înscris în CF nr. 52702 Livezeni cu suprafaţa totală de 3000 mp, proprietatea comună a reclamanţilor.

Hotărârea primei instanţe a fost atacată cu recurs de reclamanţii V.A. şi V.A. care au solicitat casarea sentinţei recurate şi în rejudecare admiterea acţiunii, obligarea pârâţilor la emiterea avizului de oportunitate favorabil, invocând motivul de casare reglementat de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă în susţinerea căruia au învederat încălcarea prevederilor art. 47 alin. 1 din Legea nr. 350/2001, nesocotirea prevederilor Legii nr. 50/1991 – Anexa 2.

Recurenţii au criticat faptul că instanţa de fond s-a mărginit la a arăta că sarcina stabilirii normelor generale în materie de urbanism revine autorităţilor locale, omiţând însă să constate că este îndrituită să cenzureze abuzurile autorităţii publice, cu atât mai mult cu cât instanţa a statuat că singurul argument legal invocat de pârâţi în respingerea cererii reclamanţilor nu poate fi avut în vedere ca un motiv de respingere a cererii. Practic instanţa a reţinut că referitor la avizul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, invocat în cuprinsul Avizului de oportunitate nefavorabil, va constata că acesta nu a fost depus în probaţiune şi nu poate fi avut în vedere ca un motiv de respingere a cererii reclamanţilor.

În nota contradicţiilor inexplicabile din considerentele sentinţei atacate, au precizat recurenţii, se înscrie şi afirmaţia că nu este abilitată să analizeze şi să se pronunţe asupra documentaţiilor deja aprobate şi avizate cu privire la alte parcele, însă apreciază că terenurile reclamanţilor îşi păstrează caracteristicile de corp de proprietate izolat neputându-se avea în vedere definiţia construcţiilor izolate din Anexa nr. 2 a Legii nr. 50/1991.

Recurenţii au învederat şi faptul că situaţia juridică este identică celei a persoanelor cărora li s-a admis de către aceeaşi pârâţi cereri similare, dând exemple concrete, cu precizarea că avizele respective au fost emise pentru extinderea zonei intravilane a localităţii Livezeni în imediata vecinătate a amplasamentului terenului reclamanţilor, având aceeaşi situaţie juridică. Cu toate acestea, precizează recurenţii, instanţa consideră că terenurile lor îşi păstrează caracteristicile de corp izolat faţă de celelalte două parcele introduse în intravilan, nefiind analizată discriminarea la care au fost supuşi recurenţii din prezenta cauză.

Intimatul pârât Consiliul Judeţean Mureş a formulat întâmpinare şi recurs incident, solicitând respingerea recursului reclamanţilor şi admiterea recursului incident şi casarea sentinţei atacate în sensul respingerii cererii introductive de instanţă ca formulată împotriva unei entităţi fără calitate procesuală pasivă.

În motivarea întâmpinării intimatul pârât în esenţă a arătat că PUZ-ul reprezintă o viziune urbanistică ce transpune la nivelul localităţilor cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal şi judeţean, conform art. 44 din Legea nr. 350/2001 iar în speță dedusă judecății, necesitatea eliberării avizului de oportunitate a fost prevăzută în Certificatul de urbanism nr. 171/19.10.2016, emis de Primarul comunei Livezeni, avizul arhitectului-şef fiind un aviz tehnic care nu se supune deliberării autorităţilor publice locale deliberative (art. 37, alin. 13 din Legea nr. 350/2001). Conform art. 32 alin. 1 lit. „c” din Legea nr. 350/2001, în cazul în care se solicită modificarea sau detalierea prevederilor documentaţiilor ori condiţiilor specifice ale amplasamentului sau natura obiectivelor de investiţii o impun, avizul de oportunitate se întocmeşte de structura specializată competentă.

Intimatul a dorit să releve faptul că elaborarea, identificarea soluţiilor urbanistice şi adoptarea acestora, în măsura în care se respectă dispoziţiile legale privind forma şi procedura de adoptare, reprezintă o problemă de oportunitate în realizarea unui interes public general, căreia interesul personal trebuie să i se subordoneze, iar oportunitatea adoptării unor acte administrative/efectuarea unei operaţiuni administrative în vederea reglementării urbanistice este atributul suveran al autorităţii publice, instanţa de contencios neavând competenţa legală de a cenzura motivele legate de oportunitatea adoptării unui asemenea act.

S-a susţinut că cererea reclamanţilor a fost soluţionată prin emiterea Avizului de oportunitate nefavorabil nr. 33/14.12.2016, prin urmare nu poate fi vorba despre  existenţa unui refuz iar soluţia nefavorabilă se bazează nu numai pe considerentul celor înscrise în conţinutul avizului ci şi pe motivele de fapt şi de drept comunicate reclamanţilor prin răspunsul la plângerea prealabilă.

Intimatul a mai învederat că terenul reclamanţilor face parte din zona de extravilan propusă a fi introdusă în intravilan prin documentaţia de reactualizare PUG comuna Livezeni, adică face obiectul unei proceduri paralele cu o finalitate similară, aflată în faza de avizare la autoritatea administraţiei publice centrale pentru planificare teritorială, amenajarea teritoriului şi urbanism din cadrul MDRAP.

Totodată, intimatul pârât a precizat că la emiterea avizului nefavorabil s-a avut în vedere evitarea extinderii excesive şi nejustificate demografic a teritoriului intravilan, evitarea extinderii intravilanului prin trupuri izolate care ar presupune infrastructură edilitară nejustificată economic, existenţa de teren suficient de intravilan construibil care să asigure necesarul din punct de vedere demografic şi că emiterea avizului de oportunitate nu este o simplă formalitate, ci rezultatul unei analize de specialitate făcută de arhitectul-şef, urbanistul-şef al judeţului şi Comisia Tehnică de Amenajare a Teritoriului şi Urbanism a Judeţului Mureş în ceea ce priveşte implicaţiile măririi intravilanului, aceasta din urmă fiind singura în măsură să aprecieze asupra oportunităţii, necesităţii şi posibilităţii emiterii unui aviz favorabil în scopul cerut de reclamanţi. Întrucât această Comisie a analizat la 29.11.2016 cererea reclamanţilor, este exclus şi excesul de putere şi refuzul nejustificat.

Intimatul a mai susţinut că obţinerea unei anumite reglementări urbanistice nu poate fi privită ca un drept absolut şi că instanţa de fond în mod corect a reţinut că nu este abilitată să stabilească norme referitoare la materia urbanismului.

În ceea ce priveşte recursul incident, Consiliul Judeţean Mureş a solicitat respingerea cererii reclamanţilor ca fiind formulată împotriva unei entităţi fără calitate procesuală pasivă, în speţă însăşi legea stabilind emitentul actului pretins de recurenţi.

Deşi recunoaşte că este adevărat faptul că la nivel judeţean, consiliile judeţene coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi urbanism, precizează că nu are nicio competenţă în emiterea avizelor tehnice în domeniu, invocând în susţinere lipsa calităţii sale procesual pasive şi prevederile art. 108, alin. 1 din Legea nr. 215/2001, coroborat cu cel al art. 37, alin. 13 din Legea nr. 350/2001.Consideră că acest din urmă text legal exclude orice îndoială cu privire la o eventuală identitate între entitatea chemată în judecată, Consiliul Judeţean Mureş şi titularul obligaţiei pretinse, sau altfel spus, autoritatea competentă în emiterea/aprobarea avizului Arhitectului-Şef al Judeţului. În aplicarea art. 32, alin. 2 din Legea nr. 350/2001, susţine intimatul recurent, avizul de oportunitate se întocmeşte de structura de specialitate condusă de arhitectul-şef, urbanistul-şef al judeţului şi se aprobă de Preşedintele Consiliului Judeţean iar conform art. 32, alin. 1, lit. „c" din Legea nr. 350/2001 competenţa emiterii avizelor de oportunitate aparţine primarilor şi preşedinţilor Consiliilor Judeţene şi nicidecum Consiliilor locale sau judeţene. În esenţă, a subliniat faptul că instanţa de fond a omis să facă distincţie între CJ Mureş, organ colegial şi Preşedintele CJ Mureş - ales local care îndeplineşte o funcţie de autoritate publică iar activitatea celor două entităţi se materializează în actele emise de acestea, în funcţie de atribuţiile şi competenţele ce le revin potrivit legii.

Prin întâmpinarea la recursul incident  şi răspuns la întâmpinare, reclamanţii au susţinut că intimatul aplică un tratament discriminatoriu faţă de recurenţi, câtă vreme acesta a emis aviz favorabil pentru intrarea în intravilan a terenului situat în zona limitrofă a celui aflat în proprietatea lor, că nu există nici un impediment pentru a refuza emiterea avizului favorabil de oportunitate, intimatul neexplicând în ce constă interesul public care nu ar justifica extinderea zonei de intravilan, că motivele avute în vedere cu ocazia emiterii avizului nefavorabil nu sunt incidente în speţă deoarece s-a realizat recent o extindere a zonei intravilane a localității Livezeni în imediata vecinătate a terenului lor având exact aceeaşi situaţie juridică, neinterferând în vreun fel  pretinsul aviz al MDRAP şi nefiind vorba de o extindere nejustificată sau haotică a teritoriului intravilan. S-a mai precizat că un atare înscris, referindu-se la avizul Ministerului de Resort care ar fi de natură a bloca extinderea zonei intravilane, nu a fost depus la dosarul cauzei.

Totodată recurenţii au reiterat susţinerea că imobilul lor nu se încadrează în noţiunea de trup izolat, dimpotrivă, este amplasat în imediata vecinătate a zonei intravilane, având acces la drumul judeţean şi beneficiind de utilităţile specifice zonei intravilane.

În ceea ce priveşte analiza instanţei asupra oportunităţii emiterii avizului au precizat că instanţa poate analiza în ce măsură  refuzul autorităţii publice este sau nu justificat în raport de argumentele expuse în avizul nefavorabil.

Cu privire la recursul incident, recurenţii reclamanţi au învederat că în mod corect prima instanţă a reţinut că Instituţia Arhitectului Şef nu este independentă, cu personalitate juridică proprie şi buget propriu, aceasta fiind organizată şi funcţionează în cadrul Consiliului Judeţean Mureş şi subordonată acestuia, aceeaşi fiind şi situaţia comisiei special constituită responsabilă cu urbanismul. De asemenea, recurenţii reclamanţi, referindu-se la textul art. 32 alin. 2 din Legea nr. 350/2001, au susţinut că în această operaţiune administrativă Preşedintele Consiliului Judeţean acţionează ca reprezentant al Consiliului, nu în  nume propriu, cum greşit se arată în recursul incident, care a solicitat să fie respins.

Analizând hotărârea atacată sub aspectul motivului de casare invocat, art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, precum şi a aceloraşi motive de casare invocate în recursul incident, instanţa de recurs a reţinut următoarele:

Obiectul acţiunii în contencios soluţionată prin sentinţa atacată cu recurs în prezenta cauză, îl constituie obligarea Consiliului Judeţean Mureş – Instituţia Arhitectului Şef la emiterea avizului de oportunitate favorabil pentru elaborarea PUZ pentru introducerea în intravilan şi lotizare teren pentru construire de locuinţe, a terenului din CF nr. 52702 comuna Livezeni, în suprafaţa de 3000 mp.

Cu privire la imobilul din litigiu, Primarul comunei Livezeni a emis avizul favorabil nr. 145/4.11.2016 pentru elaborarea PUZ-ului, după ce a emis Certificatul de urbanism nr. 171/19.10.2016 în scopul obţinerii avizului de oportunitate pentru elaborarea PUZ – Introducerea în intravilan şi lotizare teren pentru construire de locuinţe, comuna Livezeni (filele 11-14 dosar fond).

La data de 14.12.2016, Consiliul Judeţean Mureş a emis Avizul de oportunitate nefavorabil nr. 33, motivat de împrejurarea că MDRAP a respins avizarea documentaţiei „Reactualizarea PUG – com. Livezeni” deoarece propunerea de extindere a intravilanului cu suprafaţa de 980 ha a fost considerată insuficient  fundamentată şi cu menţiunea că propunerea de introducere în intravilan se va putea realiza după obţinerea avizului MDRAI pentru PUG comuna Livezeni, prin conformare la condiţiile acestui aviz (fila 15 dosar fond).

Prin răspunsul la plângerea prealabilă, Consiliul Judeţean Mureş a precizat că la baza emiterii avizului de oportunitate nefavorabil nr. 33/14.12.2016 au stat o serie  de principii: evitarea extinderii excesive, nejustificată demografie a teritoriului intravilan;

evitarea extinderii prin trupuri izolate, care ar însemna o infrastructură edilitară nejustificată economic din punct de vedere al costurilor cu învestiţii, mentenanţă şi reparaţii, că tocmai faptul că s-a aprobat reglementarea unei zone de locuire în vecinătatea terenului ce face obiectul plângerii, denotă faptul că momentan există suficiente terenuri construibile care să asigure necesarul iar momentul întocmirii reactualizării PUG-ului, arhitectul elaborator a propus extinderea intravilanului, inclusiv pe terenul ce face obiectul plângerii, însă într-o manieră în care să garanteze continuitatea compactă a dezvoltării UAT Livezeni. În acelaşi răspuns s-a învederat că la data emiterii celor două avize de oportunitate menţionate de reclamanţi (11/27.04.2016 şi 25/21.09.2016) , comisia tehnică nu a fost  informată asupra refuzului MDRAP  de avizare a  propunerii de introducere în intravilan, considerându-se totodată util să-i informeze pe reclamanţii solicitanţi cu privire la cerinţele introduse de OUG nr. 100/2016 care modifică şi completează Legea nr. 350/2001 în sensul că „zona ce va fi reglementată va fi de minimum 5000 mp; este interzisă crearea de trupuri izolate de intravilan în baza unui  urbanistic zonal …” (filele 30-31 dosar fond).

Potrivit art. 32 alin. 10 din Legea nr. 350/2001 sunt admise documentaţii de urbanism elaborate în baza unui aviz de oportunitate, iniţiate de persoane fizice şi juridice, care conţin modificări ale indicatorilor urbanistici în limita a maxim 20% şi care nu modifică caracterul general al zonei.

Conform art. 32 alin. 3 din acelaşi act normativ, avizul de oportunitate se emite în baza unei solicitări scrise cuprinzând  elementele enumerate la lit. a – e, iar în cazul dedus judecăţii nu rezultă că avizul de oportunitate nefavorabil ar fi fost dat pentru că documentaţia depusă în vederea emiterii lui ar avea neajunsuri sau ar fi trebuit completată. Din cuprinsul avizului nr. 33/14.12.2016 rezultă că propunerea de extindere a intravilanului cu suprafaţa de 980 ha a fost considerată  insuficient fundamentată de MDRAP care a respins avizarea documentaţiei iar propunerea reclamanților de introducere în intravilan se va putea analiza după obţinerea avizului MDRAP pentru documentaţia PUG comuna Livezeni, prin conformare la condiţiile avizului.

De altfel, potrivit actului de la fila 126 dosar fond, Consiliul Judeţean Mureş, având în vedere cererea de emitere a avizului de oportunitate înaintată de V.A., a solicitat să-i fie comunicat avizul Comunei Livezeni, acest aviz favorabil fiind comunicat, astfel cum rezultă din actul de la filele 127 – 128 dosar fond. Totodată Consiliului Judeţean Mureş i s-a comunicat şi noua abordare urbanistică pentru zonă, cu menţiunea că limitrof amplasamentului  au fost aprobate documentaţii de urbanism prin HCL al comunei Livezeni nr. 22/3.05.2016 şi HCL nr. 45/25.10.2016 privind  aprobarea documentaţiei PUZ pentru beneficiarii K.G. respectiv M.C.R. şi M.N.R., iar amplasamentul propus  pentru introducerea în intravilan, proprietatea lui V.A. este situată pe frontul opus al DJ 135 terenului în intravilan prin HCL nr. 45/2016 şi la  aproximativ 110 m de cel  introdus în intravilan prin HCL nr. 22/2016, aflat pe acelaşi front al DJ. S-a propus astfel, de către arhitectul care a întocmit memoriul general privind obţinerea avizului de oportunitate, studierea în vederea introducerii în intravilan suprafaţa de aproximativ 1 ha, cuprinsă între DJ 135, zona HCL nr. 22/2016, până la terenul proprietatea V., incluzându-l, fiind  alăturate planşele care susţin propunerea (filele 130-132 dosar fond) .

Din Memoriul General (filele 112-115 dosar fond), rezultă că terenul este evidenţiat în CF 52704 Livezeni, nr. cad. 2024, teren arabil extravilan, de 3000 mp, coproprietatea reclamanţilor V.A. şi V.A., că zona are  reţele de apă, electricitate, gaz metan asigurate, mai puţin reţele de canalizare menajeră.

În ceea ce priveşte modul de integrare în zonă, s-a menţionat că propunerea de mobilare cu trei locuinţe amplasate pe partea lejeră a văii pârâului Sasvari se înscrie în tendinţa de urbanizare prevăzută în PUG  în curs de aprobare iar în ceea ce priveşte consecinţele economice şi sociale, locuinţele vor îmbunătăţii fondul construit al zonei, investiţia fiind privată, nesolicitându-se fonduri de la Administraţia Locală.

Recurenţii, în susţinerea motivului de casare invocat, art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, arată că instanţa de fond a încălcat art. 47 alin. 1 din Legea nr. 350/2001 şi a nesocotit Legea nr. 50/1991-Anexa nr. 2, mărginindu-se să arate că sarcina stabilirii normelor generale în materie de urbanism revine autorităţii locale, omiţând însă că constate că este îndrituită să cenzureze abuzurile autorităţii, câtă vreme a statuat că singurul argument de ordin legal invocat de pârâtă în respingerea cererii reclamanţilor, nu poate fi avut în vedere, avizul MDRAP nefiind depus în probaţiune.

Nu se contestă faptul că din moment ce se urmăreşte introducerea în intravilan a unei suprafeţe de teren situată în extravilanul localităţii, este necesar avizul de oportunitate al Consiliului Judeţean şi nici că sarcina de a stabili norme generale referitoare la  materia urbanismului revine autorităţii locale care are posibilitatea de  a aprecia nu doar asupra legalităţii ci şi a oportunităţii anumitor cereri în această materie, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, dar, în cazul dedus judecăţii nu se pune problema încălcării sferei de competenţă a instanţei de judecată, a aprecierii oportunităţii, necesităţii şi posibilităţii emiterii avizului solicitat de reclamanţi ci dacă reclamanţilor li s-a refuzat practic emiterea unui aviz de oportunitate, deoarece aceasta reprezintă de fapt avizul 33/14.12.2016 ca fiind unul „negativ”, prin depăşirea limitelor dreptului de apreciere.

În mod greşit instanţa de fond a stabilit că reclamanţii nu au atacat strict avizul nefavorabil, nu au formulat critici ci au solicitat expres obligarea la emiterea unui aviz pozitiv.  În primul rând, solicitarea expresă de obligare la emiterea avizului favorabil de oportunitate pentru elaborarea PUZ-ului are la bază tocmai emiterea avizului negativ nr. 33/14.12.2016 şi reclamanţii critică motivul pentru care s-a dat un asemenea aviz nefavorabil, în lipsa depunerii unui document justificativ emis de Ministerul de resort în acest sens, subliniindu-se faptul că refuzul de emitere a avizului de oportunitate favorabil este nejustificat şi aprobarea PUZ-ului nu poate fi condiționat de obligarea avizului MDRAP. Acest aspect a fost analizat şi de instanţa de fond care a stabilit că atâta timp cât avizul MDRAP invocat de pârâţi nu a fost depus în probaţiune nu poate fi avut în vedere ca un motiv de respingere a cererii reclamanţilor, trecând apoi la analiza tuturor motivelor de apărare invocate de părţi în sprijinul poziţiei lor, nu doar cele cuprinse în  avizul nefavorabil.

Este adevărat că instanţa nu are competenţa de a cenzura motivele legate de oportunitatea emiterii unui act administrativ cu atât mai mult în cadrul aplicării Legii nr. 350/2001, dar, din moment ce parcela înscrise în CF 52702 se află cuprinsă într-o zonă de extravilan propusă a fi introdusă în intravilan prin  documentaţie de Reactualizare PUG comuna Livezeni, oportunitatea măsurii a fost analizată şi apreciată ca atare, altfel nu ar fi fost întocmită şi trimisă MDRAP spre avizare documentaţia la care face referire Consiliul Judeţean în răspunsul la plângerea prealabilă. Prin urmare, instanţa de fond, în soluţionarea cererii reclamanţilor era datoare să analizeze dacă în speţă este vorba despre un refuz nejustificat prin depăşirea limitelor dreptului de apreciere, refuz întemeiat astfel pe un exces de putere şi dacă este vorba şi despre un tratament diferenţiat în soluţionarea cauzei, în raport de alte persoane fizice, aflate în aceeaşi situaţie, aspecte invocate de reclamanţi. Aceasta deoarece, aşa cum a statuat şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 694/2012, art. 32 din Legea nr. 350/2001 stabileşte soluţiile pe care autoritatea publică locală are dreptul să le adopte faţă de cererile de modificare a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate pentru o anumită zonă din raza sa teritorială iar art. 47 alin. 3-5 enumeră cazurile în care elaborarea de PUZ este obligatorie. De asemenea, s-a reţinut că normele legale referitoare la amenajarea teritorială şi urbanismul, reglementată de Legea nr. 350/2001, urmăresc tocmai obţinerea unui echilibru rezonabil între interesele particulare ale titularilor dreptului de proprietate şi interesul public iar respectarea regulilor privind refuzul autorizaţiilor de construcţie, elaborate în funcţie de natura obiectului şi impactul social al fiecărui tip de construcţii, nu poate fi convertit într-o pretinsă îngrădire a exercitării dreptului de proprietate.

În cazul dedus judecăţii, pârâţii nu au altă explicație pentru emiterea avizelor de oportunitate menţionate de reclamanţi cu privire la alte persoane fizice, având aceeaşi situaţie juridică, decât faptul că nu ar fi fost informată comisia tehnică asupra refuzului MDRAP de avizare a propunerii de introducere în intravilan. Cu alte cuvinte, nici nu s-a pus problema necesităţii emiterii unui aviz favorabil al MDRAP ca şi condiţie pentru eliberarea avizului de oportunitate favorabil pentru elaborarea PUZ-ului pentru  introducerea în intravilan şi lotizare teren pentru construire de locuinţe, în ceea ce priveşte avizele de oportunitate deja emise.

Textul art. 32 alin. 4 reglementează în mod clar ce se stabileşte prin avizul de oportunitate iar din textul art. 32 alin. 10 rezultă că sunt admise documentaţii de urbanism prin excepţie de la prevederile alin. 9, elaborate în baza unui aviz de oportunitate, iniţiate de persoane fizice, ceea ce înseamnă că într-adevăr este obligatoriu avizul de oportunitate iar lipsa lui practic blochează demersurile ulterioare. Prin urmare, refuzul emiterii acestui aviz se impune a fi analizat din perspectiva depăşirii limitelor dreptului de apreciere iar aceasta este atributul instanţei de contencios administrativ.

Susţinerile din răspunsul la plângerea prealabilă, sunt cel puţin contradictorii deoarece pe de o parte se precizează că la baza emiterii avizului de oportunitate nefavorabil nr. 33/14.12.2016 au stat o serie de principii, printre care evitarea extinderii succesive şi nejustificate demografic a teritoriului intravilan, extinderea prin trupuri izolate, care ar însemna o infrastructură edilitară nejustificată economic, din punct de vedere al costurilor cu investiţii, mentenanţă şi reparaţii, dar pe de altă parte, se foloseşte ca argument faptul că parcele înscrise în CF 52702 se află cuprinsă într-o zonă de extravilan propusă a fi introdusă în intravilan prin documentaţie de Reactualizare PUG comuna Livezeni. Primele două principii invocate în răspunsul la plângerea prealabilă sunt în contradicţie cel puţin cu faptul că terenul reclamanţilor a fost deja cuprins în propunerea de introducere în intravilan a respectivului teren. În ceea ce priveşte continuitatea compactă a dezvoltării UAT Livezeni, acest principiu este invocat doar în legătură cu reclamanţii din moment ce s-a aprobat reglementarea unei zone de locuire în vecinătatea terenului ce face obiectul plângerii. În mod evident acest ultim argument se constituie într-un refuz nejustificat deoarece faptul că pentru alte persoane fizice s-a aprobat reglementarea unei zone de locuire, în vecinătate, proprietate privată a acestora, nu are cum să justifice refuzul pentru reclamanţi, cu argumentul că, momentan există suficiente terenuri construibile care să asigure necesarul. S-ar putea înţelege să reclamanţilor li se refuză introducerea terenului lor în intravilan pentru  construirea de locuinţe pe considerentul că pot cumpăra terenul construibil al celorlalţi proprietari persoane fizice, ceea ce este aberant, dovedind un tratament discreţionar între proprietarii de teren extravilan cărora li s-a recunoscut dreptul invocat şi reclamanţii din prezenta cauză .

Tocmai pentru că emiterea avizului de oportunitate nu este o simplă formalitate şi că trebuie analizate implicaţiile introducerii unui teren în intravilan, ce ţine de strategia de dezvoltare a comunei, de posibilităţile de extindere a reţelelor de utilităţi, de studii de circulaţie în zone, aspecte de necontestat, refuzul emiterii acestui aviz se impune a fi analizat în raport de motivele invocate de pârâţi, dacă există un echilibru rezonabil între interesul personal al reclamanţilor şi interesul public. Faptul că parcela înscrisă în CF 52702 se afla cuprinsă în zona de extravilane propusă a fi introdusă în intravilan prin  documentaţia de reactualizare a PUG-ului comunei Livezeni nu justifică avizul nefavorabil deoarece reclamanţii au dreptul la întocmirea documentaţiilor pentru PUZ prin efectul legii. Cele două proceduri de întocmire şi avizare a documentaţiilor de reactualizare a PUG-ului respectiv de elaborare a PUZ-ului la solicitarea unei persoane fizice sau juridice, au reglementări distincte şi nu se exclud reciproc, chiar dacă propunerea de introducere a terenului reclamanţilor în intravilanul localităţii Livezeni se regăseşte în ambele documentaţii. În plus li s-a emis certificatul de urbanism nr.171/19.10.2016 în scopul obţinerii avizului de oportunitate pe elaborarea PUz-ului, act aflat la fila 14 dosar fond. Sub acest aspect, instanţa de fond a făcut o greşită interpretare şi aplicare a art. 47 din Legea nr. 350/2011 raportat la obiectul cauzei deduse judecăţii, acceptând argumentele pârâţilor, de ordin general, preluate din textul legal menţionat, făcând abstracţie inclusiv de faptul că nu s-au indicat elemente concrete de justificare a refuzului de emitere a avizului de oportunitate favorabil, legate de strategia de dezvoltare a teritoriului, dezvoltarea reţelei de transport şi utilităţi. Aceasta în condiţiile în care în documentul intitulat „Întocmire PUZ Introducere în intravilan şi lotizare teren în vederea construirii de locuinţe în comuna Livezeni, jud. Mureş” aflat la filele 58-62 dosar fond, se menționează situaţia terenului, faptul că se află în zona care are reţele de apă, electricitate, gaz metan, pe frontul DJ 135 – Tg.Mureş – Miercurea Nirajului, la ieşire din Livezeni.

MDRAP a emis Norme Metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 publicată în M.Of. 199/17.03.2016 în care la art. 1 alin. 2 precizează că formularele utilizate în cadrul  procedurii de eliberare a avizelor de oportunitate prevăzute la art. 32 din Lege se regăsesc în Anexa nr.1. În această anexă este prezentat Formularul F1 – Aviz de oportunitate eliberat de UAT de bază şi Formularul F2 – Aviz de oportunitate eliberat de Consiliul Judeţean, pentru elaborarea PUZ-ului.

Cererea pentru emiterea avizului de oportunitate a fost însoţită de Certificatul d e urbanism nr. 171/19.10.2016 emis de com. Livezeni, fiind anexate documentele prezentate, din actele dosarului nerezultând că documentaţia este incompletă sau că documentaţia nu respectă normele legale incidente. Este adevărat că oportunitatea aprobării actului administrativ, în speţă a emiterii avizului de oportunitate favorabil este atributul autorităţii publice, dar justificarea refuzului depăşeşte chiar şi marja largă de apreciere de care se bucură autoritatea publică emitentă sub paravanul Legii nr. 350/2001. Dacă invocarea celor patru principii vine în contradicţie cu însăşi demersurile întreprinse în vederea aprobării documentaţiei de actualizare a PUG Livezeni şi cu emiterea altor două avize de oportunitate menţionare chiar în conţinutul răspunsului la plângerea prealabilă, trimiterea la prevederile OUG nr. 100/2016 de modificare a Legii nr. 350/2001 – cu referire expresă la art. 32 alin. 4 lit. „a”, denotă cel puţin un exces de zel în a susţine emiterea unui aviz de oportunitate nefavorabil deoarece OUG nr. 100/2016 a fost publicată în M.Of nr. 1052 din  27 decembrie 2016 iar avizul 33 a fost emis la o dată anterioară, 14.12.2016. În altă ordine de idei, această ordonanţă a fost respinsă prin Legea nr. 86/2017, prin urmare orice discuţie pe marginea invocatelor modificări ale Legii nr. 350/2001 este de prisos.

Pentru considerentele deja menţionate, instanţa de recurs constată că este îndeplinit motivul de casare invocat de reclamanţii recurenţi, instanţa de fond făcând o greşită aplicare a prevederilor Legii nr. 350/2001 cele referitoare la emiterea avizului de oportunitate, necesitatea obţinerii acestui aviz incluzându-se în lista avizelor necesare aprobării documentaţiilor de urbanism în situaţia prevăzută la art. 32 alin. 1 lit. „c”. Deşi viziunea urbanistică ţine de oportunitatea acelor administrative, instanţa de fond nu a fost chemată să analizeze aspecte ce ţin de oportunitatea emiterii respectivului aviz, ci în ce măsură, în raport de motivele invocate de reclamanţi şi motivele pentru care s-a dat aviz nefavorabil, s-au depăşit limitele dreptului de apreciere. Aceasta în condiţiile în care, la solicitarea avizului de oportunitate autoritatea administraţiei publice locale prin structurile de specialitate verifică dacă sunt conforme documentaţiile depuse cu conţinutul specific stabilit de prevederile art. 32 alin. 6 din Legea nr. 350/2001. Mai mult de atât, potrivit art. 36 alin. 2 din Normele de aplicare a Legii nr. 350/2001, în situaţia neîndeplinirii condiţiilor de conformitate, autoritatea administraţiei publice locale are obligaţia reevaluării documentelor sau să solicite completări, modificări, potrivit legii. În cazul în speţă, nu s-a dovedit existenţa unei asemenea situaţii dimpotrivă, terenul vizat a fost deja inclus în programe de modificare a PUG-ului aici intervenind necesitatea obţinerii avizului organului central de resort, MDRAP, ceea ce înseamnă că a fost depăşit stadiul de verificare a oportunităţii, cu atât mai mult cu cât reclamanţii au primit un tratament diferit faţă de persoanele fizice cărora li s-a dat aviz de oportunitate, pentru terenuri situate în vecinătatea celui din litigiu, aspecte de altfel necontestate.

Faptul că reclamanţii nu au solicitat, în mod expres anularea avizului de oportunitate nefavorabil nr. 33/14.12.2016, instanţa de fond constatând că reclamanţii nu  au atacat strict avizul nefavorabil, nu înseamnă că prin obligarea la emiterea unui aviz favorabil urmare a constatării unui refuz nejustificat, cu exces de putere, respectivul aviz ar mai putea produce consecinţe juridice. Contrar celor reţinute de instanţă, toate criticile formulate de reclamanţi vizează tocmai emiterea unui aviz negativ iar  instanţa trebuia să analizeze, să verifice abuzul autorităţii publice invocat de reclamanţi în acţiune în raport de motivele refuzului şi de tratamentul discreţionar în condiţiile în care alte două terenuri învecinate au fost introduse în intravilan, fiind prezentate date concrete în acest sens, recunoscute de altfel de pârât.

Prin urmare, argumentele care au stat la baza emiterii unui aviz de oportunitate nefavorabil nu justifică o asemenea măsură  fiind vorba despre un exces de putere şi din moment ce nu se invocă motive legate de conformitate cu procedurile legale care să justifice refuzul, instanţa va admite recursul, va casa hotărârea şi în rejudecare va admite cererea reclamanţilor, va obliga pârâtul să emită un aviz de oportunitate favorabil solicitat de reclamanţi în vederea elaborării Planului urbanistic zonal pentru introducere în intravilan şi lotizare pentru construire de locuinţe a terenului înscris în CF 52704 comuna Livezeni, jud. Mureş, nr. cadastral 2024 proprietatea reclamanţilor.

În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a Consiliului Judeţean Mureş, instanţa de fond a dat o soluţie corectă, excepţiei invocate de acest pârât titular al recursului incident, făcând o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor Legii nr. 350/2001. Conform art. 22 alin. 1 din acest act normativ, Consiliul Judeţean stabileşte orientările generale privind amenajarea teritoriului şi organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor, prin iniţierea şi aprobarea planurilor de amenajare a teritoriului judeţean şi zonal. Conform alin. 2 al aceluiaşi articol, Consiliul judeţean, prin instituţia arhitectului-şef asigură, printre altele, avizarea documentaţiilor de urbanism şi amenajare a teritoriului aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale din componenţa judeţului (lit. „c”). Din anexa 1 la Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 rezultă în mod expres că avizul  de oportunitate pe Formularul F2 se eliberează de Consiliul Judeţean iar conform art. 56 alin. 1 din Legea nr. 350/2001, avizarea şi aprobarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se face de autorităţile şi organismele centrale şi teritoriale interesate, potrivit prevederilor anexei nr. 1 la lege. Faptul că avizarea presupune o procedură de analiză din partea unei comisii tehnice din structura Consiliului Judeţean Mureş, în cazul în speţă, nu-i conferă calitate procesuală pasivă acestei comisii, ci autorităţii publice în cadrul căreia funcţionează respectiva comisie. Avizul de oportunitate fiind eliberat, conform legii, de Consiliul Judeţean, pentru acţiunea având ca obiect obligarea la emiterea avizului favorabil de oportunitate tot Consiliul Judeţean are calitate procesuală pasivă.

Textul art. 32 alin. 1 lit. „c” coroborat cu alin. 2 din Legea nr. 350/2001, invocat de Consiliul Judeţean Mureş inclusiv în concluziile scrise, în corecta lui interpretare, atribuie competenţa de emitere a avizului de oportunitate în situaţia în care nu există structurile de specialitate menţionate la alin. 1 lit. „c”, cum este cazul în speţă, structurile responsabile cu urbanismul din cadrul Consiliilor judeţene, aprobarea fiind făcută de Preşedintele Consiliului Judeţean. Prin urmare, într-o acţiune având ca obiect emiterea avizului de oportunitate are calitate procesuală pasivă autoritatea publică competentă, la care se face referire şi la alin. 1 lit. „c” din art. 32 din Legea nr. 350/2001, acesta fiind Consiliul Judeţean prin structurile sale specializate conduse de arhitectul şef. Acolo unde legiuitorul a dorit să atribuie competenţa de emitere a unor acte administrative Preşedintelui Consiliului Judeţean sau Primarilor, a prevăzut în mod expres acest lucru, aşa cum este cazul reglementărilor din Legea nr. 50/1991 rep.-art. 4.

În contextul celor arătate, instanţa a respins recursul incident.

În baza art. 453 alin. 1 Cod procedură civilă, pârâtul a fost obligat să plătească reclamanţilor recurenţi cheltuieli de judecată în cuantum de 4553 lei, fond şi recurs.

Domenii speta