Anulare act administrativ. Interesul în formularea și susținerea recursului de către Unitatea Administrativ Teritorială

Hotărâre 455 din 22.06.2022


DREPT PROCESUAL CIVIL

Anulare act administrativ. Interesul în formularea și susținerea recursului de către Unitatea Administrativ Teritorială

- art. 32-33 și art. 458 Cod procedură civilă

În condițiile în care emitentul actului, anulat parțial de către prima instanță, nu a înțeles să exercite calea de atac a recursului, soluția pronunțată cu privire la acest act administrativ a intrat în puterea lucrului judecat, emitentul actului fiind obligat, potrivit art. 24 din Legea nr. 554/2004, să procedeze la punerea în executare a hotărârii judecătorești, situație în care, recursul declarat de UAT (...) prin Primar, este unul lipsit de orice folos practic din perspectiva situației juridice a HCL atacată și anulată parțial în mod definitiv.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 455 din 22 iunie 2022

1. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. (...)/CA din 04.02.2022 Tribunalul (...) a admis excepția inadmisibilității cererii de anulare a adresei nr. (...)/23.07.2021, invocată de pârâta UAT Comuna (C) și, pe cale de consecință, a respins cererea de anulare a acestei adrese ca inadmisibilă.

A admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta (R) în contradictoriu cu pârâții UAT Comuna (C) și Consiliul Local al Comunei (C), ambii cu sediul în (...), a dispus anularea parțială a HCL a comunei (C) nr. (...)/04.06.2021 în ceea ce privește desființarea postului ocupat de reclamantă, de inspector clasa I, grad profesional asistent, gradația 0, Compartiment (...) și a dispus reînființarea acestui post.

A respins celelalte cereri ale reclamantei și a obligat pârâții să achite reclamantei cheltuieli de judecată parțiale în cuantum de 1050 de lei reprezentând onorar avocat și taxă de timbru.

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs recurenta-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (C) prin Primar, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în urma rejudecării în fond a litigiului, respingerea in integrum a cererii de chemare în judecată ca nefondată, cu cheltuieli de judecată (taxa de timbru și onorariu de avocat în ambele faze procesuale).

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta a arătat că instanța a făcut o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material cuprinse în prevederile art. 154, art. 438 și art. 504 din Codul administrativ în ceea ce privește delegarea și a prevederilor art. 518 - art. 519 din Codul administrativ cu privire la reorganizare.

Cu privire la dreptul de restructurare și reorganizare, a arătat că reorganizarea activității și desființarea unor posturi poate fi și doar urmarea unei alte concepții de organizare a activității, a unei viziuni manageriale diferite de cea anterioară, motivate doar de oportunitate sau chiar numai de voința de a continua activitatea într-o formă mai restrânsă, impunându-se recunoașterea unei marje mai mari de apreciere a angajatorului cu privire la restructurarea și conducerea activității, în sensul că, dacă măsura este reală, adică nu s-a urmărit numai înlăturarea unui angajat, ea rămâne valabilă.

Precizează recurenta că, în baza dispozițiilor legale conferite de lege, este singura structură care are competența, ca autoritate publică și organ al administrației publice, de a aprecia necesitatea reorganizării instituțiilor din subordine, prin reorganizarea unor structuri existente, conform nevoilor locale precum și a mijloacelor financiare de care dispune.

Raportat la art. 518 din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ, consideră că, în urma reorganizării, în cadrul compartimentului rezultat sau a funcției publice nou înființate, s-au modificat atribuțiile aferente cu mai mult de 50% cât și categoria, clasa și gradul profesional prin urmare nu se pune problema înființării unui post similar celui desființat. Această modificare rezultă atât din compararea Regulamentului de organizare și funcționare al aparatului de specialitate al Primarului Comunei (C), cel anterior și cel prezent, cât și din compararea fișei postului deținut de reclamantă și cel nou înființat prin comasare.

Astfel, în mod eronat instanța de judecată a reținut că s-au încălcat de către recurentă prevederile art. 518 alin. 5 din Codul administrativ.

În ceea ce privește necesitatea reorganizării și desființării unor posturi din structura organizatorică, a precizat că angajatorul și Consiliul Local (C) sunt singurele în măsură a aprecia necesitatea și oportunitatea măsurii, nici o altă persoană fizică sau juridică neputând efectua propria evaluare a activității angajatorului, a suprapunerilor de atribuții, a gradului în care sau al cuantumului oportun de atins în ceea ce privește cheltuielile de personal.

Menținerea unui salariat în funcție nu este o cerință legală imperativă, întrucât legea lasă la latitudinea angajatorului stabilirea statului de personal pentru o funcționare eficientă, fapt ce poate impune și desființarea unor posturi în contextul reorganizării unității, măsură vizând postul, și nu persoana.

Organizarea activității instituției în condițiile cele mai profitabile, eficienței și rentabilității acesteia este exclusiv la latitudinea conducerii, știut fiind și că eficiența economică presupune nu numai diminuarea propriu-zisă a cheltuielilor, ci și maximizarea rezultatelor prin raportare la costuri.

Mai mult, nu suntem în prezența unei reorganizări prin înființarea unui post nou, ci suntem în situația unei comasări a trei posturi deja existente în organigramă într-un singur post nou. Reclamanta nu are, însă, competențe necesare pentru a deține acest post nou.

Și în situația de față, comasarea și desființarea unor posturi duce la eficientizare și, chiar dacă inițial postul nou poate presupune o salarizare mai mare, acest post înglobează alte două posturi care se desființează și, astfel, se creează eficiență economică. Postul nou constituit este prin comasarea unor posturi existente, dar reclamanta nu mai îndeplinește condițiile pentru acest post în forma comasată, astfel că nu mai poate ocupa acest post.

Mai mult, contrar celor afirmate de către reclamantă, nu doar postul său a fost desființat, fapt ce rezultă din organigrama nouă.

În ceea ce privește Compartimentul urbanism, protecție civilă și mediu care este nou înființat, acesta nu este nicidecum superior bugetat, deoarece acesta înglobează atribuțiile altor trei compartimente desființate (urbanism, situații de urgență și mediu). Compartimentul nou înființat poate fi ocupat de un singur funcționar public, cu studii de urbanism, o parte din atribuții putând fi delegate, și nu de trei funcționari publici, după cum prevedea vechea organigramă.

S-au modificat atribuțiile aferente cu mai mult de 50%, cât și categoria, clasa și gradul profesional, prin urmare nu se pune problema înființării unui post similar celui desființat, astfel că opinează că s-au respectat prevederile art. 518 alin. (7) din Codul administrativ: ”În cazul în care reorganizarea activității autorității sau instituției publice determină reducerea posturilor, autoritatea sau instituția publică nu poate înființa posturi similare celor desființate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării”.

Mai mult decât atât, s-a urmărit înființarea unui post superior care să poată să răspundă cerințelor legale în domeniul urbanismului, potrivit art. 4 alin. e) din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții – republicată, de primarii unităților administrativ-teritoriale care au în aparatul de specialitate angajați - funcționari publici cu atribuții în domeniul urbanismului, amenajării teritoriului și autorizării executării lucrărilor de construcții pentru lucrările care se execută: ”... cu mențiunea că atribuțiile în domeniul urbanismului pot fi îndeplinite de un funcționar public doar dacă există la bază Facultatea de Construcții și să fie înscrisă în Registrul Urbaniștilor din România.

Nici măcar argumentația cu privire la costuri nu este una corectă. Postul deținut de reclamantă viza compartimentul pentru (...). Aceasta primea un salariu pentru acest compartiment. Însă, pentru celelalte posturi: cel pentru situații de urgență și cel pentru urbanism, se impunea plata a încă două salarii asemănătoare celui deținut de reclamantă. Prin comasarea acestor trei posturi se va achita un singur venit, poate crescut cu 10-15% peste cel deținut de reclamantă, dar nu se plătesc trei astfel de venituri.

Eronat a considerat instanța că nu se fac economii, cât timp la dosarul cauzei nu s-a depus nici un act din care să rezulte salarizarea pentru oricare din aceste posturi. Fără nici un fel de analiză, prima instanță a îmbrățișat argumentele nedovedite ale reclamantei, fiind pusă sub semnul întrebării obiectivitatea judecătorului de la fond.

Cu privire la delegare, a arătat că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile legale cu privire la delegare, și anume prevederile art. 154, art. 438 și art. 504 din Codul administrativ.

În ceea ce privește nulitatea actelor administrative, a arătat că hotărârea de consiliu Local care a stat la baza restructurării și reorganizării a cuprins atât motivele de fapt, cât și cele de drept care au stat la baza acestei restructurări, care a fost efectuată în mod legal și oportun. În acest sens, a menționat raportul de aprobare, raportul de specialitate, raport compartiment HR, etc.

Faptul că, într-adevăr, a avut loc o reală reorganizare rezultă și din analiza înainte și după a Regulamentului de organizare și funcționare al aparatului de specialitate al primarului comunei (C), unde se poate observa că noua funcție necesită o modificare cu peste 50% a atribuțiilor postului anterior.

Raportat la aceste aspecte, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat și motivat.

În drept a invocat art. 483, art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă, Legea 554/2004 și Codul administrativ, în ceea ce privește textele de lege indicate în cuprinsul recursului.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata (R), prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a hotărârii pronunțate de instanța de fond, cu cheltuieli de judecată în această etapă, constând în onorariu avocat în cuantum de 1500 lei + TVA= 1785 lei, precum și orice alte cheltuieli ce se vor dovedi în această etapă procesuală.

În esență, arată intimata că, motivele de recurs, din prisma probațiunii administrate prin raportare la conținutul sentinței amplu motivate de judecătorul fondului, nu pot fi primite.

În privința motivului de recurs fundamentat pe încălcarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 154 din Codul administrativ care reglementează: ”Rolul și atribuțiile primarului”, cu toate că recurenta în mod declarativ fundamentează recursul pe acest temei de drept, nu justifică în concret de ce instanța de fond a încălcat această dispoziție din lege.

Cu privire la pretinsa încălcare de către instanța de fond a dispozițiilor art. 438, de asemenea nu poate fi primită, de vreme ce intimata nu a contestat dreptul reprezentantului recurentei în delegarea atribuțiilor referitoare la exercitarea activității și în domeniul situațiilor de urgență, nu a solicitat remunerare suplimentară în privința acestor atribuții, ci a demonstrat că atribuțiile exercitate conform fișei postului de (...) cumulate cu atribuțiile de situațiile de urgență sunt în majoritate substanțială regăsite în noul post similar înființat de autoritate, așadar recurenta, prin acest HCL nelegal, contrar dispozițiilor art. 518 alin. 5 Cod administrativ, a înființat un post similar cu o salarizare net superioară, astfel că nici acest articol nu a fost încălcat sau interpretat eronat de instanța de fond.

În privința potențialei încălcări de către instanța de fond a dispozițiilor art. 518 și art. 519 din Codul administrativ, de asemenea nici această critică nu va putea fi primită deoarece, pentru analiza acestei critici trebuie lecturat întregul temei de drept invocat ca pretins a fi fost încălcat de către instanța de fond, prin raportare la probele administrate neputând fi analizate doar sub aspect numerologic atribuțiile postului nou înființat prin raportare la cel desființat și prin raportare la atribuțiile reale, efective și consistența acestor atribuții exercitate în fapt de intimată.

Ceea ce se impune a fi analizat cu prioritate este dacă postul nou înființat este similar, deci nu identic celui desființat și ocupat de intimată, așadar, pe de o parte, autoritatea nu a efectuat o reală organizare în sensul strict al art. 518 alin. 1 lit. a) Cod administrativ coroborat cu alin. 5 din același temei de drept, cu toate că s-a depus fișa postului nou înființat se poate observa din analiza acesteia că doar câteva atribuții sunt în plus introduse în raport de cele exercitate de intimată, și anume cele referitoare la activitatea de urbanism, care oricum sunt și erau exercitate prin delegare de alți colegi din Compartimentul Cadastru, la fel prin delegare, astfel cum exercita și intimata atribuții suplimentare aferente situațiilor de urgență; deci, prin HCL atacat nu s-a efectuat o reală reorganizare.

Astfel cum în mod temeinic și legal a reținut și instanța de fond, chiar prin referatul de specialitate ce a stat la baza HCL nelegal, în mod contradictoriu și inconsecvent, pe de o parte, se susține că atribuțiile postului desființat se pot îndeplini de personalul rămas prin redistribuire, pentru ca mai apoi să se susțină ca o justificare a postului nou înființat necesitatea ca aceste atribuții să fie preluate de noul post înființat, cu atribuții identice cu ale intimatei.

În concluzie, nici critica sentinței din prisma art. 518, 519 nu poate fi admisă.

Nu poate fi primită nici motivarea recurentei conform căreia instanța de fond nu a fost investită cu constatarea unei potențiale discriminări în contextul în care reclamanta a indicat și probat în acțiunea formulată și în fața instanței criteriile subiective și părtinitoare care au condus la propunerea acestui HCL de către Primar, care a fost inițiatorul acestui prim act care a stat la baza eliberării intimatei din funcția publică, a depus dovada rapoartelor zilnice solicitate doar ei, anterior propunerii de către inițiator a acestui HCL; ori, instanța de fond, în baza rolului activ consacrat de art. 22 alin. 1, a pronunțat soluția corectă în cauză, astfel cum a rezultat din ansamblul probațiunii administrate.

Mai mult, poziția intimatei în cadrul recurentei, adică funcționar public cu pregătire și experiență profesională, nu puteau reclama din partea angajatorului o astfel de atitudine, prejudiciul fiind cu atât mai mare; așadar o astfel de atitudine din partea angajatorului nu are nicio justificare.

Față de aspectele de mai sus, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La termenul din 25 mai 2022, instanța a rămas în pronunțare asupra excepției lipsei de interes a recurentei în promovarea recursului, invocată din oficiu și pusă în discuția părților.

4. Soluția instanței de recurs

Analizând recursul de față prin prisma excepției lipsei de interes, invocate din oficiu, Curtea a reținut următoarele:

Prin Sentința nr. (...)/CA din 04.02.2022 s-a admis excepția inadmisibilității cererii de anulare a adresei nr. (...)/23.07.2021, invocată de pârâta UAT Comuna (C), s-a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta (R) în contradictoriu cu pârâții UAT Comuna (C) și Consiliul Local al Comunei (C) și s-a dispus anularea parțială a HCL a comunei (C) nr. (...)/04.06.2021 în ceea ce privește desființarea postului ocupat de reclamantă, de inspector clasa I, grad profesional asistent, gradația 0, Compartiment (...) și a dispus reînființarea acestui post.

Totodată, a fost respinsă cererea reclamantei de numire a sa pe post, Tribunalul reținând că nu a fost atacată în prezentul litigiu Dispoziția nr. (...)/07.07.2021, emisă de Primarul UAT Comuna (C), prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu.

Împotriva acesteia a declarat recurs pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (C) prin Primar, criticând, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, soluția de anulare parțială a HCL nr. (...)/04.06.2021, în ceea ce privește desființarea postului ocupat de reclamantă, prin recurs urmărindu-se menținerea ca legală a hotărârii de consiliu local atacată.

Sub aspectul interesului în formularea și susținerea căii de atac a recursului, sunt incidente dispozițiile art. 458 Cod procedură civilă, potrivit cărora ”Căile de atac pot fi exercitate numai de părțile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii, acest drept îl au și alte organe sau persoane”.

Conform art. 33 Cod procedură civilă interesul de a acționa trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual.

Potrivit doctrinei de specialitate, prin interes se înțelege folosul practic concret urmărit de cel care acționează în justiție, folos care poate fi material sau moral.

În analiza interesului recurentei-pârâte UAT Comuna (C) prin Primar de a susține recursul formulat, Curtea a reținut că în fața instanței de fond chiar această parte a solicitat, prin întâmpinare, clarificarea de către reclamantă a cadrului procesual pasiv, respectiv să precizeze cu ce persoane juridice de drept public înțelege să se judece, solicitare în urma căreia a fost introdus în cauză, în calitate de pârât, Consiliul Local al Comunei (C), emitent al HCL atacată.

În condițiile în care emitentul actului, anulat parțial de către prima instanță, nu a înțeles să exercite calea de atac a recursului, soluția pronunțată cu privire la acest act administrativ a intrat în puterea lucrului judecat, emitentul actului fiind obligat, potrivit art. 24 din Legea nr. 554/2004, să procedeze la punerea în executare a hotărârii judecătorești, situație în care, recursul declarat de UAT Comuna (C) prin Primar, este unul lipsit de orice folos practic din perspectiva situației juridice a HCL atacată și anulată parțial în mod definitiv.

Împrejurarea că Primarul a fost inițiatorul proiectului hotărârii atacate ori că, în fața instanței de fond, UAT prin Primar (persoană juridică de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu, conform art. 96 Cod administrativ) a formulat apărări în susținerea legalității actului administrativ emis de autoritatea publică deliberativă – Consiliul Local, nu poate justifica reținerea vreunui interes în formularea și susținerea recursului declarat, având în vedere că UAT și autoritățile administrației publice locale sunt subiecte de drept administrativ distincte, iar în raport cu obiectul cererii admise nu se poate reține existența unui caz de coparticipare procesuală, în sensul prevăzut de art. 59 Cod procedură civilă.

Or, doar în acest caz, sau când legea recunoaște legitimare procesuală și altei persoane sau altui organ, decât titularului dreptului, hotărârea poate produce efecte favorabile pentru partea de la fond care nu a exercitat calea de atac, în speță nefiind incidentă niciuna dintre aceste situații, astfel că, nu poate fi prefigurat niciun folos practic concret în sensul urmărit de recurentă, respectiv de a se menține ca legală HCL nr. (...)/2021.

În justificarea interesului recurentei de a promova și susține prezenta cale de atac nu se poate reține interesul general al unității administrativ-teritoriale de a fi menținut un act al uneia dintre autoritățile sale publice locale, respectiv a autorității deliberative, întrucât interesul de a exercita calea de atac trebuie să fie unul concret, personal și actual, astfel încât demersul procesual să prefigureze obținerea unui folos pentru partea care a acționat.

Însă, un astfel de folos nu se identificată în raport cu pârâta care a declarat recursul, întrucât prin calea de atac se urmărește obținerea unui folos pentru Consiliul Local la Comunei (C), emitentul actului anulat în parte, și nu a unui folos personal al UAT în condițiile în care soluția de la fond nu vizează un act al acestui din urmă subiect de drept sau un raport juridic în care UAT să fie titular al unor drepturi sau obligații potrivit art. 96 alin. 3 Cod administrativ.

Pentru toate aceste motive, în baza art. 458 coroborat cu art. 32-33 și art. 496 Cod procedură civilă, Curtea a respins ca lipsit de interes recursul declarat de recurenta-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (C) prin Primar împotriva Sentinței nr. (...)/CA din 04.02.2022 pronunțată de Tribunalul (...).

Reținând culpa procesuală a recurentei, în baza art. 453 alin. 1 Cod procedură civilă, Curtea a obligat-o să plătească intimatei (R) cheltuieli de judecată în recurs, în cuantum de 1785 lei, constând în onorariu avocațial (filele 91-92).

(Decizie redactată și rezumată de judecător Mariana ILISIE)