Acte de control întocmite de Curtea de Conturi. Control intern/managerial. Contracte de consultanţă. Nelegalitate.

- art. 14 alin. 3 și 4 din Legea nr. 273/2006

- art. 5 alin.1 din O.G. nr. 119/1999

- O.U.G. nr. 26/2012

Încheierea contractelor de consultanţă respectă obligaţia prevăzută de art. 5 alin.1 din O.G. nr. 119/1999 de a realiza o bună gestiune financiară prin asigurarea eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice, întrucât raţiunea instituirii controlului intern/managerial este acela de a fi implementate măsuri care să asigure îndeplinirea calitativă de către autorităţile publice a atribuţiilor ce le revin, în condiţii de eficienţă a cheltuirii banului public. Or, a susţine că este obligatoriu ca aceste măsuri să fie concepute de conducătorul instituţiei publice, chiar şi în situaţia în care pregătirea profesională a acestuia nu îi permite să aibă o viziune aprofundată asupra acestui domeniu, echivalează cu îndepărtarea de la scopul pentru care a fost creat controlul intern/managerial, cu consecinţa funcţionării defectuoase a instituţiilor statului şi prejudicierea bugetului de stat cu sume mult mai mari decât cele avansate pentru plata unui profesionist.

Asupra recursurilor de faţă:

A. Prin cererea formulată şi înregistrată la Tribunalul Covasna sub dosar nr. xx6/119/2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului B., a solicitat:

 - anularea măsurii de la punctul 10 din Decizia nr. 35/05.08.2013 a Camerei de Conturi a Judeţului B. emisă în baza procesului-verbal de constatare nr. 1317/26.06.2014/31289/26.06.2014, anexă la Raportul de audit financiar cu acelaşi număr, încheiate în urma acţiunii de audit financiar cu tema "Audit financiar asupra conturilor anuale de execuţie bugetară ale unităţilor administrativ-teritoriale ale municipiului", efectuată la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul C., judeţul B. cu privire la punctul 13;

 - anularea în parte a încheierii nr. 10 din 28.01.2014 a Curţii de Conturi a României prin care Comisia de soluţionare a contestaţiilor a dispus respingerea contestaţiei nr. 38971/28.08.2014 formulată de A. împotriva măsurii menționate anterior prin decizia atacată;

 - suspendarea executării actelor atacate până la pronunţarea unei hotărâri definitive asupra prezentei acţiuni în anulare;

B. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub dosar nr. xx9/119/2014, reclamanții Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B. prin preşedinte, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi B., au solicitat următoarele:

- anularea încheierii nr. VI/10/28.01.2014 pronunţată de Departamentul de coordonare a verificării bugetelor unităţilor administrativ teritoriale cu privire la contestaţia formulată împotriva măsurilor dispuse la pct. II. 3-11 din decizia nr. 35/05.08.2013 emisă de Camera de Conturi B., respectiv măsurile descrise la pct. II.5, 6, 7, 8, 9,10 şi 11 din partea dispozitivă a deciziei;

- anularea procesului-verbal F.N./05.07.2013 a Camerei de Conturi a Judeţului B., în ceea ce priveşte abaterile de la pct. nr. 8, 9, 10, 11, 13, 14 şi 15;

- suspendarea executării actelor mai sus arătate în ceea ce priveşte punctele atacate.

C. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub dosar nr. xx2/119/2014, reclamanta E. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi B., au solicitat următoarele:

- anularea încheierii nr. VI/10/28.01.2014 emise de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, în ceea ce priveşte respingerea contestaţiei formulate împotriva măsurilor dispuse la pct. I. 12 şi împotriva măsurilor dispuse la pct.II.9 din decizia nr. 35/05.08.2013 emisă de Camera de Conturi B.;

- anularea, în parte, a deciziei nr. 35/05.08.2013 emise de Camera de Conturi B., în ceea ce priveşte constatările de la pct. I.12 şi măsurile dispuse la pct. II.9, precum şi anularea, în parte, a procesului-verbal de constare din 05.07.2013 şi a raportului de audit financiar nr. 1429/10.07.2013;

- suspendarea executării actelor administrative contestate, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în contencios administrativ.

D. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Tribunalul Covasna sub număr dosar xx3/119/2014, reclamantul F. a solicitat, în contradictoriu cu aceleaşi pârâte:

- anularea, în parte, a încheierii nr. VI/10/28.01.2014 a Curţii de Conturi a României, în ceea ce priveşte respingerea contestaţiei formulate împotriva constatărilor de la pct. I. 14 şi împotriva măsurilor dispuse la pct. II. 11 din decizia nr. 35/05.08.2013 a Camerei de Conturi B.;

- anularea, în parte, a deciziei nr. 35/05.08.2013 emisă de Camera de Conturi B., în ceea ce priveşte constatările de la pct. 1.14 şi măsurile dispuse la pct. II. 11, precum şi anularea, în parte, a procesului-verbal de constatare din 05.07.2013 şi a raportului de audit financiar nr. 1429/10.07.2013;

- suspendarea executării actelor administrative contestate, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în contencios administrativ.

E. Intervenientul G. prin cererea de intervenție accesorie formulată în interesul reclamanților Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B. a solicitat anularea măsurii de la pct. II.7 din partea dispozitivă a Deciziei nr. 35/2013 a Camerei de Conturi a judeţului B., a încheierii nr. VI/10/28.01.2014 a Curţii de Conturi H., privind pct. II.7 mai sus arătat, respectiv abaterea nr. 10 din Procesul-verbal FN/05.07.2013 al Camerei de Conturi I., aflat la dosar, în contradictoriu cu Camera de Conturi a judeţului B., și Curtea de Conturi a României.

F. Dosarele nr. xx9/119/2014, nr.xx2/119/2014 şi nr.xx3119/2014 au fost conexate la dosarul nr.xx6/119/2014.

G. Prin încheierea din 17 septembrie 2014 s-au admis cererile de suspendare a executării actelor administrative atacate formulate de reclamanții Județul B., Consiliul Județean B., A., F și E. și s-a dispus suspendarea măsurilor prevăzute la punctele II.5, 6, 7, 8, 9, 10 şi 11 din decizia nr. 35 din 5 august 2013 și încheierea nr. VI/10/28.01.2014 în ceea ce privește măsurile amintite.

Încheierea a fost menținută de Curtea de Apel Brașov prin decizia civilă nr. 2685/R din 2 decembrie 2014.

H. Prin sentinţa civilă nr. 1322/29.12.2017, a fost admisă în parte acţiunea formulată de reclamanții Județul B. și Consiliul Județean B. prin președinte J., în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului B..

De asemenea, au fost admise acțiunile formulate de reclamanții A., E. şi F., în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului B., și în consecință: 

A fost anulată, în parte, decizia nr. 35/05.08.2013 emisă de pârâta Camera de Conturi a Județului B. și încheierea nr. VI/10 din 28.01.2014 a Curții de Conturi a României în ceea ce privește măsurile prevăzute la punctele II.8, II 9, II. 10 și II.11 și dispuse prin decizie, precum și procesul verbal de constatare nr. FN /05.07.2013 cu privire la abaterile descrise la punctele 11, 13, 14 și 15.

Au fost menţinute celelalte măsuri care au făcut obiectul contestației și a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanții Județul B. și Consiliul Județean B., respectiv măsurile de la punctele II.5, II.6 și II.7, dispuse prin decizia nr. 35/12.08.2014 emisă de Camera de Conturi a Județului B., respectiv procesul-verbal de constatare nr. FN/05.07.2013 cu privire la abaterile descrise la punctele 8, 9 și 10.

A fost respinsă cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul G.

Au fost obligate pârâtele să plătească reclamanţilor, în solidar, cheltuieli de judecată.

I. Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, au declarat recurs Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B., prin care au criticat parţial soluţia primei instanţe, pentru următoarele motive:

Referitor la pct. II.5 din partea dispozitivă a Deciziei, prin care auditorii publici externi au reţinut efectuarea unor plăţi suplimentare aferente perioadei ianuarie-februarie 2012, în condiţiile în care situaţia meteorologică nu justifică în totalitate prestaţiile cuprinse în situaţiile de lucrări de întreţinere iarnă, arată că obiectul serviciilor contractate îl reprezintă întreţinerea curentă a drumurilor pe timp de iarnă-deszăpezire, împrăştiere materiale antiderapante, iar executarea acestor servicii depinde în totală măsură de condiţiile meteorologice-variaţiile de volum al precipitaţiilor şi de temperatură, contravaloarea acestora variind după cum precipitaţiile erau sub media anuală sau o depăşeau. Contractul de prestări servicii nr. 497/31.10.2011 s-a încheiat pentru perioada 01.11.2011-15.03.2012 la preţul de 44,430 lei/lună pentru lotul 4 şi 34.787,30 lei/lună pentru lotul 5, înmulţit cu 4,5 luni, şi nu s-a justificat încheierea unui act adiţional deoarece nu s-au depăşit prevederile contractuale nici cantitativ şi nici valoric. În anunţul de atribuire a contractului, nu s-a prevăzut defalcarea pe luni a valorii contractului, ci valoarea finală care nu a fost depăşită.

Referitor la pct. II.6, arată că instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că O.U.G. nr. 26/2012 nu se aplică contractului de asistenţă juridică seria B nr. 136734/01.06.2012, întrucât a fost încheiat înainte de intrarea în vigoare a actului normativ, dispoziţiile tranzitorii cuprinse în art. XVII stipulând în acest sens.

În ceea ce priveşte contractele de asistenţă juridică nr. 136748/17.10.2012, nr. 136749/ 17.10.2012 şi nr. 136750/17.10.2012, încheiate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 26/2012, arată recurenţii că instanţa  a făcut aprecieri cu privire la oportunitatea încheierii  acestora,deşi contractele au fost încheiate numai pentru acele cauze prevăzute în anexa la Hotărârea Consiliului Judeţean B. nr.144/2012.

Referitor la pct.II.7, arată că oportunitatea elaborării programelor de exploatare pentru apele minerale terapeutice din perimetrele M., N. şi O. rezultă din art. 2 din Legea Minelor nr. 85/2003, iar punerea în valoare a acestor bogăţii ale subsolului se realizează prin lucrări de explorare şi exploatare, prin obţinerea licenţelor de dare în administrare pentru explorare şi în faza finală, prin acordarea licenţelor de dare în exploatare de către ANRM.

Derularea programului de explorare se realizează pe baza licenţelor de dare în administrare pentru explorare, drept pentru care Consiliul Judeţean B. a contractat elaborarea documentaţiei pentru cele 3 perimetre în urma unui concurs cu G. PFA, care a fost executată în termenul stabilit prin contract.

Probleme s-au ivit numai cu fişa perimetrului de explorare la care nu s-au obţinut din timp toate avizele referitoare la monumentele istorice, culturale, religioase, rezervaţii naturale şi zone de protecţie sanitară sau perimetre de protecţie hidrogeologică ale surselor de alimentare cu apă de către consiliile locale M., N. şi O.. Faptul confirmat de ANRM că perimetrul propus pentru explorare este disponibil, cu menţionarea dimensiunilor suprafeţei şi a limitei de adâncime, a constituit garanţia elaborării programelor de explorare şi a proiectelor de protecţia mediului.

Neregulile constatate de Camera de Conturi a Judeţului B. cu privire la contractul nr. 479/2011 şi programul de explorare elaborat de G. PFA privesc de fapt dispoziţii din legea minelor; observaţiile privind conţinutul programului de explorare revin în exclusivitate ANRM; nu este necesară prezenţa obligatorie a specialistului Consiliului Judeţean-hidrogeolog la predarea documentaţiilor tehnice, elementele de bază fiind graficul de eşalonare şi finanţarea lucrărilor. Pachetul de documentaţii predate Consiliului Judeţean B. cuprinde aceeaşi fişă a perimetrului de exploatare criticată de reprezentanţii Curţii de Conturi ca fiind necorespunzătoare şi pentru care a propus „eliminarea autorului”, respectiv recuperarea prejudiciului. Programele şi proiectele predate la CJ B. conţin fişa perimetrului, valabilă şi în prezent, transmisă şi la ANRM. G. PFA nu avea obligaţia contractuală şi nici competenţa de a solicita şi obţine avizele de la organele judeţene de Cult, Mediu şi Apă, dar a asigurat harta Perimetrului de explorare chiar din timpul elaborării programelor de explorare şi a proiectelor de protecţie a mediului.

J. A formulat recurs şi pârâta Curtea de Conturi a României în nume propriu şi pentru Camera de Conturi a Judeţului B., criticând în parte sentinţa civilă nr. 1322/29.12.2017 şi încheierea din data de 01.03.2018, astfel:

Referitor la măsura stabilită la pct. II.8, ca urmare a constatării abaterii ce vizează nerestituirea la bugetul de stat, de către UATJ B., a sumei de 4.880.000 lei reprezentând sume din fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unităţi administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente şi de capital, precum şi pentru cofinanţarea unor proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, anulată de instanţa de fond, arată că potrivit O.U.G. nr. 15/08.05.2012, ordonatorul de credite avea obligaţia să restituie această sumă,întrucât reclamanta nu figura cu arierate sau cu rate scadente la cofinanţarea unor proiecte cu finanţare externă nerambursabilă.

Pentru cele 5 proiecte la care face trimitere instanţa de judecată şi expertul contabil, UATJ B. nu a declanşat nici până la data controlului cel puţin procedurile de achiziţie, iar în aceste condiţii se poate vorbi doar de intenţia UATJ B. de a cofinanţa proiecte cu finanţare externă nerambursabilă şi nicidecum de derularea acestora, aşa cum prevede Decizia nr. 558/24.04.2012 a Curţii Constituţionale, prin care s-a constatat că prevederile art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 sunt constituţionale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 şi neutilizate de unităţile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012. Măsura II.8 vorbeşte despre restituirea unor sume neutilizate până la data de 08.05.2012, în timp ce instanţa de judecată a avut în vedere situaţia de fapt existentă la data de 31.12.2015.

Referitor la măsurile stabilite prin pct. 9,10 şi 11 din decizia nr. 35/2013 care vizează recuperarea prejudiciilor cauzate prin plata nelegală a serviciilor de consultanţă privind dezvoltarea sistemului de control intern/managerial, inclusiv a procedurilor formalizate pe activităţi de către E., A. şi F., arată că hotărârea instanţei de fond este dată cu încălcarea prevederilor art.2 lit. d) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar-preventiv.

 Controlul în general este privit ca o funcţie managerială şi nu ca o operaţiune de verificare. Prin funcţia de control, managementul constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au determinat şi dispune măsurile corective sau preventive ce se impun. Stabilirea sistemului de control intern/managerial intră în responsabilitatea managementului fiecărei entităţi publice şi trebuie să aibă la bază standardele elaborate de Ministerul Finanţelor Publice. În vederea monitorizării, coordonării şi îndrumării metodologice a implementării şi/sau a dezvoltării sistemului de control intern/managerial, conducătorul entităţii publice constituie prin act de decizie internă, o structură cu atribuţii în acest sens şi a cărei componenţă, mod de organizare şi de lucru se stabilesc în funcţie de volumul şi complexitatea activităţilor specifice fiecărei entităţi publice. Doar conducătorul entităţii publice poate elabora prin structurile organizate, documentul privind misiunea entităţii, regulamentele interne, fişele de post. Argumentele instanţei de fond privind pregătirea profesională a salariaţilor care nu este compatibilă cu pregătirea necesară elaborării şi implementării unui sistem de control intern/managerial, nu sunt pertinente întrucât chiar specializările deţinute de aceştia îi obligă să cunoască cadrul legal în care funcţionează, specificul şi natura entităţii şi să dispună măsurile legale în vederea protejării patrimoniului şi a realizării obiectivelor entităţii în mod economic, eficient şi eficace.

Mai mult, chiar Consiliul Judeţean, în calitate de ordonator principal de credite, prin personalul propriu, este obligat să cunoască scopul, obiectivele şi atribuţiile pentru care au fost înfiinţate şi să le acorde asistenţă de specialitate, şi nu să sprijine externalizarea activităţii de management pe bani publici ce are ca efect risipa, utilizarea nelegală sau nepotrivită a banilor publici.

Se mai critică şi obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată.

K. Prin întâmpinare la recursul declarat de Curtea de Conturi a României, recurenţii-reclamanţi Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B. (fl. 90-93 ds. recurs) a solicitat respingerea recursului Curţii de Conturi.

Cu privire la măsura de la pct. 8.II din Decizia nr. 35/2013 privind nerestituirea la bugetul de stat a sumelor neutilizate, alocate prin H.G. nr. 255/2012 din fondul de rezervă bugetară la dispoziţia guvernului, arată că în mod corect a reţinut prima instanţă că erau în derulare 5 proiecte cu finanţare externă nerambursabilă la data de 08.05.2012.

 Referitor la măsurile de la pct. II.9-11 din decizie, în ceea ce priveşte constatările auditorilor publici externi rezultate în urma acţiunii de audit efectuate de entităţi subordonate care au beneficiat de transferuri de fonduri publice, arată că E., A. şi F., sunt instituţii publice subordonate Consiliului Judeţean B., cu personalitate juridică, iar expertiza dispusă în cauză a arătat că implementarea sistemului de control intern/managerial s-a făcut cu respectarea OMFP 946/2005, care prevede obligaţia conducătorului fiecărei entităţi publice de a dispune măsurile necesare pentru elaborarea şi/sau dezvoltarea sistemului de control intern/managerial.

L. Prin întâmpinări la recursul declarat de Curtea de Conturi a României, intimaţii-reclamanţi A. (fl. 57-62), F. (fl. 130-132) şi E. (fl. 140-142), au arătat că este corectă poziţia instanţei de fond, întrucât au fost respectate în totalitate dispoziţiile art.2 şi 3 din OMFP nr. 946/2005. Aceste dispoziţii nu interzic angajarea unui personal/societate calificată în vederea efectuării unei activităţi de consultanţă şi îndrumări a dezvoltării sistemului de control managerial;  S.C. K. S.R.L. a efectuat doar o activitate de consultanţă, iar efectiv elaborarea, implementarea şi dezvoltarea sistemului managerial a fost executat de angajaţii societăţii, după cum rezultă din programul de implementare a noului sistem de control intern managerial.

De asemenea, este importantă şi structura unităţii auditate, angajaţii având preponderent o calificare în domeniul artistic, fără cunoştinţe minime de management, fiind imperios necesar să se angajeze un consultant în domeniul de management.

M. Prin întâmpinare la recursul declarat de recurenţii-reclamanţi Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B., (fl. 67-73 ds. recurs), recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului, arătând că pentru măsura stabilită la pct.II.5, din datele meteorologice prezentate de Administraţia Naţională de Meteorologie rezultă că în perioada 01.01.2012-29.02.2012, nu se justifică în totalitate prestaţiile cuprinse în situaţiile de lucrări de întreţinere de iarnă, modul de decontare a materialului derapant nu a respectat prevederile OMTCT 1945/2005 privind aprobarea Instrucţiunilor privind protecţia drumurilor publice pe timp de iarnă, combaterea lunecuşului şi a înzăpezirii, iar expertiza realizată în cauză de expert P. confirmă abaterile constatate de Curtea de Conturi.

Pentru măsura stabilită la pct. II.6, arată recurenta-pârâtă că în mod corect a reţinut prima instanţă că atribuţiile angajaţilor compartimentului juridic se suprapun serviciilor juridice de consultanţă ce fac obiectul celor patru contracte. Prevederile art.21 alin.3 din Legea nr. 215/2001 permit angajarea unui avocat doar pentru reprezentare în justiţie a intereselor unităţii administrativ-teritoriale, iar în situaţia dată, este vorba despre formularea unor contestaţii la autorităţile centrale având ca obiect corecţii financiare şi nicidecum procese aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti. Prima instanţă a menţinut măsura şi pentru lipsa motivării HCL privind angajarea unor servicii juridice prin avocat.

În ceea ce priveşte măsura stabilită la pct.II.7, arată că în mod corect a fost menţinută măsura, întrucât serviciile de elaborare a documentaţiei tehnice  pentru obţinerea licenţelor de dare în administrare pentru explorarea apelor minerale au fost decontate fără să fie evaluat conţinutul documentaţiei, iar instituţia competentă, Agenţia Naţională a Resurselor Minerale, a refuzat aprobarea fişelor transmise pentru faptul că fişele de explorare nu sunt întocmite conform cerinţelor legii.

N. Prin Note scrise (fl. 110-118), intimatul-intervenient G. PFA a contestat cele susţinute de Curtea de Conturi referitor la măsura II.7, arătând că probleme s-au ivit numai cu fişa perimetrelor de explorare la care primăriile M., N. şi O. n-au obţinut din timp toate avizele organelor judeţene referitor la monumentele istorice , culturale, religioase, rezervaţii naturale şi zone de protecţie sanitară sau perimetre de protecţie hidrogeologică ale surselor de alimentare cu apă. ANRM a constatat că perimetrele propuse nu sunt concesionate/ date în administrare prin licenţă, deci sunt disponibile pentru derularea programelor de explorare.

 În faza procesuală a recursului, nu s-a administrat proba cu înscrisuri suplimentare.

O. Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, ce se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 pct.8 Cod de procedură civilă, a înscrisurilor depuse în dosarul de fond şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză, curtea reţine următoarele:

În urma controlului efectuat de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului B. la entitatea verificată Unitatea Administrativ Teritorială a Județului B., a fost emisă decizia nr. 35 din 5 august 2013 prin care s-au reținut mai multe abateri de la legalitate și regularitate și s-au dispus măsuri de remediere atât în sarcina Judeţului B., cât şi a ordonatorilor terţiari de credite A., F. şi E..

P. Recursul reclamanţilor Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B.:

 În ceea ce privește măsura de la punctul II.5 din decizia nr. 35 din 5 august 2013, Curtea de Conturi a  dispus stabilirea întinderii prejudiciului estimat la suma de 36.483,82 lei la care se vor calcula accesoriile aferente și s-au dispus măsuri de recuperare a acestuia cu titlu de lucrări de întreținere curentă a drumurilor județene pe timp de iarnă, lucrări neexecutate dar plătite prestatorului S.C. R. S.R.L., ca rezultat al includerii nelegale în situațiile de lucrări aferente lunilor ianuarie-februarie 2012 a unei cantități de 258,98 tone material antiderapant pe Lotul nr.4 – Baza de deszăpezire S. - 178,30 to și lotul nr. 5 – Baza de deszăpezire Ş. – 80,68 to. S-a arătat că, potrivit datelor meteorologice prezentate de către Administrația Națională de Meteorologie pentru perioada 01.01.2012-28.02.2012, condițiile meteorologice nu impuneau împrăștierea unei astfel de cantități de material antiderapant. Echipa de audit a constatat și reținut că abaterea se datorează lipsei unor proceduri clare de verificare a realității deconturilor de lucrări și necunoașterii consecințelor prevederilor contractuale și a prevederilor legale.

Prima instanţă, respingând cererea de anulare a acestei măsuri, a reţinut, pe baza concluziilor raportului de expertiză întocmit de expertul P., că reclamantul Judeţul B. nu a depus toate diligențele în respectarea dispozițiilor caietului de sarcini ce a stat la baza încheierii contractului de prestări servicii nr. 497/31.10.2011, întrucât prin neținerea unor evidențe clare, detaliate și vizate în mod zilnic de o persoană desemnată de achizitor care să supervizeze datele înscrise în jurnalele de activitate pe timp de iarnă ale prestatorului, s-a procedat la decontarea unor lucrări care nu au fost însoțite de documente justificative, fiind încălcată obligația prevăzută de art. 14 alin.3 și 4 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale de a angaja și a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate și numai în baza unor documente întocmite cu respectarea normelor legale ce le-au prevăzut.

În recurs, reclamanţii Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B. susţin că decontare lucrărilor s-a făcut pe baza datelor înscrise în Jurnalul de activitate pe timp de iarnă, a informărilor zilnice, avizelor de însoţire a mărfii, iar depăşirea cantităţilor de materiale anti-derapante se justifică conform datelor prezentate de Administraţia Bazinală de Apă T.- Sistemul de Gospodărire a Apelor B., ce nu au fost luate în considerare de auditorii publici externi. Având în vedere caracterul serviciilor prestate, sumele decontate nu sunt fixe, ci variază în funcţie de precipitaţii, însă nu există prejudiciu, întrucât valoarea finală a contractului nu a fost depăşită.

Acest motiv de recurs nu este întemeiat. Abaterea a fost reţinută pentru lipsa unor proceduri clare de verificare a realității deconturilor de lucrări și necunoașterii consecințelor prevederilor contractuale și a prevederilor legale.

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. 3 și 4 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, "nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici nu poate fi angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială. Nici o cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată, potrivit legii, și dacă nu are prevederi bugetare și surse de finanțare".

Or, recurenta nu poate pretinde că decontarea lucrărilor s-a făcut în mod legal, câtă vreme Jurnalul de activitate pe timp de iarnă, ce trebuia să furnizeze toate datele necesare verificării realităţii şi întinderii prestaţiilor, nu respectă modelul din Normativul privind prevenirea şi combaterea înzăpezirii drumurilor publice, indicativ AND 525-2005, întrucât nu precizează activitatea prestată şi modul de acţionare a utilajelor: patrulare, acţionare cu lama şi răspândire material antiderapant, nu este completată coloana, sectorul de drum pe care se acţionează de la km la km, nu este menţionat numele ofiţerului de serviciu, ora de intrare şi ieşire, persoana învestită cu responsabilitatea funcţiei, lipseşte numele responsabilului Serviciului de administrare a drumurilor judeţene din Consiliul Judeţean B. ce trebuie să confirme prin semnătură proprie datele şi cantităţile de materiale menţionate în Jurnal 8 Fl.149-160 vol.III).

Cât despre faptul că auditorii, în aprecierea cantităţilor de material antiderapant necesare, ar fi luat în considerare numai situaţiile meteo extreme (coduri galbene sau portocalii) anunţate de Administraţia Naţională de Meteorologie, iar nu media precipitaţiilor anuale sau alte fenomene meteo care justifică intervenţii în plus faţă de cele contractate, date furnizate de  Administraţia Bazinală de Apă T. - Sistemul de Gospodărire a Apelor B., această critică nu poate fi reţinută, întrucât abaterea a fost menţinută de prima instanţă pe baza raportului de expertiză întocmit de expert P., iar în răspunsul la obiectivul nr.1 se precizează că au fost avute în vedere şi datele referitoare la precipitaţii şi temperaturi întocmite de Sistemul de Gospodărire a Apelor B. (fl. 121 vol.III ds. 296/119/2014).

În al doilea rând, Situaţia privind cantităţile de material antiderapant, întocmită de expert în răspunsul la obiecţiuni ( fl.60- 73 vol IV ds. xx6/119/2014), corelează cantităţile de material antiderapant împrăştiat pentru cele două loturi, cu starea vremii, din care se poate observa că acesta a fost folosit  şi în zilele în care nu existau averizări meteo.

Deşi recurentul-reclamant pretinde că şi în zilele care nu se aflau sub avertizare meteo, condiţiile meteo (chiciură, burniţă, grindină, măzăriche, transport zăpadă la sol) au impus prestarea acestor servicii, curtea reţine că pot fi luate în considerare numai informaţiile furnizate de ANM, aceasta rezultând din dispoz. Art.15 din Instrucţiunile privind protecţia drumurilor publice pe timp de iarnă, combaterea lunecuşului şi a înzăpezirii, indicativ AND 525-2005, aprobat prin OMTCT nr. 1945/2005, ce prevăd  ca măsură pentru întocmirea Programului pregătirilor în vederea iernii încheierea contractului cu A.N.M. pentru furnizarea informaţiilor meteo.

Însă, chiar şi dacă  dispoziţia legală arătată ar fi interpretată în sensul că nu pot fi excluse informaţiile furnizate de alte autorităţi, critica recurentului este tot neîntemeiată.

Verificând prin sondaj datele furnizate de Administraţia Bazinală T.- Sistemul de Gospodărire a Apelor B., (fl. 35-48 vol.I ds. xx6/119/2014), curtea constată, de exemplu, pentru lotul 5, Ş., în data de 12.01.2012, zi care nu a fost aflată sub avertizare meteo, în care expertul a stabilit o cantitate de 7,06 t folosită nejustificat (fl. 67 vol IV ds. xx6/119/2014), informarea meteorologică dată de Sistemul de Gospodărire a Apelor B. nu prevede nici un fenomen pentru Ş. (fl 38 vol.I ds. xx6/119/2014).

Aceeaşi situaţie pentru ziua de 27.01.2012 când s-a folosit nejustificat cantitatea de 5,06 t material antiderapant (fl 44 vol.I ds. xx6/119/2014).

Nu pot fi avute în vedere condiţiile meteo raportate de staţia meteorologică Ţ., unde într-adevăr, în zilele menţionate, apare menţionată “ceaţă” şi “chiciură tare”, aşa cum pretinde reclamantul, câtă vreme există informaţii pentru zona Ş., iar între cele două puncte există o diferenţă de 747 m altitudine ( Ş. 1030 m altitudine, Vf. Ţ. 1.777 m altitudine), conform site “Ropedia.ro” şi “Wikemapia”.

 În concluzie, chiar dacă valoarea finală a contractului nu a fost depăşită, decontarea unor cheltuieli nejustificate încalcă principiul prevăzut de art. 14 alin.3 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, reprodus mai sus, ce interzice angajarea unei cheltuieli pentru care nu există bază legală, motiv pentru care acest motiv de recurs va fi respins.

În ceea ce privește măsura de la punctul II.6, echipa de audit a constatat că reclamantul Consiliul Județean B. a încheiat în mod nelegal patru contracte de asistență juridică al căror obiect se suprapune cu atribuțiile compartimentului juridic din cadrul entității auditate, contrar dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 215/2001 și art. 5 din O.G. nr. 119/1999.

Prima instanţă, menţinând măsura, a reţinut că reclamantul Consiliul Județean B. are în cadrul compartimentului juridic un număr de 5 consilieri juridici cu indicatori de performantă la nivelul maxim atât la operativitate cât și la conștiinciozitate, cu atribuţii de reprezentare în fața instanțelor de judecată sau a altor organe de jurisdicție, a organelor de urmărire penală, precum și în raporturile cu alte persoane juridice și fizice, iar volumul de activitate nu justifică angajarea altor persoane care să asigure consultanță juridică în alte dosare ale părții reclamante. Încheierea contractelor nu se justifică nici prin raportare la dispozițiile O.U.G. nr. 26/2012, ce interzic achiziţionarea de servicii juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare de către autorităţile sau instituţiile publice care au în structura organizatorică personal propriu de specialitate juridică.

Reclamanţii susţin în recurs că pentru contractul de asistenţă juridică seria B nr. 136734/01.06.2012 nu sunt aplicabile dispoziţiile O.U.G. nr. 26/2012, iar pentru celelalte trei contracte, instanţa a făcut aprecieri cu privire la oportunitatea actelor administrative, ce scapă verificării jurisdictionale, însă criticile nu sunt întemeiate.

Într-adevăr, contractului  de asistenţă juridică seria B nr. 136734/01.06.2012, aflat în curs de desfăşurare la data intrării în vigoare a ordonanţei, nu i se aplică dispoziţiile O.U.G. nr. 26/2012, publicată în Monitorul Oficial la data de 12.06.2012, chiar normele tranzitorii prevăzute de art. XVII dispunând în acest sens.

Cu toate acestea, legalitatea încheierii contractului trebuie analizată prin prisma dispoziţiilor legale avute în vedere de actul de control al Camerei de Conturi B.:

- art. 21 alin. (3) din Legea nr. 215/2001: Primarul, respectiv preşedintele consiliului judeţean, poate împuternici o persoană cu studii superioare juridice de lungă durată din cadrul aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean, sau un avocat care să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale, precum şi ale autorităţilor administraţiei publice locale respective, în justiţie.

- art. 14 alin.3 din Legea nr. 273/2006: Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici nu poate fi angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială.

- art. 20 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 273/2006: Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele competenţe şi responsabilităţi în ceea ce priveşte finanţele publice locale:

h) administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de eficienţă;

- art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999: Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public.

Din prevederile menţionate rezultă că, anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 26/2012, încheierea unui contract de asistenţă juridică cu un avocat care să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale, deşi era permisă de lege, cu toate acestea, această cheltuială publică  nu putea fi angajată discreţionar de autoritate, ci trebuia să se subsumeze principiului bunei gestiuni financiare, ceea ce se traduce, în cazul concret, prin aceea că obiectul contractului de asistenţă juridică nu trebuie să se suprapună atribuţiilor consilierului juridic al instituţiei.

Obiectul contractului de asistenţă juridică nr. 136734/01.06.2012 îl reprezintă asistenţă juridică şi reprezentare constând în elaborarea a două contestaţii la Note de constatare a neregulilor, prin care s-au stabilit corecţii financiare corespunzătoare unor abateri de la legislaţia privind achiziţiile publice ( fl.272 vol.IV ds. xx9/119/2014).

 Se poate observa însă că, potrivit fişei postului, consilierii juridici din cadrul Consiliului Judeţean B. reprezintă CJ B. şi Judeţul B. în faţa instanţelor judecătoreşti şi a altor organe de jurisdicţie (pct.1 din atribuţiile postului), şi de asemenea, acordă asistenţă şi consultanţă direcţiilor din aparatul de specialitate al Consiliului Judeţean în soluţionarea problemelor şi sarcinilor curente (pct.13), printre acestea regăsindu-se şi Compartimentul achiziţii publice, conform Statului de funcţii.

Aşadar, nu se justifica nici anterior adoptării O.U.G. nr. 26/2012 încheierea contractelor de asistenţă juridică de către instituţii şi autorităţi publice care au în structura organizatorică personal propriu, specializat chiar în aceeaşi materie, în cazul de faţă achiziţii publice.

Cât despre cele trei contracte de asistenţă juridică încheiate la data de 17.10.2012, este adevărat că dispoziţiile art.I alin .2 din O.U.G. nr. 26/2012 permit încheierea acestora în situaţii temeinic justificate, numai cu aprobarea Consiliului Judeţean, însă aceste condiţii nu sunt îndeplinite în cauză.

Dispoziţiile menţionate au fost atacate pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, pe motiv că încalcă dreptul la apărare şi accesul la justiţie, însă prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 517/2016, excepţia a fost respinsă, instanţa de contencios constituţional reţinând următoarele:

"27. Din arhitectura normativă a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2012, Curtea observă că aceasta a fost adoptată, în principal, pentru a implementa unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice și de întărire a disciplinei financiare, întrucât, astfel cum reiese din expunerea de motive a legii de aprobare a ordonanței de urgență, în urma verificărilor efectuate de Curtea de Conturi asupra modului de formare, administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului, s-au constatat o serie de nereguli cu privire la anumite zone de utilizare a fondurilor publice, respectiv faptul că, pentru aceeași activitate cu caracter juridic, o autoritate sau instituție publică a efectuat atât cheltuieli cu personal propriu de specialitate juridică, cât și cheltuieli cu firme private de avocatură.

28. În ceea ce privește asigurarea serviciilor juridice de consultanță, de asistență și/sau de reprezentare pentru autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale, indiferent de modul de finanțare și subordonare, societățile naționale, companiile naționale și societățile cu capital integral sau majoritar de stat, precum și regiile autonome, care au în structura organizatorică personal propriu de specialitate juridică, s-a instituit regula potrivit căreia aceste servicii se asigură, în primul rând, de către personalul propriu, respectiv de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entități. Însă, în situații temeinic justificate, în care activitățile juridice de consultanță, de asistență și/sau de reprezentare, necesare entităților mai sus menționate, nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entități, pot fi achiziționate servicii de această natură, în condițiile legii.

29. Așadar, în situații temeinic justificate, în care activitățile juridice de consultanță, de asistență și/sau de reprezentare, necesare autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. I alin. (1) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2012, nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică angajat la aceste entități, pot fi achiziționate servicii de această natură, în condițiile legii, numai cu aprobarea ordonatorilor principali de credite pentru autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale, cu aprobarea consiliilor locale, consiliilor județene sau Consiliului General al Municipiului București, după caz, pentru autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice locale".

Curtea Constituţională subliniază aşadar necesitatea ca situaţiile în care se încheie contracte de asistenţă juridică cu firme private de avocatură să fie temeinic justificate, condiţie pe care  Hotărârea Consiliului Judeţean B. nr. 144/2012 nu o îndeplineşte, întrucât în Expunerea de motive se invocă generic „complexitatea cauzelor care au ca obiect fonduri nerambursabile din surse europene”, fără să arate concret motivele pentru care consilierii juridici din aparatul propriu nu pot asigura reprezentarea în aceste cauze.

Se mai critică soluţia instanţei de fond şi prin aceea că a făcut aprecieri cu privire la oportunitatea încheierii contractelor de asistenţă juridică, însă nici această critică nu poate fi reţinută. Activitatea autorităţii publice trebuie să se circumscrie principiului legalităţii, având totodată o libertate de acţiune în ceea ce priveşte modalităţi prin care îşi poate realiza scopul urmărit.

Aşa cum a arătat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie într-o decizie de speţă (decizia nr. 1700/2010 pronunţată în ds. nr. 6.777/1/2009), "judecătorul poate analiza şi elementele de oportunitate, când apreciază că acestea întregesc elementele legalităţii, mergând pe ideea că scopul legii (interesul public) este întotdeauna un element de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate. Excesul de oportunitate este stabilit de judecător prin raportare la scopul legii şi care poate conduce la excesul de putere, care este definit in art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege".

Oportunitatea trebuie aşadar să se înscrie în sfera legalităţii.  Câtă vreme HCJ nr. 144/212 nu oferă o justificare temeinică, nefiind îndeplinite premisele de legalitate,  unitatea administrativ-teritorială nu poate invoca un drept exclusiv de a aprecia oportunitatea actului administrativ.

În ceea ce priveşte decizia nr. 1423/R/2017, pronunţată de Curtea de Apel Braşov în ds. nr. xxx/119/2015, invocată de recurentă, situaţia este diferită, întrucât încheierea respectivelor contracte de achiziţie publică a fost temeinic justificată, Hotărârea Consiliului Judeţean B. fiind motivată astfel: „Faţă de numărul redus al consilierilor juridici în activitate, respectiv trei, având în vedere numărul cauzelor aflate pe rolul instanţelor în anul 2013 şi în care unitatea administrativ teritorială trebuia reprezentată (58), precum şi celelalte atribuţii ale consilierilor juridici stabilite conform fişei postului şi care nu sunt de neglijat”.

Pentru aceste considerente, va fi respins acest motiv de recurs.

În ceea ce privește măsura II.7 din decizia atacată cu privire la angajarea şi plata unor cheltuieli de elaborare a unui studiu, Curtea de Conturi a dispus stabilirea întinderii prejudiciului cât și luarea măsurilor de recuperare a acestuia cu titlul de servicii de elaborare a documentațiilor tehnice pentru obținerea licențelor de dare în administrare pentru exploatarea apelor minerale din perimetrele M., N. și O., județul B., din cadrul proiectului ,,Drumul apelor minerale-Lot 1."

Prima instanţă a menţinut măsura, reţinând în esenţă că obiectul contractului de prestări de servicii nr. 479 încheiat între Consiliul Județean B., în calitate de achizitor, și G. P.F.A., în calitate de prestator, a fost prestarea serviciilor de elaborare a documentațiilor tehnice pentru obținerea licențelor de dare în administrare pentru exploatarea apelor minerale din perimetele M., N. Şi O. din cadrul proiectului ,,Drumul apelor minerale-Lot 1", iar nici una din cele trei localități nu a obținut licență de exploatare a perimetrului fiecăreia pentru exploatare de apă terapeutică, întrucât nu s-a depus întreaga documentaţie prevăzută de legislație pentru fiecare perimetru ce aparține fiecărei comune din cele enumerate la paragrafele anterioare, pe de o parte, iar pe de altă parte, fișele perimetrelor de exploatare întocmite în baza contractului de prestări servicii nr. 479/07.09.2011 întocmite de G. PFA nu au fost întocmite conform cerințelor legale, așa cum rezultă din adresele Agenției Naționale pentru Resurse Minerale aflate la dosar și descrise în capitolul măsurii nr. 7 din actele atacate.

Recurenţii-reclamanţi susţin că măsura este nelegală, întrucât contractul de prestări servicii a fost executat, executantul intervenient G. PFA neavând obligaţia contractuală şi nici competenţa de a solicita şi obţine avize ale organelor judeţene referitoare la monumentele istorice, culturale, religioase, rezervaţii naturale şi zone de protecţie sanitară sau perimetre de protecţie hidrogeologică ale surselor de alimentare cu apă.

Câtă vreme,însă, fişa perimetrului de explorare pentru cele trei comune, întocmită de executant, nu a fost aprobată de către Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale pentru lipsa unor avize din care să reiasă că în perimetru nu sunt amplasate monumente istorice, culturale, religioase, situri arheologice de interes deosebit, rezervații naturale, zone de protecție sanitară sau perimetre de protecție hidrologică ale resurselor de alimentare cu apă, precum şi pentru faptul că suprafaţa perimetrului solicitat este prea mică pentru a se putea delimita zona de alimentare a zăcământului, Curtea reţine, în consens cu prima instanţă, că UAT Judeţul B. a angajat cheltuieli pentru achitarea preţului contractului de prestări serviciu, fără să primească în contrapartidă o documentaţie tehnică aptă să ducă la obținerea licențelor de dare în administrare pentru exploatarea apelor minerale, aşa încât în mod corect cheltuiala a fost considerată contrară dispoziţiilor art. 48 alin. (2) din Legea nr. 273/2006, ce prevăd obligaţia ordonatorilor principali de credite de a utiliza eficient fondurile alocate investiţiilor, precum şi de a realiza obiectivele incluse în programele de investiţii.

Susţinerea intervenientului G. PFA, în sensul că în contract nu a fost inclusă şi obligaţia de obţinere a avizelor de la autorităţile judeţene poate fi valorificată într-un eventual litigiu în care se discută aspecte privind executarea contractului de prestări servicii, însă nu şi în prezenta cauză, în care suma achitată prestatorului se analizează numai prin prisma dispoziţiilor privind eficienţa şi eficacitatea cheltuirii banului public.

 În consecinţă, acest motiv de recurs va fi respins.

 Q. Recursul pârâtei Curtea de Conturi a României în nume propriu şi pentru Camera de Conturi a Judeţului B.:

În ceea ce privește măsura dispusă la punctul 8 din decizia nr. 35/05.08.2013, Curtea de Conturi a dispus stabilirea întinderii prejudiciului cât și luarea măsurilor de recuperare a acestuia cu titlu de prejudiciu pentru nerestituirea către bugetul de stat de către UAT Județul B. a sumei de 4.880.000 lei, reprezentând sume din fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzută în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unități administrativ –teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, neutilizată până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/08.05.2012.

Prima instanță, anulând măsura, a reţinut că reclamantul nu are obligația de a restitui la bugetul de stat suma de 4.880.000 lei, întrucât la data virării acesteia în contul său – 8 mai 2012 (f. 124 vol. IV supliment) acesta avea în derulare, conform raportului de expertiză contabilă judiciară expertul contabil U., 5 proiecte de finanțare externă mai sus enumerate, ceea ce face ca condiția impusă de actul normativ nr. 255/2012 privind restituirea în cazul în care entitatea să nu aibă arierate de plată sau proiecte în derulare cu finanțare externă nerambursabilă să nu fie îndeplinită.

 Prin cererea de recurs, pârâta susţine că sumele alocate trebuie restituite, întrucât pentru cele 5 proiecte, UATJ B. nu a declanşat nici până la data controlului cel puţin procedurile de achiziţie, iar în aceste condiţii se poate vorbi doar de intenţia UATJ B. de a cofinanţa proiecte cu finanţare externă nerambursabilă şi nicidecum de derularea acestora. Măsura II.8 vorbeşte despre restituirea unor sume neutilizate până la data de 08.05.2012, în timp ce instanţa de judecată a avut în vedere situaţia de fapt existentă la data de 31.12.2015.

 Curtea de Apel, în consens cu prima instanţă, reţine că prin hotărârea nr. 60 din 27 aprilie 2012, Consiliul județean B. a aprobat includerea sumei de 4.880.000 lei alocată în baza H.G. nr. 255/2012 în bugetul județului la cod 56.01- programe din Fondul European de Dezvoltare Regională (f.435, 436 vol. IV), iar la data de 17 iulie 2012,  proiectele cu finanțare externă nerambursabilă care necesită cofinanțare și aflate în derulare la data de 08.05.2012, erau în număr de 5.

Neîntemeiat susţine recurenta-pârâtă că pentru aceste proiecte, Consiliul Judeţean B. nu declanşase până la data controlului nici măcar procedurile de achiziţie publică, întrucât, conform raportului de expertiză contabilă (fl. 93-97 ds. xx6/119/2014 vol. IV), pentru proiectul „Reabilitare a drumului judeţean […]”, la data de 8 mai 2012, s-a realizat din proiect suma de 849.000,90 lei, pentru proiectul „Sistemul de management integrat al deşeurilor în judeţul B” s-a realizat din proiect suma de 21.701 lei, iar pentru „Planificare strategică inovativă prin cooperare interjudeţeană” suma de 3.286 lei, aşa încât, cel puţin pentru aceste proiecte, nu se poate susţine că nu s-au derulat procedurile de achiziţie publică.

În motivarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 558/2012, prin care dispoziţiile art. V alin. (1) teza I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012 au fost declarate constituţionale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012,  extrem de lămuritoare sunt considerentele alineatului penultim, în care se arată că, "dacă restituirea sumelor în cauză s-ar aplica inclusiv unităţilor administrativ-teritoriale care nu au utilizat sumele până la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012, dar care la acel moment înregistrau arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi aveau în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, s-ar ajunge la aplicarea unui tratament juridic diferit în situaţii similare, împrejurare ce ar genera o inegalitate între unităţile administrativ-teritoriale bazată pe un element aleatoriu, şi anume momentul concret al folosirii resurselor alocate".

Având proiecte în derulare, chiar dacă sumele alocate din fondul de rezervă nu au fost utilizate până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 15/2002, în mod corect a reţinut prima instanţă că obligaţia de restituire nu poate fi reţinută în sarcina UAT Judeţul B., urmând a fi respins acest motiv de recurs.

 În ceea ce priveşte măsurile dispuse la punctele 9, 10 și 11 din decizia nr. 35/2013, echipa de audit a dispus declanşarea procedurilor, la ordonatorii terţiari de credite finanţaţi din bugetul local al UATJ B., de stabilire a întinderii prejudiciului şi de recuperare a acestor sume cu titlu de servicii de consultanţă privind dezvoltarea sistemului de control intern/managerial, inclusiv a procedurilor formalizate pe activităţi în conformitate cu prevederile OMFP nr. 946/2005, ca rezultat a plăţilor efectuate către S.C. K. S.R.L. C., contrar dispozițiilor art. 3 alin.1 din OMFP 946/2005 privind monitorizarea, coordonarea şi îndrumarea metodologică a dezvoltării sistemului de control intern/managerial potrivit căruia organizarea, proiectarea şi implementarea sistemului de control managerial intră în atribuţiile unei structuri, constituite printr-un act de decizie internă a conducătorului entităţii.

 Prima instanţă, anulând măsura, a reţinut, în urma analizării statelor de funcții și a fișelor personalului angajat la cele trei entității că nici una din acestea nu are un angajat cu o pregătire care să poată realiza un program de implementare a sistemului de control intern/ managerial, iar în baza programului de implementare realizat de S.C. K. S.R.L. pentru fiecare din entitățile E., A. și F., fiecare conducător al acestor instituţii a procedat la emiterea de dispoziții privind constituirea grupului de lucru pentru elaborarea /implementarea sistemului de control intern/managerial, iar în final pe baza acestora s-a realizat implementarea de către personalul din structurile instituțiilor amintite, fiind astfel respectate dispozițiile art. 2 din OMFP 946/2005 care statuează că, conducătorul fiecărei entităţi publice dispune, ţinând cont de particularităţile cadrului legal de organizare şi funcţionare, precum şi de standardele prevăzute în anexa nr. 1, măsurile necesare pentru elaborarea şi/sau dezvoltarea sistemului de control intern/managerial, inclusiv a procedurilor formalizate pe activităţi. (a se vedea înscrisurile de la filele 14-171 vol. I supliment).

În recurs, Curtea de Conturi susţine că hotărârea instanţei de fond este dată cu încălcarea prevederilor art.2 lit. d) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar-preventiv, întrucât doar conducătorul entităţii publice poate elabora prin structurile organizate, documentul privind misiunea entităţii, regulamentele interne, fişele de post, iar argumentele instanţei de fond privind pregătirea profesională a salariaţilor care nu este compatibilă cu pregătirea necesară elaborării şi implementării unui sistem de control intern/managerial, nu sunt pertinente întrucât chiar specializările deţinute de aceştia îi obligă să cunoască cadrul legal în care funcţionează, specificul şi natura entităţii şi să dispună măsurile legale în vederea protejării patrimoniului şi a realizării obiectivelor entităţii în mod economic, eficient şi eficace. Mai mult, chiar Consiliul Judeţean, în calitate de ordonator principal de credite, prin personalul propriu, este obligat să cunoască scopul, obiectivele şi atribuţiile pentru care au fost înfiinţate şi să le acorde asistenţă de specialitate, şi nu să sprijine externalizarea activităţii de management pe bani publici ce are ca efect risipa, utilizarea nelegală sau nepotrivită a banilor publici.

Curtea reţine dispoziţiile din O.U.G. nr.119/1999:

Art. 2 lit. d) controlul intern/managerial - ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace.

Art.3  Controlul intern/managerial are următoarele obiective generale:

- realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice, stabilite în concordanţă cu propria lor misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă;

- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei;

- respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;

- dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte periodice.

 Din aceste dispoziţii legale rezultă că raţiunea instituirii controlului intern/managerial este acela de a fi implementate măsuri care să asigure îndeplinirea calitativă de către autorităţile publice a atribuţiilor ce le revin, în condiţii de eficienţă a cheltuirii banului public. Or, a susţine că este obligatoriu ca aceste măsuri să fie concepute de conducătorul instituţiei publice, chiar şi în situaţia în care pregătirea profesională a acestuia nu îi permite să aibă o viziune aprofundată asupra acestui domeniu, echivalează cu îndepărtarea de la scopul pentru care a fost creat controlul intern/managerial, cu consecinţa funcţionării defectuoase a instituţiilor statului şi prejudicierea bugetului de stat cu sume mult mai mari decât cele avansate pentru plata unui profesionist.

Prin raportul de expertiză judiciară întocmită de expertul contabil L. se arată că implementările sistemului de control intern/managerial la cele trei subunități din cadrul Consiliului Județean B. s-au efectuat prin respectarea prevederilor art. 3 alin.1 din OMFP nr. 946/2005, în sensul că pe baza soluțiilor oferite de către S.C. K. S.R.L. s-au emis dispoziții de elaborare/implementare a sistemului de control intern/managerial de către directorii instituțiilor verificate și care fac obiectul măsurilor din acest capitol. 

Expertul a concluzionat că achitarea contravalorii prestațiilor realizate în baza contractelor de consultanță s-au efectuat cu respectarea prevederilor OMFP nr. 1792/2002 privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, întocmindu-se pentru fiecare plată propunere de angajare a unei cheltuieli - Angajament bugetar individual și ordonanțare de plată. Totodată, prin raportul de expertiză s-a mai arătat că principiul bunei gestiuni financiare reglementat de art. 5 din O.G. nr. 119/1999 a fost respectat de ordonatorul de credite Consiliul Județean B. și că fondurile publice au fost gestionate în mod rezonabil cu resurse umane, materiale și financiare avute la dispoziție.

Cât priveşte faptul că ar fi trebuit ca ordonatorul principal de credite, Consiliul Judeţean B., să acorde asistenţă de specialitate celor trei ordonatori terţiari, trebuie subliniat că responsabilitatea angajării şi utilizării creditelor bugetare revine fiecărui ordonator terţiar de credite, conform art. 23 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, aşa încât simpla asistenţă era insuficientă faţă de nevoile instituţiei publice, aşa cum rezultă acestea din descrierea detaliată a serviciilor de consultanţă (art. 2 din contractul nr. 101/15.10.2012): revizuirea sistemului de control intern/managerial existent; identificarea lipsurilor şi/sau neconcordanţelor în raport cu cerinţele OMFP nr. 945/2005; oferirea de soluţii privind conformarea la cerinţele OMFP nr. 946/2005; îndrumare privind implementarea soluţiilor agreate de comun acord.

 În consecinţă, încheierea contractelor de consultanţă respectă obligaţia prevăzută de art.5 alin.1 din O.G. nr. 119/1999 de a realiza o bună gestiune financiară prin asigurarea eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice, motiv pentru care şi acest motiv de recurs va fi respins.

Un ultim motiv de recurs invocat de pârâta Curtea de Conturi este cel legat de cheltuielile de judecată la care a fost obligată de către instanţa de fond, recurenta apreciind că în mod greşit s-a reţinut în sarcina sa culpa procesuală, câtă vreme actul cenzurat de instanţă a fost emis ca urmare a exercitării atribuţiilor de control stabilite prin lege, iar O.U.G. nr. 80/2013 scuteşte Curtea de Conturi de la plata taxei de timbru, acelaşi raţionament fiind necesar a fi aplicat şi în cazul cheltuielilor de judecată. În plus, onorariul cuvenit expertului contabil L. este exagerat faţă de munca depusă şi complexitatea cauzei şi trebuia cenzurat, întrucât obiectivele la care a trebuit să răspundă expertul au privit aspecte comune atât în privinţa stării de fapt, cât şi cu privire la interpretarea dispoziţiilor legale aplicabile tuturor entităţilor vizate de aceste măsuri.

Cu privire la acest motiv de recurs, curtea reţine că prin sentinţa atacată, pârâtele au fost obligate în solidar să plătească cheltuieli de judecată proporţional cu numărul măsurilor anulate, şi anume reclamanţilor Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B. suma de 8718,9 lei, reclamanţilor F. şi E. câte 7640 lei şi reclamantului A. suma de 1700 lei.

 Curtea constată că acestea au fost legal stabilite în sarcina pârâtelor, conform art. 451 Cod de procedură civilă, culpa procesuală constând în aceea că sunt emitentele actului administrativ constatat în parte nelegal. Chiar dacă acţiunile formulate de către Curtea de Conturi sunt scutite de plata taxei de timbru conform art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013, interpretarea prin analogie a acestui text legal nu se poate aplica pentru cheltuielile de judecată avansate de părţi persoane  fizice sau juridice, întrucât principiul recuperării acestora de către partea care a câştigat procesul este consacrat de dispoziţiile art. 453 Cod de procedură civilă.

Cât priveşte cuantumul onorariului de expert, conform art. 451 Cod de procedură civilă alin. (3) rap. la alin. (2) menționează că acesta poate fi redus motivat, indicând drept referințe "valoarea sau complexitatea cauzei (…), activitatea desfășurată de avocat (…) și circumstanțele cauzei", noțiuni abstracte și polivalente ce sunt apreciate în concret de judecătorul pricinii.

Astfel, posibilitatea  de a reduce cheltuielile de judecată reprezentând onorariul de expert chiar și din oficiu este conferită instanţei cu condiţia ca acesta să fie vădit disproporţionat în raport de cele trei criterii: valoarea,complexitatea cauzei sau munca depusă de avocat.

 Or, faţă de timpul alocat întocmirii raportului de expertiză, de 76 ore, ce rezultă din Nota de evaluare (fl.215 ds. xx6/119/2014 vol. IV) şi de complexitatea obiectivelor acesteia, onorariul definitiv solicitat de expert şi încuviinţat de instanţă de 6.520 lei nu este vădit disproporţionat, urmând a fi respins şi acest motiv de recurs.

Raportat acestor considerente, în baza art. 496 Cod de procedură civilă, curtea va respinge atât recursul declarat de reclamanţii Judeţul B. şi Consiliul Judeţean B. şi de pârâta Curtea de Conturi a României în nume propriu şi pentru Camera de Conturi a Judeţului B..

Domenii speta

Spete similare