Act administrativ asimilat – refuz de prelungire a valabilităţii autorizaţiei de construire. Limitele dreptului de apreciere al autorităţii publice. Exces de putere. Legalitate.

art. 7 alin. (14) din Legea nr. 50/1991

art. 52 şi art. 53 din Ordinul nr. 839/2009

art. 1 alin. (1), art. 2 lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004

Legiuitorul a conferit autorităţii publice un drept de apreciere cu privire la prelungirea valabilităţii autorizaţiei de construire. Or, în exercitarea acestui drept, autoritatea publică are obligaţia de a respecta un echilibru rezonabil între interesul public pe care are obligaţia de a-l îndeplini şi drepturile sau interesele legitime private. În nici un caz, dreptul de apreciere nu reprezintă posibilitatea de a acţiona abuziv, arbitrar, fără justificări legale sau în afara oricărui control.

Curtea constată că, deşi instanţa de contencios administrativ nu se poate substitui autorităţii publice pentru a exercita ea însăşi acest drept de apreciere, poate, în condiţiile legii generale a contenciosului administrativ, să verifice dacă decizia autorităţii a respectat prevederile legale, prin prisma art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care reglementează excesul de putere ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.

În speţă, refuzul exprimat de intimaţii pârâţi este unul legitim, fiind justificat de faptul că dreptul de concesiune înscris în favoarea pârâților a fost anulat de prima instanţă şi radiat din CF. Prin urmare, întrucât această hotărâre, prin care a fost desfiinţat dreptul de concesiune transmis recurenţilor prin contractul de vânzare-cumpărare, se bucură de autoritate de lucru judecat provizorie, în temeiul art. 430 alin. (1) şi (4) Cod de procedură civilă, în mod legal intimaţii au refuzat prelungirea valabilităţii actului administrativ de autorizare a efectuării lucrărilor de construire asupra imobilului respectiv, acest refuz fiind justificat chiar de art. 7 alin. (14) din Legea nr. 50/1991 coroborat cu art. 53 din Ordinul nr. 839/2009

Deliberând asupra recursului de faţă, constată:

Prin sentinţa civilă nr. 525/CA/28.05.2021 pronunţată de Tribunalul Braşov – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Primăria Municipiului A. şi a fost respinsă cererea formulată de reclamanții B. și C. în contradictoriu cu pârâții Primăria Municipiului A. și Primarul Municipiului A., ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanții B. și C. au declarat recurs, în termenul legal, prin care au solicitat admiterea recursului, schimbarea în tot a sentinţei şi admiterea acţiunii.

În motivare, au arătat că, în opinia lor, sentinţa instanţei de fond este netemeinică şi nelegală, invocând cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 Cod de procedură civilă.

Astfel, recurenţii au arătat că, în mod corect, instanţa de fond a reținut faptul că, între Primarul Municipiul A. şi numitul D., s-a încheiat contractul de concesiune nr. xxxx/29.06.2004, având ca obiect terenul situat în A., str. E., nr. xx, înscris în CF nr. xxx a localităţii F., sub nr. top. xxxx/5/2/8, în suprafaţă de 293,60 mp, în vederea construirii unei locuinţe şi că, la data de 12.05.2017, Primarul Municipiului A. a emis în favoarea beneficiarului D., Autorizaţia de construire nr. xx, cu privire la executarea lucrărilor de construire pentru construire locuinţă, garaj şi legalizare garaj existent asupra terenului respectiv. Ulterior, prin contractul de vânzare autentificat sub nr. xxxx/26.05.2017 de BNP G., încheiat între D., în calitate de vânzător şi recurenţi, în calitate de cumpărători, s-a vândut construcţia tip garaj parter, în suprafaţă de 111,71 mp, compusă din garaj de 82,25 mp, grup sanitar de 4,10 mp şi debara de 2,10 mp, edificată pe terenul intravilan în suprafaţă de 364 mp, situat în A., str. E., înscris în CF nr. xxxxxx A., identificat la A1, nr. cad. xxxxxx, prin contract stipulându-se că, odată cu construcţia, se transmite cumpărătorilor şi dreptul de concesiune, pe durata de 49 de ani, asupra terenului menţionat.

Recurenţii au arătat că au solicitate prelungirea valabilității autorizaţiei de construire nr. xx/12.05.2017, în vederea finalizării lucrărilor începute de către numitul D., potrivit dispoziţiilor art. 53 din Legea nr. 50/1991, care stabileşte că, în cazul în care lucrările de construcţii nu au fost începute ori nu au fost executate integral în termenele stabilite prin autorizaţia de construire/desființare potrivit prevederilor art. 52, investitorul poate solicita autorităţii emitente prelungirea valabilității autorizaţiei, respectiv potrivit art. 52 pct. 4 din acelaşi act normativ, care prevede că, în cazul schimbării investitorului pe parcursul executării şi înaintea finalizării lucrărilor, potrivit prevederilor art. 7 alin. (14) din lege, valabilitatea autorizaţiei de construire/desființare se menţine, cu condiţia şi a înscrierii în cartea funciara a modificărilor intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare. În această situaţie, autorizaţia împreuna cu celelalte acte, avize, acorduri, documentații etc. ce au stat la baza emiterii acesteia, aparţin de drept noului investitor (proprietar).

Or, recurenţii au susţinut că au calitatea de proprietari ai imobilului identificat anterior, contractul de vânzare-cumpărare fiind în fiinţă şi transmiţându-le dreptul de concesiune pe durata de 49 de ani asupra terenului.

În opinia recurenţilor sunt incidente prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori intr-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce l-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.

De asemenea, recurenţii au mai menţionat că, potrivit art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004 prin refuz nejustificat de a soluţiona o cerere se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile, iar, conform art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În drept a fost invocată aplicarea art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 Cod de procedură civilă.

Cererea de recurs a fost timbrată cu taxă judiciară de timbru de 200 lei, conform art. 24 alin. (1) şi (2) din OUG nr. 80/2013 (fila 38).

Intimaţii pârâți Primăria Municipiului A. și Primarul Municipiului A., prin întâmpinare formulată în condiţiile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471¹ alin. (3) Cod de procedură civilă (filele 20-22), au invocat excepţia nulităţii cererii de recurs, pe de o parte, pentru neindicarea şi neîncadrarea argumentelor formulate în cazurile de casare expres prevăzute de art. 488 Cod de procedură civilă, iar, pe de altă parte, pentru încălcarea prevederilor art. 486 alin. (1) lit. c) Cod de procedură civilă, respectiv neindicarea sentinţei ce se atacă. Pe fond, intimaţii au solicitat respingerea recursului şi luarea în considerare a susţinerilor sale din întâmpinarea depusă la judecarea cauzei pe fond.

În susţinerea acestei poziţii procesuale, intimaţii au arătat că primul motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod de procedură civilă este neîntemeiat, deoarece sentinţa atacată cuprinde motivele pe care se întemeiază, iar acestea nu sunt străine de natura pricinii, aşa cum susţin recurenţii şi nu sunt nici contradictorii, din moment ce instanţa de fond argumentează soluţia pronunţată în raport cu toate susţinerile recurenţilor, fără a se abate de la obiectul învestirii.

Cu privire la al doilea motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod de procedură civilă, intimaţii au arătat că acesta este neîntemeiat şi că, în dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenţii nu arată, în concret, normele de drept material încălcate sau aplicate greşit de către instanţa de fond.

Intimaţii au susţinut că adresa a cărei anulare o solicita este emisă în condiţii de legalitate şi argumentată în drept şi în fapt, bazându-se pe situaţia actuală a raporturilor juridice dintre părţi, iar refuzul de prelungire a autorizaţiei de construire nr. xx/12.05.2017 nu are natura unui refuz nejustificat în sensul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004. Sintagma refuz nejustificat de a soluţiona o cerere, presupune o exprimare explicită de exces de putere a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane. Or, în speţă, nu există o manifestare cu exces de putere din partea emitentului adresei, din moment ce în conţinutul acesteia s-a explicat dependenţa soluţionării cererii de existenţa unui dosar aflat pe rolul instanţei, care ar influenţa însăşi existenta dreptului lor. De asemenea, conform art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În ceea ce priveşte solicitarea de prelungire a autorizaţiei de construire nr. xx/12.05.2017, intimaţii au solicitat a se avea în vedere faptul că aceasta a fost emisă pe numele D., iar, la acea vreme, recurentul C. acţiona doar ca mandatar pentru D., neavând niciun drept de concesiune pe terenul în cauză. Cum beneficiarul autorizaţiei de construire nu a atins scopul contractului de concesiune, respectiv edificarea unei construcţii tip locuinţă, contractul de concesiune al cărui titular este D. a fost rezoluţionat de plin drept prin sentinţa civilă nr. 3237/26.06.2020 pronunţată de Judecătoria Braşov în dosarul civil nr. xxxxx/197/2018, părţile fiind repuse în situaţia anterioară ca efect al rezoluţiunii, ceea ce presupune că dreptul nu poate fi transmis prin contractul de vânzare-cumpărare nr. xxxx/2017 către reclamanţii în speţă.

În plus, intimaţii au precizat că Tribunalul Braşov, prin decizia civilă nr. 883/25.06.2021, a admis cererea de apel formulată de apelanta reclamantă Municipiul A., prin primar, împotriva sentinţei civile nr. 3237/26.06.2020 a Judecătoriei Braşov, pe care a schimbat-o în parte şi în consecinţă: „Dispune anularea parţială a contractului de vânzare cumpărare autentificat sub nr. xxxx/26.05.2017, cu privire la clauza prin care s-a transmis cumpărătorilor C. şi B. de către vânzătorul D. dreptul de concesiune pe o durată de 49 de ani asupra terenului înscris în CF nr. xxxxxx A.. Dispune radierea înscrierii în CF xxxxxx A. a dreptului de concesiune înscris în favoarea intimaţilor pârâţi C. şi B.. Păstrează dispoziţia primei instanţe privind încetarea de drept prin rezoluţiune a contractului de concesiune nr. xxxx/29.06.2004, încheiat între reclamantul Municipiul A. şi pârâtul D.”, această hotărâre bucurându-se de autoritate de lucru judecat provizorie, în temeiul art. 430 alin. (4) Cod de procedură civilă.

În aceste condiţii, intimaţii au conchis că, aşa cum au indicat şi în adresa contestată, recurenţii nu sunt îndrituiţi să solicite prelungirea autorizaţiei de construire, din moment ce a dispărut chiar dreptul autorului lor (D.) în legătură cu terenul în cauză şi beneficiul dreptului de concesiune (edificarea unei construcţii tip locuinţă), la acest moment, prin hotărârea judecătorească menţionată, fiind anulată şi dispoziţia din contractul de vânzare-cumpărare nr. xxxx/26.05.2017, cu privire la clauza prin care s-a transmis recurenţilor dreptul de concesiune asupra terenului, ceea ce atrage lipsa dreptului de a mai pretinde obţinerea unei autorizaţii de construire.

Recurenţii reclamanţi nu au formulat răspuns la întâmpinare, în condiţiile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471¹ alin. (4) Cod de procedură civilă.

Părţile nu au mai solicitat administrarea altor probe noi în recurs.

În şedinţa publică din data de 12.10.2021, instanţa a respins excepţia nulităţii cererii de recurs, excepţie invocată de intimaţii pârâți Primăria Municipiului A. și Primarul Municipiului A., prin întâmpinare, considerentele fiind reţinute în încheierea de şedinţă de la acea dată.

Analizând recursul declarat de reclamanții B. și C., prin prisma dispoziţiilor art. 488 Cod de procedură civilă, Curtea reţine următoarele:

Recurenţii reclamanţi au invocat drept prim motiv de reformare a sentinţei primei instanţe cazul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod de procedură civilă, pe care însă nu l-au dezvoltat în cuprinsul cererii de recurs.

Analizând sub acest aspect sentinţa recurată, Curtea constată că art. 425 alin. (1) lit. b) Cod de procedură civilă obligă instanţa să indice în hotărârea pronunţată „motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătând atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.” Aceste norme interne trebuie interpretate, în condiţiile art. 20 din Constituţie, prin raportare la art. 6.1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, motivarea hotărârilor judecătoreşti fiind o componentă a dreptului la un proces echitabil. Din Jurisprudenţa CEDO, sintetizată în hotărârea pronunţată la data de 25 noiembrie 2005 în Cauza Albina contra României, Curtea reţine că dreptul la un proces echitabil „nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată”. Altfel spus, art. 6 impune instanţei „obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.”

În cauză, Curtea reţine că hotărârea primei instanţe respectă aceste exigenţe. Astfel, verificând considerentele expuse de prima instanţă, Curtea constată că aceasta a indicat motivele de fapt şi de drept care au determinat-o să pronunţe soluţia din sentinţa recurată, raţionamentul prezentat fiind coerent şi lipsit de ambiguităţi, prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile litigiului. În plus, hotărârea primei instanţe nu conţine motive contradictorii şi nici străine de natura pricinii, argumentele reţinute, atât în fapt, cât şi în drept, fiind în acord cu soluţia pronunţată prin dispozitiv.

Recurenţii reclamanţi invocă drept motiv principal de reformare a sentinţei primei instanţe greşita aplicare a legii, respectiv a dispoziţiilor art. 7 alin. (14) din Legea nr. 50/1991 coroborat cu art. 52 şi art. 53 din Ordinul nr. 839/2009, raportat la art. 1 alin. (1), art. 2 lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004, motiv care se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod de procedură civilă, dar care nu este fondat.

Reclamanţii au învestit instanţa de contencios administrativ o acţiune prin care au solicitat anularea adresei emise de Primăria Municipiului A., la data de 10.09.2020 și obligarea pârâţilor la prelungirea autorizației de construire nr. xx/2017  și la plata cheltuielilor de judecată.

Prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată reţinând, în esenţă, că, deși dreptul de concesiune al reclamanților a fost înscris în CF nr. xxxxx A., nr. cadastral/nr. topografic xxxxxx, acesta a fost contestat, astfel că refuzul pârâţilor de prelungire a autorizației de construire nr. xx/12.05.2017, cu privire la construcţiile ce urmează a fi edificate pe terenul respectiv, nu are natura unui refuz nejustificat în sensul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Recurenţii au criticat această sentinţă invocând faptul că pârâţii au manifestat acest refuz de prelungire a autorizaţiei de construire nr. xx/12.05.2017, cu privire la executarea lucrărilor pe terenului înscris în CF nr. xxxxxx A., cu exces de putere, conform art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dar criticile nu sunt întemeiate.

Din interpretarea art. 7 alin. (14) din Legea nr. 50/1991, care stabileşte că „valabilitatea autorizaţiei se menţine în cazul schimbării investitorului, înaintea finalizării lucrărilor, cu condiţia respectării prevederilor acesteia şi a înscrierii în cartea funciară a modificărilor intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare”, Curtea reţine că justificarea existenţei drepturilor reale este o primă condiţie pentru menţinerea valabilităţii actului administrativ de autorizare a efectuării lucrărilor de construire, în situaţia schimbării investitorului.

De asemenea, art. 53 din Ordinul nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii stabileşte că „(1) În cazul în care lucrările de construcţii nu au fost începute ori nu au fost executate integral în termenele stabilite prin autorizaţia de construire/desfiinţare potrivit prevederilor art. 52, investitorul poate solicita autorităţii emitente prelungirea valabilităţii autorizaţiei. (2) Prelungirea valabilităţii autorizaţiei de construire/desfiinţare se va solicita cu cel puţin 15 zile lucrătoare înaintea datei expirării termenului de valabilitate şi se poate acorda, potrivit Legii, o singură dată pentru cel mult 12 luni.  (3) Decizia privind acordarea prelungirii valabilităţii autorizaţiei de construire/desfiinţare este de competenţa emitentului acesteia, în baza examinării cererii în raport cu: a) interesul public; b) complexitatea lucrărilor autorizate; c) stadiul executării lucrărilor ori cauzele care au dus la nerespectarea termenelor prevăzute în autorizaţie”.

Curtea reţine, din această reglementare, că legiuitorul a conferit autorităţii publice un drept de apreciere cu privire la prelungirea valabilităţii autorizaţiei. Or, în exercitarea acestui drept, autoritatea publică are obligaţia de a respecta un echilibru rezonabil între interesul public pe care are obligaţia de a-l îndeplini şi drepturile sau interesele legitime private. În nici un caz, dreptul de apreciere nu reprezintă posibilitatea de a acţiona abuziv, arbitrar, fără justificări legale sau în afara oricărui control.

Curtea constată că, deşi instanţa de contencios administrativ nu se poate substitui autorităţii publice pentru a exercita ea însăşi acest drept de apreciere, poate, în condiţiile legii generale a contenciosului administrativ, să verifice dacă decizia autorităţii a respectat prevederile legale, prin prisma art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care reglementează excesul de putere ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.

În speţă, Curtea constată, în acord cu prima instanţă, că refuzul exprimat de intimaţii pârâţi este unul legitim, fiind justificat de faptul că dreptul de concesiune înscris în favoarea pârâților C. și B. în CF nr. xxxxxx A., nr. cadastral/nr. topografic xxxxxx, nu doar că a fost contestat, ci chiar anulat de prima instanţă şi radiat din CF. Astfel, prin decizia civilă nr. 883/25.06.2021, a fost admisă cererea de apel formulată de apelanta reclamantă Municipiul A., prin primar, împotriva sentinţei civile nr. 3237/26.06.2020 a Judecătoriei Braşov, pe care a schimbat-o în parte şi în consecinţă: „Dispune anularea parţială a contractului de vânzare cumpărare autentificat sub nr. xxxx/26.05.2017, cu privire la clauza prin care s-a transmis cumpărătorilor C. şi B. de către vânzătorul D. dreptul de concesiune pe o durată de 49 de ani asupra terenului înscris în CF nr. xxxxxx A.. Dispune radierea înscrierii în CF xxxxxx A. a dreptului de concesiune înscris în favoarea intimaţilor pârâţi C. şi B.. Păstrează dispoziţia primei instanţe privind încetarea de drept prin rezoluţiune a contractului de concesiune nr. xxxx/29.06.2004, încheiat între reclamantul Municipiul A. şi pârâtul D.”.

Prin urmare, întrucât această hotărâre, prin care a fost desfiinţat dreptul de concesiune transmis recurenţilor prin contractul de vânzare-cumpărare, se bucură de autoritate de lucru judecat provizorie, în temeiul art. 430 alin. (1) şi (4) Cod de procedură civilă, în mod legal intimaţii au refuzat prelungirea valabilităţii actului administrativ de autorizare a efectuării lucrărilor de construire asupra imobilului respectiv, acest refuz fiind justificat chiar de art. 7 alin. (14) din Legea nr. 50/1991 coroborat cu art. 53 din Ordinul nr. 839/2009.

Pentru toate aceste considerente, constatând incidenţa art. 496 Cod de procedură civilă, Curtea va respinge recursul formulat de reclamanții B. și C. împotriva sentinţei civile nr. 525/CA/28.05.2021 pronunţată de Tribunalul Braşov – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pe care o va menţine.

Nefiind solicitate cheltuieli de judecată în recurs,

Domenii speta

Spete similare