Funcţionar public în cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Judeţene. Încadrarea funcţiei publice deţinute.

Funcţionar public în cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Judeţene. Încadrarea funcţiei publice deţinute.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr.188/1999 raportat la Anexa VIII, cap. I, pct. I și II din Legea nr.153/2017 reiese fără echivoc că funcţiile din cadrul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate sunt, evident, funcţii publice de stat, iar funcţiile din cadrul caselor judeţene de asigurări de sănătate, subordonate CNAS, sunt funcţii publice teritoriale.

Definirea Casei Naționale a Asigurărilor de Sănătate ca fiind autoritate administrativă autonomă ce are în subordine case de asigurări de sănătate județene nu este de natură a conduce la concluzia că funcțiile publice prevăzute în statele de funcții ale caselor de asigurări de sănătate județene sunt funcții de stat, deoarece criteriul care diferențiază funcțiile publice - cel al naturii funcției publice exercitate și rangul instituției publice - împiedică din punctul de vedere al logicii juridice o atare interpretare.

Pe cale de consecință, sintagma „unitățile subordonate” invocată de reclamant se referă tot la instituții sau autorități publice subordonate ce funcționează la nivel central, reclamanta neluând în considerare faptul că explicația invocată se referă la mai multe autorități și instituții publice centrale, care pot avea în subordine și alte entități centrale, chiar dacă în organizarea CNAS nu se regăsește o atare situație.

Casele de asigurări de sănătate, deși sunt subordonate administrativ CNAS, au o autonomie de funcționare pe baza propriului statut aprobat și reprezintă în concret o formă deconcentrată de prestare a atribuțiilor către asigurați, fiind o instituție publică deconcentrată, la nivel teritorial, subordonată administrativ CNAS, funcțiile publice din statul de funcții ale caselor județene de sănătate fiind funcții publice teritoriale prin prisma naturii și rangului instituției publice.

Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 581/2019

Deliberând asupra cauzei civile de faţă constată următoarele:

Prin Sentinţa civilă nr. 1194/CA/2018, pronunţată de Tribunalul Hunedoara – Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal, s-a respins ca neîntemeiată acţiunea  formulată de reclamantul C., împotriva pârâtului Casa de Asigurări de Sanatate H.

Prin recursul declarat de către reclamantul C., s-a solicitat admiterea recursului declarat, modificarea sentinței în sensul admiterii acţiunii în contencios administrativ formulate împotriva Deciziei nr…/29.12.2017 emisă de Casa de Asigurări de Sanatate H.

În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că sentinţa decizia atacată nu a fost emisă cu respectarea prevederilor legale deoarece, în mod greşit, în cuprinsul Deciziei nr. …/29.12.2017 a Preşedintelui Director General al CAS H., cuantumul salariului de bază s-a stabilit prin raportare la Anexa nr. VIII - Familia ocupaţională de funcţii bugetare “Administraţie” Capitolul I A. Salarizarea funcţionarilor publici - punctul II. Salarii pentru personalul din unităţi teritoriale din Legea - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, deşi ar fi trebuit stabilit prin raportare la Anexa nr. VIII - Familia ocupaţională de funcţii bugetare “Administraţie” Capitolul I A. Salarizarea funcţionarilor publici - punctul II Salarii pentru personalul din administraţia publică centrală din Legea - cadru nr. 153/2017.

În cadrul prevederilor Legii nr.153/2017, în secţiunea unde se face detalierea instituţiilor publice teritoriale nu se face vorbire directă de casele judeţene de asigurări de sănătate, rezultă că, funcţiile publice din cadrul caselor de asigurări de sanatate devin funcţii publice de stat, astfel că, la reincadrarea angajaţilor conform prevederilor noii legi, acestora trebuia să li se acorde nivelul de salarizare corespunzător funcţiilor din administraţia publica centrala și nu teritoriala, cum este interpretată în prezent.

Mai mult, prin aplicarea eronată a Legii - cadru nr. 153/2017, nu s-au aplicat în concret nici prevederile art. 7 alin. 1 şi 2 din OUG nr. 90/2017, a căror emitere a avut ca obiectiv a nu fi afectate drepturile de natură salarială de întoarcere a sarcinii fiscale reglementate de codul fiscal.

Venitul meu net a fost afectat si de intoarcerea sarcinii fiscale, fapt discriminatoriu raportat la principiile care au stat la baza HG nr. 846/2017 prin care salariul minim brut pe tara a crescut tocmai pentru ca “Salariile Românilor să nu fie afectate de intoarcerea sarcinii fiscale. ”

Nu putem aşadar accepta ca un drept prevăzut de lege, acela de majorare a drepturilor salariate, să devină doar o obligaţie lipsită de conţinut, la buna dispoziţie ordonatorului de credite, ajungându-se ca un drept patrimonial recunoscut să fie golit de substanţa sa, lipsit de orice valoare.

Decizia contestată, fiind un act administrativ, trebuie să îndeplinească anumite condiţii de legalitate:

1)să fie emis de către organul competent, în limitele competenţei sale;

2)să fie emis în forma şi procedura prevăzută de lege;

3)să fie conform cu Constituţia şi celelalte acte normative în vigoare, în

executarea cărora a fost emis.

Deşi decizia contestata respectă primele doua condiţii de legalitate, nu o respectă pe cea de-a treia, deoarece a fost emisă fără respectarea prevederilor Constituţiei, Legii nr.153/2017, Legii nr. 188/1999, Legii nr. 95/2006 si celelalte acte menţionate de noi in motivare.

Pornind de la expunerea de motive a Legii privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice se poate observa că una dintre schimbările preconizata fost : Stabilirea aceluiaşi nivel de salarizare pentru funcţii comune existente în cadrul familiilor ocupationale. Este evident că acest lucru nu s-a întâmplat, rezultând o discriminare evidentă între funcţiile comune de la nivelul CAS H. și cele ale CNAS.

Deoarece reducerea salariului brut și net nu a avut loc datorită unor condiţii financiare dificile ale României, activitate economică marcată de recesiune sau creştere economică negativă, se poate spune că legiferarea a prezentat uni caracter de oportunitate pentru salariaţi, aspect ce nu rezultă din situaţia expusă. Aşadar, este evident că, reducerea salariului brut si net s-a datorat unei erori, aceea de încadrare în Anexa nr. VIII - Familia ocupaţională de funcţii bugetare “Administraţie” Capitolul I A. Salarizarea funcţionarilor publici - punctul II. Salarii pentru personalul din unităţi teritoriale din Legea - cadru nr. 153/2017.

Stabilirea unui cuantum al salariului de bază net de la 01.01.2018, diminuat cu 33,54 % faţă de cel aflat în plată la 31.12.2017 nu este motivată nici în privinţa scopului legitim urmărit şi nici în ceea ce priveşte proporţionalitatea mijloacelor utilizate, nesocotind principiile nediscriminării, păstrării şi recunoaşterii dreptului salarial.

Intimata-pârâta Casa de Asigurări de Sănătate H. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, deoarece decizia contestată este emisă în mod legal nefiind incident în cauză niciun motiv de nelegalitate de natură a atrage anularea acesteia, nivelul de salarizare stabilit potrivit Legii - cadru nr. 153/2017, pentru personalul din cadrul caselor judeţene de asigurări de sănătate subordonate CNAS fiind cel prevăzut în Anexa VIII „Familia ocupaţională de funcţii bugetare - Administraţie” Capitolul II Salarii pentru personalul din unităţile teritoriale şi nu corespunzător funcţiilor de la nivelul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate care este instituţie publica centrala unde salarizarea este corespunzătoare funcţiilor publice de stat şi funcţiilor de natură contractuală din administraţia publică centrală.

Cât priveşte aspectele invocate de recurent, legate de o eventuală discriminare, vă rugăm să constataţi că recurentul face parte dintr-o structură diferită de CNAS (CAS H. fiind în subordinea CNAS), iar faţă de reglementarea expresă şi subordonarea existentă, nu se pot echivala funcţiile/salariile. Din acest punct de vedere, însuşi legiuitorul a stabilit un tratament diferit între funcţiile publice de stat şi cele teritoriale. Or, în situaţia în care s-ar acorda drepturi salariale peste voinţa legiuitorului, s-ar încălca competenţa exclusivă a puterii legislative.

Este de retinut faptul că, în speţă, salariul de bază stabilit prin majorarea salariului lunar brut din luna decembrie 2017 cu 25% ar fi fost mai mare decât cel stabilit potrivit Legii - cadru nr. 153/2017 pentru anul 2022, fapt pentru care, în conformitate cu art. 38 alin. (6) din Lege, s-a acordat cel stabilit pentru anul 2022. astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 79/2018

Totodată, facem menţiunea că instituţia noastră a respectat dispoziţiile art. 42 din Legea-cadru nr. 153/2017 care reglementează că “încălcarea dispoziţiilor prezentei legi privind stabilirea salariilor de bază sau, după caz, a soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, soldelor de grad/salariilor gradului profesional deţinut, gradaţiilor, soldelor de comandă/salariilor de comandă, indemnizaţiilor de încadrare, indemnizaţiilor lunare, a sporurilor, creşterilor şi a celorlalte drepturi salariale, precum si acordarea de drepturi fără respectarea prevederilor acesteia atrag, după caz, răspunderea disciplinară sau patrimonială a persoanelor vinovate, potrivit legii.”

Analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate și a dispozițiilor legale incidente:

În privința motivului de recurs prevăzut de art. 488 al. 1 pct. 8 Cod pr. civ, invocat de către recurentul-pârât, Curtea constată că este neîntemeiat.

Prima critică formulată de recurent vizează încadrarea funcției publice ocupate prin decizia de reîncadrare și stabilire a drepturilor salariale, ulterior intrării în vigoarea a Legii nr.153/2017, acesta considerând că funcția ocupată și salarizarea trebuie să conformă funcției publice centrale și nu teritoriale, cum eronat a procedat instituția intimată.

Curtea apreciază că încadrarea funcției publice ocupate de recurentă s-a făcut corect prin decizia contestată, aspect ce rezultă din interpretarea coroborată a prevederilor art. 8 din Legea nr.188/1999 raportat la Anexa VIII, cap. I, pct. I și II din Legea nr.153/2017.

Astfel, definind funcțiile publice de stat, teritoriale și locale, legiuitorul arată indirect și rangul autorității sau instituției publice în care aceste funcții sunt prevăzute în statele de funcții:

„ (1) Funcțiile publice de stat sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în cadrul autorităților administrative autonome.

(2) Funcțiile publice teritoriale sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul instituției prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

(3) Funcțiile publice locale sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora. ”.

Legea unitară de salarizare nu se abate de la diferențierile existente între cele 3 tipuri de funcții definite la art. 8 din Legea 188/1999, astfel încât stabilirea și modul de calcul a drepturilor salariale are la bază rangul funcției exercitate în raport de clasificarea funcțiilor publice sus amintite, aspect ce se regăsește în cauza de față în Anexa VIII, cap.I, pct. I și II.

Potrivit prevederilor Notelor de subsol din Anexa VIII, CAP. I A, pct. I din Legea cadru nr. 153/2017 :

*) Funcţii publice de stat stabilite şi avizate potrivit legii în cadrul aparatului Administraţiei Prezidenţiale, al Parlamentului, al Guvernului, al ministerelor, al Academiei Române, al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, al Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, al Consiliului Naţional al Audiovizualului, al Consiliului Legislativ, al Casei Naţionale de Pensii Publice, al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, al Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea * Forţei de Muncă, al Inspecţiei Muncii, al Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi structurilor subordonate, al Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorului şi structurilor subordonate, al Autorităţii pentru Reformă Feroviară, al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi unităţilor subordonate, al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, organismele intermediare pentru programele operaţionale, precum şi pentru funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici din cadrul instituţiei prefectului. ”

şi pct. II din Legea cadru nr. 153/2017:

“**)Funcţii publice teritoriale stabilite si avizate potrivit legii din cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, precum si din structurile teritoriale ale Academiei Romane”.

În analiza formei de organizare a instuţiei pârâte trebuie avute în vedere şi prevederile din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii conform cărora:

ART. 276

(1) CNAS, instituţie publică, autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, are sediul în municipiul Bucureşti, Calea Călăraşilor nr. 248, sectorul 3.

ART. 277

(1)Casele de asigurări sunt instituţii publice, cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS.

(2)Casele de asigurări gestionează bugetul fondului aprobat, cu respectarea prevederilor prezentei legi, asigurând funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate la nivel local, şi pot derula şi dezvolta şi activităţi pentru valorizarea fondurilor gestionate.

De asemenea în conţinutul Statutului Casei Nationale de Asigurari de Sanatate din 26/07/2006, publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 680 din 08/08/2006 se prevede:

Art. 1

(1) Casa Naţionala de Asigurări de Sănătate, denumită în continuare CNAS, este instituţie publică autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, în coordonarea Ministerului Sănătăţii, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate din Romania, asigurând o funcţionare unitară şi coordonată a acestuia, în vederea aplicării politicilor şi programelor în domeniul sanitar ale Ministerului Sănătăţii.

(2) CNAS are sediul în municipiul Bucureşti, Calea Călărașilor nr. 248, sectorul 3, are sigla proprie, conform anexei care face parte integrantă din prezentul statut, şi funcţionează în baza prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 privind organizarea si funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate, cu modificările ulterioare, şi ale prezentului statut.

Art. 2

(1) Casele de asigurări de sănătate judeţene, a municipiului Bucureşti, Casa Asigurărilor de Sănătate a Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranţei Naţionale şi Autorităţii Judecătoreşti, denumite în continuare case de asigurări de sănătate, sunt instituţii publice cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS.

(2) Casele de asigurări de sănătate se organizează şi funcţionează potrivit statutelor proprii, care respectă prevederile statutului-cadru aprobat de Consiliul de administraţie al CNAS.

Așadar, contrar susţinerilor recurentei, din textele legale precitate reiese fără echivoc că funcţiile din cadrul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate sunt, evident, funcţii publice de stat, iar funcţiile din cadrul caselor judeţene de asigurări de sănătate, subordonate CNAS, sunt funcţii publice teritoriale.

Definirea Casei Naționale a Asigurărilor de Sănătate ca fiind autoritate administrativă autonomă ce are în subordine case de asigurări de sănătate județene nu este de natură a conduce la concluzia că funcțiile publice prevăzute în statele de funcții ale caselor de asigurări de sănătate județene sunt funcții de stat, deoarece criteriul care diferențiază funcțiile publice - cel al naturii funcției publice exercitate și rangul instituției publice - împiedică din punctul de vedere al logicii juridice o atare interpretare.

Pe cale de consecință, sintagma „unitățile subordonate” invocată de reclamant se referă tot la instituții sau autorități publice subordonate ce funcționează la nivel central, reclamanta neluând în considerare faptul că explicația invocată se referă la mai multe autorități și instituții publice centrale, care pot avea în subordine și alte entități centrale, chiar dacă în organizarea CNAS nu se regăsește o atare situație.

Casele de asigurări de sănătate, deși sunt subordonate administrativ CNAS, au o autonomie de funcționare pe baza propriului statut aprobat și reprezintă în concret o formă deconcentrată de prestare a atribuțiilor către asigurați, fiind o instituție publică deconcentrată, la nivel teritorial, subordonată administrativ CNAS, funcțiile publice din statul de funcții ale caselor județene de sănătate fiind funcții publice teritoriale prin prisma naturii și rangului instituției publice.

În ceea ce privește cea de-a doua critică expusă în motivarea cererii de recurs, respectiv scăderea cuantumului salariului începând cu luna ianuarie 2018, față de nivelul acordat în luna decembrie 2017, Curtea reține că această diminuare a drepturilor salariale ale reclamantului este consecința aplicării prevederilor art. 38 alin. 3 lit. a) coroborat cu art. 38 alin. 6 din Legea nr. 153/2017 precum și ale O.U.G. nr. 79/2017, prevederi legale potrivit cărora s-a dispus transferarea contribuțiilor sociale și de sănătate din sarcina angajatorului în cea a angajatului începând cu data de 01.01.2018.

Recurentul - reclamant nu a motivat în niciun fel care este motivul pentru care, la stabilirea drepturilor sale salariale, ar fi trebuit încălcate dispozițiile legale mai sus amintite - art. 38 alin. 6 din Legea nr. 153/2017 – care prevedeau plafonarea majorărilor salariale la nivelul drepturilor salariale stabilite pentru anul 2022.

Prima instanță a explicitat corect că recurentul nu este supus niciunei forme de discriminare, iar prevederile legale invocate nu-i garantează menținerea și acordarea acelorași drepturi de natură salarială, mai ales că prin prevederile art.25 alin.2 din Legea 153/2017 s-a instituit un plafon al majorărilor ce pot fi acordate.

Curtea reține că nu se poate reține în speță încălcarea dreptului de proprietate recunoscut și ocrotit de art. 1 din Primul Protocol adițional la CEDO , întrucât Convenția nu conferă dreptul de a continua primirea salariului într-un anumit cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1, numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern, ceea ce nu este valabil în cazul de față.

Soluția primei instanțe este în concordanță cu jurisprudența europeană, Curtea Europeană a Drepturilor Omului reținând că în convenție, nu se conferă dreptul de a primi în continuare un salariu într-un anumit cuantum. Nu este suficient ca un reclamant să se bazeze pe existența unei “contestații reale” sau a unei “plângeri credibile”. O creanță poate fi considerată drept “o valoare patrimonială” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai atunci când are un temei suficient în dreptul intern, de exemplu în cazul în care este confirmată de o jurisprudență constantă a intanțelor.

De asemenea, Curtea amintește că este de competența statului să stabilească în mod discreționar remunerațiile provenite de la bugetul de statului pe care vrea să le plătească angajaților săi. Astfel, un stat poate introduce, suspenda sau elimina plata anumitor remunerații, prin intermediul unor modificări legislative (Ketchko împotriva Ucrainei, nr. pct. 23, 8 noiembrie 2005).

În speță, însă, astfel cum s-a arătat mai sus, reducerea veniturilor nete ale recurentului a fost urmarea aplicării dispozițiilor legale, respectiv O.U.G. nr. 79/2017 și Legea nr. 153/2017, iar nicio hotărâre judecătorească nu a recunoscut în favoarea recurentului un nivel salarial superior, astfel că nu se poate susține că acesta posedă un „bun” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO.

În lumina acestor considerente și în temeiul art. 496 al. 1 Cod pr. civ, Curtea a respins ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant.

Domenii speta

Spete similare