Dreptul de tutelă al Prefectului. Hotărâre a Consiliului Local având ca obiect demararea procedurii de contractare a serviciilor sociale. Motivarea în termeni generali a actului. Exces de putere.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, art. 3

Legea nr. 24/2000, art. 42 alin. (4), art. 43 alin. (4) şi art. 82

Prerogativa aprecierii oportunităţii aparţine exclusiv autorităţii deliberative a UAT, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 110 din 15 ianuarie 2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia contencios administrativ şi fiscal), statuând expres că „oportunitatea exprimă un element al legalităţii ce derivă din capacitatea pe care o are autoritatea administrativă emitentă, de a alege dintre mai multe soluţii posibile, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit, ceea ce, cu alte cuvinte, înseamnă că un act administrativ emis trebuie să satisfacă atât rigorile legii cât şi o nevoie socială determinată”.

Însă, deşi instanţa de contencios administrativ nu se poate substitui autorităţii publice, poate, în condiţiile legii generale a contenciosului administrativ, să verifice dacă aceasta a respectat prevederile legale, prin prisma art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care reglementează excesul de putere ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.

Or, în cauză, la adoptarea HCL nr. xxx/2019, autoritatea publică, chiar dacă era competentă să dispună măsurile respective şi-a exercitat dreptul de apreciere în mod discreţionar, cu exces de putere, fără a justifica în nici un mod de ce măsura de externalizare a serviciilor sociale este aptă a duce la eficientizarea activităţii şi la creşterea calităţii serviciilor oferite în prezent.

Deliberând asupra recursului de faţă, constată:

Prin sentinţa civilă nr. 1127/25.10.2019 pronunţate de Tribunalului Covasna – Secţia civilă a fost admisă cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul Prefectul Judeţului A. în contradictoriu cu intimatul Consiliul Local al Municipiului B. şi a fost anulată Hotărârea Consiliului Local al Municipiului B. nr. xxx/2019 privind aprobarea demarării procedurii de contractare a serviciilor sociale furnizate de Complexul „C.”.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Consiliul Local B. a declarat recurs, în termenul legal, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei şi respingerea acţiunii.

În motivare, a arătat că, în opinia sa, instanţa de fond în mod greşit a interpretat şi aplicat dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 24/2000, iar nu O.U.G. nr. 24/2000, cum greşit s-a menţionat în sentinţă şi a conchis eronat că, indicarea temeiurilor de drept în mod generic este egală cu insuficienţa motivării hotărârii, echivalând astfel motivarea unui act administrativ cu temeiul de drept al actului.

Recurentul a arătat că este de necontestat faptul că motivarea reprezintă o obligaţie generală aplicabilă actelor administrative şi o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, însă, în opinia sa, motivarea unui act administrativ nu poate fi limitată doar la temeiul de drept al acestuia, deoarece temeiul de drept constituie doar una dintre părţile componente ale motivării actului, pe lângă motivarea în fapt, respectiv considerentele legate de competenţa emitentului, avizele necesare. Or, în cazul unei hotărâri de consiliu local, dincolo de cele cuprinse în preambulul sau partea introductivă a actului, această motivare rezultă din raportul de specialitate al compartimentului de resort, respectiv din expunerea de motive.

În cauză, recurentul a arătat că HCL nr. xxx/2019, dincolo de motivarea în drept prin indicarea legislaţiei pe baza şi în executarea cărora a fost emis, cuprinde în preambulul său şi raportul de specialitate nr. xxxx/2019 al Direcţiei de asistenţa socială B., respectiv avizele favorabile ale comisiilor de specialitate ale Consiliului Local al Municipiului B., conform art. 43 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

În plus, recurentul a susţinut că, potrivit prevederilor art. 42 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, formula introductivă trebuie să cuprindă, printre altele temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora actul a fost emis, cerinţă care a fost îndeplinită în cazul hotărârii atacate, astfel că includerea actelor normative în formula introductivă fără indicarea expresă a articolelor nu reprezintă o nelegalitate, în condiţiile în care textul de lege invocate mai sus nu cuprinde nici o obligaţie în acest sens în sarcina autorităţilor emitente. Nu există nici o prevedere legislativă în vigoare care să stabilească obligativitatea indicării, în mod expres, a articolelor/alineatelor din cuprinsul temeiurilor de drept invocate în formula introductivă a actului.

Recurentul a mai invocat dispoziţiile art. 82 din Legea nr. 24/2000, care constituie temeiul includerii dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală în partea introductivă a hotărârii, iar, referitor la obiecţiunile instanţei de fond privind indicarea în mod generic în formula introductivă a hotărârii atacate a Legii nr. 17/2000, Legii nr. 292/2011, HG nr. 978/2015, precum şi a Legii nr. 98/2016, a menţionat că toate aceste acte normative, cuprind şi conţin dispoziţii şi prevederi care sunt în legătură/se referă la obiectul hotărârii atacate, acestea având domeniul de reglementare pe baza şi în executarea cărora a fost emisă HCL nr. xxx/2019. Aceste legi/hotărâri de guvern, conţin nenumărate dispoziţii care constituie temeiul de drept al hotărârii, prevederi aplicabile adoptării hotărârii în cauză, motiv pentru care au fost menţionate în mod generic.

Recurentul a precizat că, în formula introductivă a hotărârii atacate, sunt prevăzute şi enumerate toate motivele de fapt şi de drept care au fundamentat adoptarea acestui act administrativ în conformitate cu prevederile legale în vigoare, respectiv art. 42 alin. (4), art. 43 alin. (4) şi art. 82 din Legea nr. 24/2000), raportul de specialitate nr. 1495/2019 al Direcţiei de asistenţă socială B. din subordinea Consiliului Local al Municipiului B., avizele favorabile ale comisiilor de specialitate ale Consiliului Local al Municipiului B. şi, ca temei legal, special Legea nr. 17/2000 privind asistenţa socială a persoanelor vârstnice, republicată, Legea asistenţei sociale nr. 292/2011, HG nr. 903/2014 privind stabilirea nivelului minim al alocaţiei zilnice de hrană pentru consumurile colective din instituţiile şi unităţile publice şi private de asistenţă socială destinate persoanelor adulte, persoanelor adulte cu dizabilităţi şi persoanelor vârstnice, HG nr. 978/2015 privind aprobarea standardelor minime de cost pentru serviciile sociale şi a nivelului venitului lunar pe membru de familie în baza căruia se stabileşte contribuţia lunară de întreţinere datorată de către susţinătorii legali ai persoanelor vârstnice din centrele rezidenţiale, Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, ca temei legal general fiind indicată Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.

Recurentul a considerat că, faţă de cele arătate mai sus, nu se poate reţine nemotivarea sau insuficienţa motivării HCL nr. xxx/2019, acesta întrunind exigenţele de formă şi de fond impuse de lege, deopotrivă prin indicarea în cuprinsul său a raportului de specialitate, avizelor şi prevederilor legale, respectiv motivele în fapt şi în drept, care au stat la baza adoptării ei, conţinutul acestora permiţând identificarea motivelor de fapt şi de drept avute în vedere cu ocazia adoptării. În opinia sa, obligaţia generală a autorităţilor publice locale privind motivarea actelor administrative emise, nu poate însemna transformarea obligaţiei de motivare într-una limitată exclusiv unei anume forme şi ignorarea printr-o interpretare de rigurozitate excesivă a scopului pentru care această obligaţie a fost instituită, şi anume acela de a se asigura garanţia respectării prevederilor legale în vigoare.

Recurentul a mai invocat faptul că, potrivit prevederilor legislaţiei în vigoare şi Regulamentului de organizare şi funcţionare al Complexului C., aprobat prin HCL nr. xx/2017, Consiliul Local este autoritatea care poate aproba orice modificare în structura organizatorică şi numărul de posturi aferente complexului, are atribuţii şi competenţă să stabilească şi să decidă asupra modului şi condiţiilor de organizare şi prestare a serviciilor sociale furnizate în cadrul Complexului C. şi, cât timp prevederile legale în vigoare nu au fost încălcate prin măsurile adoptate în hotărâre, nu poate constitui motiv de nelegalitate a actului administrativ şi nu poate determina anularea lui pentru faptul că în formula introductivă a hotărâri nu sunt menţionate expres numărul tuturor articolelor de lege.

Recurentul a susţinut că există şi sunt în vigoare nenumărate hotărâri adoptate, în mod similar de Consiliul Local al Municipiului B., dar şi în cuprinsul hotărârilor adoptate de către alte consilii (de exemplu H.C.L. al mun. D nr. 1058/2018 şi nr. 1046/2018, H.C.L. al E. nr. 147/2019, H.C.L. al F. nr. 11/2019 şi nr. 5/2019).

Recurentul a precizat că intimatul-reclamant a formulat obiecţiuni în ceea ce priveşte necesitatea şi oportunitatea adoptării hotărârii în cauză, iar nu legalitatea acesteia, însă prerogativa aprecierii necesităţii şi oportunităţii aparţine exclusiv autorităţii deliberative, conform prevederilor art. 240 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ (art. 128 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, act normativ în vigoare la data adoptării HCL nr. xxx/2019).

Referitor la celelalte motive invocate de intimatul-reclamant în cererea de chemare în judecată, în vederea susţinerii nelegalităţii hotărârii atacate, recurentul şi-a menţinut apărările formulate în faţa instanţei de fond şi care au fost admise.

Recurentul a conchis că, potrivit prevederilor legale în vigoare, este permisă şi reglementată posibilitatea externalizării furnizării serviciilor sociale şi că are atribuţii şi competenţă să stabilească şi să decidă asupra modului şi condiţiilor de organizare şi prestare a serviciilor sociale furnizate în cadrul complexului în cauză, astfel că, acţiunea introdusă de către reclamant este neîntemeiată, actul administrativ atacat fiind adoptat cu respectarea tuturor condiţiilor şi cerinţelor legale în vigoare

În drept a fost invocată aplicarea art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod de procedură civilă.

Cererea de recurs este scutită de obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru conform art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013.

Intimatul Prefectul Judeţului A., prin întâmpinare formulată în condiţiile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471¹ alin. (3) Cod de procedură civilă (filele 11-12), a solicitat respingerea recursului.

În susţinerea acestei poziţii procesuale, intimatul a arătat că prima instanţă a reţinut că actul administrativ contestat este lipsit de temei legal special, întrucât textele legale care au fundamentat aprobarea hotărârii şi au fost invocate în preambulul acesteia sunt enumerate generic, fără indicarea articolelor. Or, prin neindicarea clară a temeiului legal au fost încălcate prevederile art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 care stabilesc că, la celelalte categorii de acte normative, formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcţie de natura sa juridică, precum şi temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora actul a fost emis.

Intimatul a arătat că, în preambulul hotărârii nr. xxx/2019 au fost enumerate mai multe acte normative: Legea nr. 17/2000 privind asistenţa socială a persoanelor vârstnice, Legea nr. 292/2011 a asistenţei sociale, HG nr. 903/2014 privind stabilirea nivelului minim al alocaţiei zilnice de hrană pentru consumurile colective din instituţiile şi unităţile publice şi private de asistenţă socială, fără să efectueze o analiză a situaţiei actuale care să justifice demersul, respectiv nu s-a concluzionat că personalul actual nu oferă servicii de calitate sau costurile ar fi prea ridicate, în raport cu cele estimate prin contractarea de servicii sociale cu furnizori privaţi.

În plus, intimatul a arătat că desfiinţarea locului de muncă trebuie să fie efectivă, respectiv aceasta nu trebuie urmată de reînfiinţarea după scurt timp a aceluiaşi loc de muncă sau schimbarea denumirii postului. Or, în speţă, locurile de muncă rămân, instituindu-se doar o înlocuire a personalului, în locul salariaţilor proprii, fiind aduşi alţii, aparţinând furnizorilor privaţi de servicii sociale. De asemenea, sintagma „cauză reală şi serioasă” evocă fapte, ipoteze determinabile care să excludă abordările subiective. Cauza este reală când prezintă un caracter obiectiv, fiind impusă de nevoia surmontării unor dificultăţi tehnice, economice, de imperativul economic ai creşterii productivităţii muncii, al adaptării la evoluţiile noilor tehnologii. Cauza este serioasă atunci când situaţia unităţii angajatorului este una gravă, ameninţând evoluţia sau chiar viabilitatea ei. Prin urmare, în lipsa unei motivări, măsura dispusă prin art. 2 al Hotărârii nr. xxx/2019 are drept scop încetarea contractelor individuale de muncă şi nicidecum eficientizarea activităţii Complexului "C", fapt ce reprezintă fraudă la lege.

Intimatul a mai susţinut că, în egală măsură, obligaţia fundamentării măsurii aprobate prin HCL nr. xxx/2019 rezultă şi din cuprinsul prevederilor art. 140 din Legea nr. 292/2011.

Recurentul pârât nu a formulat răspuns la întâmpinare, în condiţiile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471¹ alin. (4) Cod de procedură civilă.

Părţile nu au mai solicitat administrarea altor probe noi în recurs.

Analizând recursul declarat de pârâtul Consiliul Local B., prin prisma dispoziţiilor art. 488 Cod de procedură civilă, Curtea reţine următoarele:

Recurentul pârât invocă drept motiv principal de reformare a sentinţei primei instanţe greşita aplicare a legii, respectiv a art. 36 şi urm. din Legea nr. 24/2000, motiv care se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod de procedură civilă, dar care nu este fondat.

Prin cererea de chemare în judecată intimatul reclamant Prefectul Judeţului A. a solicitat anularea HCL nr. xxx/2019 privind aprobarea demarării procedurii de contractare a serviciilor sociale furnizate de Complexul „C.”, iar prima instanţă a admis acţiunea, reţinând în considerente, în esenţă, că preambulul actului administrativ HCL nr. xxx/2019 nu este redactat într-un limbaj clar şi precis, neechivoc, că motivarea în drept a hotărârii este insuficientă şi că, din raportul de specialitate avut în vedere la adoptarea HCL, care are valoarea unei expuneri de motive, nu rezultă de ce ar fi mai avantajoasă şi mai economică externalizarea serviciilor acordate prin complexul destinat furnizării diferitelor servicii sociale pentru persoane vârstnice.

Recurentul pârât critică modul de aplicare şi interpretare a dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, indicată greşit de prima instanţă ca fiind OUG, invocând faptul că actul contestat îndeplineşte condiţia motivării şi că necesitatea şi oportunitatea adoptării hotărârii în cauză, reprezintă o prerogativă exclusivă a autorităţii deliberative, dar aceste critici nu pot fi validate.

Referitor la indicarea greşită a tipului actului normativ aplicat în cauză, Curtea reţine că aceasta reprezintă o simplă eroare materială, care nu produce efecte asupra raţionamentului juridic adoptat de prima instanţă, fiind facil de stabilit care este actul normativ corect aplicat, în contextul tuturor considerentelor expuse în sentinţa recurată.

În ceea ce priveşte motivarea actului administrativ în litigiu, Curtea, în acord cu prima instanţă, constată că acesta este generic motivat, prin indicarea numai a titlului normelor speciale considerate a fi aplicabile, respectiv Legea nr. 17/2000 privind asistenţa socială a persoanelor vârstnice, Legea asistenţei sociale nr. 292/2011, HG nr. 903/2014.

Or, astfel cum a reţinut şi tribunalul, motivarea actului este o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ şi reprezintă o condiţie de legalitate externă a acestuia, care face obiectul unei aprecieri concrete, de le caz la caz, în raport de natura şi contextul adoptării sale, obligaţia motivării decurgând din art. 31 alin. (1) şi (2) din Constituţia României ce reglementează dreptul la informaţie, cu referire la raporturile juridice care se stabilesc între autorităţile publice şi cei cărora li se adresează actele emise de către acestea.

Prin urmare, emitentul actului administrativ contestat era dator să motiveze şi în fapt şi în drept actul supus controlului instanţei de contencios, în contextul în care motivarea unui act administrativ are două laturi esenţiale, respectiv indicarea textelor legale aplicabile situaţiei date, precum şi a împrejurărilor de fapt pe baza cărora s-a reţinut aplicabilitatea acelor norme, aceasta fiind o garanţie împotriva arbitrariului administraţiei publice, ce se impune mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau pentru situaţii juridice individuale, cum este cazul în speţă.

Motivarea este decisivă pentru a face demarcaţia între actul administrativ adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de lege autorităţii publice şi cel adoptat prin exces de putere, astfel cum este definită această sintagmă în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Motivarea actului administrativ este menită a evita dobândirea de către autoritatea administrativă a unei puteri discreţionare, precum şi a asigura exercitarea de către subiectul de drept căruia i se adresează a dreptului la apărare şi a celui la un proces echitabil, reglementat prin art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, condiţie a cărei nesocotire atrage anulabilitatea actului (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Decizia nr. 1384/2008).

Prin urmare, în cauză, generalitatea motivării actului administrativ atacat constituie o încălcare a dreptului la o bună administrare şi o încălcare a obligaţiei constituţionale a autorităţilor administrative de a asigura informarea corectă a cetăţenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora.

Nu poate fi reţinută susţinerea recurentului pârât în sensul că nu există nici o prevedere legislativă în vigoare care să stabilească obligativitatea indicării, în mod expres, a articolelor/alineatelor din cuprinsul temeiurilor de drept invocate în formula introductivă a hotărârilor de consiliu local, deoarece, chiar şi în lipsa unei astfel de obligaţii specifice, există obligaţia generală a autorităţii publice de a indica, în concret, iar nu generic, atât în fapt, cât şi în drept, argumentele care au dus la luarea deciziei administrative, în speţă de externalizare a furnizării serviciilor sociale. Or, în raport de formula introductivă şi preambulul HCL nr. xxx/2019, Curtea, în acord cu tribunalul, reţine că această măsură nu a fost suficient motivată pentru a permite instanţei de contencios administrativ exercitarea controlului de legalitate.

Nu poate fi avută în vedere nici susţinerea recurentului pârât că motivare rezultă, pe lângă actele normative enumerate şi din raportul de specialitate al compartimentului de resort, respectiv din expunerea de motive.

Din verificarea raportului de specialitate al compartimentului de resort (fila 31 dosar tribunal), în acord cu prima instanţă, Curtea reţine că, deşi scopul declarat al actului administrativ este acela al eficientizării activităţii şi al creşterii calităţii serviciilor, nu se arată, în concret, care au fost argumentele de creştere a economicităţii şi calităţii acestor servicii prin măsurile astfel dispuse. Prin urmare, nici acest raport de specialitate al compartimentului de resort nu suplineşte condiţia motivării în fapt a actului contestat, fiind redactat în termeni la fel de generali ca şi hotărârea pe care o susţine.

Nu are relevanţă nici susţinerea recurentului că indicarea generică a actelor normative în partea introductivă a hotărârilor adoptate este o practică obişnuită a consiliilor locale, deoarece legalitatea unui act administrativ se stabileşte prin raportare la situaţia de fapt şi de drept a actului respectiv la data adoptării sale, iar nu prin raportare la practica administrativă a autorităţii înseşi sau a altor autorităţi publice similare.

În ceea ce priveşte argumentul recurentului pârât în sensul că prerogativa aprecierii oportunităţii aparţine exclusiv autorităţii deliberative, deşi, în principiu, această susţinere este corectă, Curtea reţine, astfel cum a statuat deja Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 110 din 15 ianuarie 2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia contencios administrativ şi fiscal), că „oportunitatea exprimă un element al legalităţii ce derivă din capacitatea pe care o are autoritatea administrativă emitentă, de a alege dintre mai multe soluţii posibile, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit, ceea ce, cu alte cuvinte, înseamnă că un act administrativ emis trebuie să satisfacă atât rigorile legii cât şi o nevoie socială determinată”.

Curtea reţine că deşi instanţa de contencios administrativ nu se poate substitui autorităţii publice, poate, în condiţiile legii generale a contenciosului administrativ, să verifice dacă aceasta a respectat prevederile legale, prin prisma art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care reglementează excesul de putere ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.

Faţă de aceste considerente, Curtea constată că, în cauză, la adoptarea HCL nr. xxx/2019, autoritatea publică, chiar dacă era competentă să dispună măsurile respective şi-a exercitat dreptul de apreciere în mod discreţionar, cu exces de putere, fără a justifica în nici un mod de ce măsura de externalizare a serviciilor sociale este aptă a duce la eficientizarea activităţii şi la creşterea calităţii serviciilor oferite în prezent.

Pentru toate aceste considerente, constatând incidenţa art. 496 Cod de procedură civilă, Curtea va respinge recursul declarat de recurentul pârât Consiliul Local B. împotriva sentinţei civile nr. 1127/25.10.2019 pronunţate de Tribunalului Covasna – Secţia civilă.

Nefiind solicitate cheltuieli de judecată în recurs,

Domenii speta

Spete similare