Anulare act administrativ

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor reclamanţii .... în contradictoriu cu pârâţii .... au solicitat instanței ca prin hotărâre judecătoreasca sa dispună obligarea paratului 1 la emiterea autorizației de construire pentru “intrarea in legalitate construire case parter” în loc. S, conform cererii cu nr. Y/2021; anularea autorizațiilor de construire nr. Z din 2020 emisă în favoarea paratului 3 si nr. V din 2021 emisă în favoarea paratei 4, ca fiind nelegal emise.

Rămânând în pronunţare asupra excepţiei inadmisibilității și excepției lipsei de interes a reclamanților, invocate de pârâți, în conformitate cu dispoziţiile art.248 al.1 C.pr.civ.,  instanţa a reţinut următoarele:

Referitor la primul capăt de cerere constând în "obligarea pârâtului I la emiterea autorizaţiei de construire conform cererii nr. Y/2021”, instanța a reținut că prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr., petenta A a fost sancționată contravențional cu amendă în cuantum 2500 lei, în conformitate cu prevederile art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru executarea următoarelor lucrări, fără autorizație de construire, pe parcela cu nr. cad. ....,: realizarea a două construcții (case de locuit) în regim de înălțime parter, din cărămidă cu goluri, fundații din beton, acoperite, ambele în execuție, în roșu, geam și uși exterioare montate.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. (2A1) din Legea nr. 50/1991, „procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obținerii, ca act final, a autorizației de construire....”

Ca urmare a cererii formulate de A, s-a emis certificatul de urbanism V/2020 în scopul „intrare în legalitate construire case parter”. La secțiunea regimul tehnic din acest certificat s-au menționat următoarele: „Terenul NU are acces juridic. Conform HG nr. 525 / 1996 orice parcelă trebuie să aibă acces la drum public direct sau prin servitute. Caracteristicile acceselor la drumurile publice trebuie să permită intervenția mijloacelor de stingere a incendiilor. Accesul la incintă se va realizează conform HCL 18 din 10.02.2020, se va respecta lățimea minimă a drumului de 9 m; Accesul la parcelă se poate realiza prin teren  nr. cad. ..... în vederea construirii se va face  dovada juridică a dreptului de acces  de la drum public la incintă, prin prezentarea extrasului C.F. de informare având înscris categoria drum public. Se va obține certificat de nomenclatură stradală și adresă.”

Ulterior, reclamanta A. a solicitat emiterea unei autorizaţii de construire pentru “intrarea in legalitate construire case parter”, parata i-a comunicat ca nu se poate da curs solicitării deoarece lipsește dovada juridica a accesului la parcela conform art. 25 din HG 525/1996, respectiv ca nu făcut dovada existentei unei servituţi de trecere sau a trecerii drumului in cota de 1/1 parte in domeniul public al Comunei P.

Pârâtul a invocat inadmisibilitatea acestui capăt de cerere ca urmare a neatacării de către reclamante a certificatului de urbanism și a faptului că adresa nr. ....din 2021 nu reprezintă un act administrativ în sensul dispozițiilor L.554/2004, susceptibil de a produce consecințe juridice.

Deliberând asupra excepției invocate, instanța a reținut că prin Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-a admis recursul formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, stabilindu-se că „în interpretarea și aplicarea art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări“.

În considerentele acestei decizii, instanța supremă a reținut următoarele: ”47. Trebuie făcută observația că certificatul de urbanism este întotdeauna producător de anumite efecte juridice, în sensul că obținerea lui conferă beneficiarului dreptul de a pretinde autorității competente o anumită conduită în legătură cu procedura de emitere a autorizației de construire. În măsura în care certificatul de urbanism este urmat de emiterea unei autorizații de construire, aceste efecte juridice nu pot fi privite în mod independent, fiind limitate la procedura de emitere a actului administrativ și fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorității. Din această perspectivă, inadmisibilitatea acțiunii formulate exclusiv împotriva unui certificat de urbanism, atunci când acesta este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, este pe deplin justificată.48. Când însă prin conținutul său concret, prin interdicția de construire sau prin limitările pe care le conține, certificatul de urbanism nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, efectele juridice pe care le produce capătă o semnificație de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanism caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiției legale citate mai sus. Nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-și izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism.49. În consecință, dată fiind natura juridică de act administrativ pe care o dobândește certificatul de urbanism care, datorită interdicțiilor sau limitărilor pe care le conține, nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unei autorizații de construire, acțiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva acestui act este admisibilă.... 52.Concret, în ceea ce privește certificatul de urbanism care conține interdicția de construire sau alte limitări, nu ar fi posibil ca persoana vătămată să se plângă doar de refuzul, ce se deduce implicit din conținutul certificatului eliberat în această formă, de a emite un certificat de urbanism cu un conținut diferit, ci acțiunea trebuie îndreptată, în primul rând, împotriva certificatului deja emis și doar în mod subsecvent să se solicite emiterea unui nou certificat cu un conținut corespunzător.”

Se constată, așadar, că atât prin dispozitivul său, cât și prin argumentele și distincțiile prezentate în considerentele redate, Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Completului competent să judece recursul în interesul legii lămurește problema de drept ce face obiectul excepției de inadmisibilitate invocată în cauză.

Or, după cum s-a statuat de către Curtea Constituțională a României, prin Decizia Plenului nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunțate în cadrul controlului de constituționalitate, „puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta“; așadar, atât considerentele, cât și dispozitivul deciziilor pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 517 și, respectiv, art. 521 din Codul de procedură civilă, sunt obligatorii pentru toate instanțele de judecată, de la data publicării în MonitorulOficialalRomâniei,ParteaI.

Transpunând efectele deciziei nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a ICCJ la situația de speță, instanța a reținut că reclamanta  A avea dreptul dar și obligația să formuleze plângere prealabilă împotriva certificatului de urbanism prin care i s-a impus condiția obținerii accesului la terenul pe care a construit, iar nu  să se mai adreseze încă o dată pentru a aștepta un răspuns pe care ulterior să îl conteste. Neprocedând de această manieră, instanța a reținut că excepția inadmisibilității invocată de pârât este întemeiată, urmând să o admită și să respingă acest capăt de cerere al reclamantelor, ca atare.

Interesul, ca și condiție de exercitare a dreptului la acțiune, presupune, în cadrul acțiunilor de contencios administrativ, dovedirea de către reclamant a vătămării unui drept sau a unui interes legitim, produs tocmai prin actul administrativ a cărui anulare se solicită.

Astfel, în înțelesul art. 2 alin.l lit.a din Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin noțiunea de persoană vătămată se înțelege „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri”, prevederile  menționate consacrând regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim, aspect care se impune a fi verificat dacă există în favoarea reclamantului.

Dispozițiile art. 8 alin 1 ind.1 L.554/2004 au menirea de a clarifica și de a stabili în ce condiții și cine poate invoca apărarea interesului legitim public. Din interpretarea acestor dispoziții legale se deduce că, persoanele fizice și juridice de drept privat nu pot invoca direct ”interesul legitim public” definit de art. 2 alin.l lit. r, ci numai în subsidiar , pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau unui interes legitim privat

Conform Deciziei ICCJ nr. 8/2020 pronunțate asupra unui recurs în interesul legii,  "în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) şi s) şi art. 8 alin. (Iind.I) şi (Iind.2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că:In vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului. "

In considerentele acestei decizii se arată că:„86. Faptul că organismele sociale nu sunt în măsură să declanșeze un contencios obiectiv rezultă și din interpretarea sistematică a Legii nr. 554/2004, care reglementează contenciosul administrativ, întrucât legiuitorul a ales să nu le poziționeze în mod distinct în corpul legii, așa cum a procedat în cazul subiectelor de drept anterior menționate, și nici nu le-a prevăzut în cadrul art. 3, ca subiecte de sesizare a instanței de contencios administrativ cu un control de tutelă, ci le-a asimilat "persoanei vătămate". Or, această asimilare este de natură să excludă ab initio contenciosul obiectiv, persoana vătămată putând declanșa, prin definiție, exclusiv un contencios subiectiv.

87.Nu în ultimul rând, se impune a fi menționat și argumentul ce se desprinde din compararea situației organismelor sociale, ca subiecte îndreptățite expres de lege să invoce în fața instanței de contencios administrativ vătămarea unui interes legitim public, cu cea a Ministerului Public, celălalt subiect de drept menționat expres în lege [art. 1 alin. (5) din Legea nr. 554/2004] ca fiind îndreptățit să invoce o astfel de vătămare.

88.Astfel, dacă s-ar admite ideea că, la fel ca în cazul Ministerului Public, atunci când acesta acționează în temeiul art. 1 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, organismele sociale promovează o acțiune în contencios obiectiv, nu doar că aceste subiecte de drept (legitimate de cele mai multe ori prin propriile acte constitutive să apere interese colective, publice) ar fi aduse, din punct de vedere juridic, la nivelul Ministerului Public [legitimat constituțional, prin art. 131 alin. (1) din Constituție să apere astfel de interese], dar s-ar crea chiar o situație juridică favorabilă celor dintâi în raport cu acesta din urmă, în condițiile în care, spre deosebire de Ministerul Public, care poate exercita un contencios obiectiv întemeiat pe vătămarea unui interes legitim public doar împotriva unui act administrativ cu caracter normativ, în cazul organismelor sociale, legea nu face nicio distincție.

89.Or, teleologic vorbind, o astfel de interpretare (acordarea în favoarea organismelor sociale a unor prerogative mai largi decât cele atribuite Ministerului Public) nu a fost avută în vedere de legiuitor, singura concluzie ce se poate desprinde fiind aceea că organismele sociale sunt îndreptățite să invoce vătămarea unui interes legitim public atât împotriva actelor administrative normative, cât și împotriva actelor administrative individuale, însă în granițele legale specifice contenciosului subiectiv.

90.Prin urmare, în situația acțiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiția legală dată acestora prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele organismului social - asociație, potrivit statutului acestuia. Verificarea existenței acestei legături urmează să se facă de instanțe de la caz la caz, prin raportare la elementele raportului juridic dedus judecății, nefiind suficientă menționarea în statut a activității de "apărare a interesului public", ca scop principal al respectivului organism social interesat.”

În același sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională a României, prin Decizia nr. 66 din 15 ianuarie 2009, prin care a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 8 alin. (1ind.1) din Legea nr. 554/2004, statuând că aceste dispoziții "au menirea de a clarifica și de a stabili în ce condiții și cine poate invoca apărarea interesului legitim public. Din conținutul textului se deduce că, prin acțiunea pe care o introduc la instanța de contencios administrativ, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat nu pot invoca direct «interesul legitim public» pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. Așadar, prin acțiunea introdusă, persoanele fizice si persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, după care să susțină în sprijinul cererii si vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Prin adoptarea textului criticat, legiuitorul a urmărit să «paralizeze» așa-numitele «acțiuni populare» intentate de unele persoane fizice sau persoane juridice de drept privat care, neavând argumente să dovedească o vătămare a unui drept sau interes legitim privat propriu, recurg la calea acțiunilor întemeiate exclusiv pe motivul vătămării interesului public".

În speță, reclamantele au solicitat anularea unor acte administrative individuale - autorizații de construcție - în raport de care au calitatea de terțe persoane, invocând faptul că prin emiterea celor două autorizații de construire s-ar fi încălcat prevederile art. 25 alin. (1) din Regulamentul General de Urbanism aprobat prin HG nr. 525/1996, precum si că ar fi fost încălcate dispozițiile HCL nr. 18/2020 și HCL nr. 33/2021.

Instanța reține, de asemenea, că reclamantele nu au făcut dovada existenței unei vătămări într-un drept al lor ori într-un interes legitim, condiție esențială pentru exercitarea acțiunii în contencios administrativ conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, ci din contră, au afirmat nerespectarea de către autoritatea emitentă a unor condiții legale necesare la emiterea unor asemenea acte .

Față de aceste aspecte, instanța apreciază că este întemeiată excepția invocată de pârâții în cauză, aceea a lipsei unui interes legitim a reclamantelor în promovarea capătului de cerere privind anularea autorizațiilor de construcție , considerent pentru care o va admite și va respinge  capătul al doilea de cerere având ca obiect ”anularea autorizaţiilor de construire nr. 250/2020 şi 150/2021, ca fiind nelegal emise”, ca fiind lipsită de interes.

Domenii speta

Spete similare