Prefect - tutelă administrativă

Cod ECLI ECLI:RO:TBCVN:2020:……………..

R O M Â N I A

TRIBUNALUL COVASNA

SECŢIA CIVILĂ

Dosar nr. ……………

SENTINŢA CIVILĂ NR. 840

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2020

Instanţa constituită din:

PREŞEDINTE: ……………

GREFIER: ………………

Pe rol fiind judecarea cauzei în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul Prefectul Judeţului Covasna în contradictoriu cu pârâţii  Consiliul Local al Oraşului …., Primarul Oraşului …..,  R. A., administrator public al Oraşului ……, E. V., Secretar general al Oraşului ……….., S. A. C., director executiv şi B. Zs. L., director executiv şi intervenientul Sindicatul Naţional „…………….” având ca obiect acţiune prefect – tutelă administrativă.

La apelul nominal făcut în şedinţa publică de astăzi, se constată lipsa părţilor.

Procedura de citare legal îndeplinită.

S-a făcut referatul cauzei de către grefier prin care s-au evidenţiat părţile, obiectul litigiului, stadiul procesual şi modul de îndeplinire a  procedurii de citare.

Instanţa admite în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Sindicatul Naţional „……..” în interesul pârâţilor E. V., S. A. C. şi B. Zs. L., întrucât sindicatul acţionează în interesul membrilor săi şi sprijină apărările acestora.

Instanţa încuviinţează proba cu înscrisurile depuse la dosar.

Faţă de actele şi lucrările dosarului, având în vedere că s-a solicitat judecarea cauzei şi în lipsă, instanţa declară deschise dezbaterile asupra fondului, după care, constatând că niciuna dintre părţi nu este prezentă şi că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, închide dezbaterile şi rămâne în pronunţare.

T R I B U N A L U L

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Tribunalul Covasna sub nr.400/119/2020, reclamantul Instituţia Prefectului Covasna în contradictoriu cu pârâţii Consiliul local al oraşului …………, Primarul oraşului ………., R. A., E.V., B.Zs.L. şi S.A.C. a solicitat anularea poziţiilor de secretar şi director executiv din Anexa nr.1 la Hotărârea Consiliului Local al oraşului ……. nr.10/23.01.2020 privind stabilirea salariilor de bază pentru funcţiile publice şi cele contractuale din cadrul aparatului de specialitate al Primarului oraşului …………., Dispoziţiei Primarului nr.88/30.01.2020, nr.100/30.01.2020, nr.129/30.01.2020 şi nr.130/30.01.2020.

În motivare se arată că aceste acte administrative au fost adoptate cu încălcarea dispoziţiilor legii nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Astfel conform art.7 alin.4 şi art.18 alin.1 din Legea nr.153/2017 salariul de bază nu poate depăşi nivelul indemnizaţiei lunare a funcţiei de viceprimar şi este obligatoriu acordarea indemnizaţiei de hrană.

În cazul de faţă salariul secretarului de comună trebuia stabilit în aşa fel încât cuantumul acestuia să permită şi acordarea indemnizaţiei de hrană fără ca salariul brut să depăşească nivelul indemnizaţiei viceprimarului.

În ceea ce priveşte salariul administratorului public se arată că potrivit anexei nr.VIII cap.I lit.A pct.III din Legea nr.153/2017 competenţa stabilirii acestuia este în sarcina Primarului şi nu a Consiliului local.

Pentru aceste motive se anularea în parte a HCL oraşului ............ nr.10/2020 şi a Dispoziţiei Primarului oraşului ............ nr.88/30.01.2020, nr.100/30.01.2020, nr.129/30.01.2020 şi nr.130/30.01.2020.

În drept se invocă articolele din Legea nr.153/2017 menţionate în cuprinsul acţiunii.

În probaţiune s-au depus înscrisuri.

Pârâţii au depus întâmpinare solicitând în esenţă respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivare se arată că salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local conform art.11 din Legea nr.153/2017, având deci competenţă exclusivă în stabilirea salariilor pentru funcţionarii publici şi personalul contractul in aparatul propriu.

La stabilirea salariilor de bază s-a ţinut cont de îndeplinirea celor două condiţii impuse de art.11 alin.4 respectiv salariul să nu depăşească nivelul indemnizaţiei de viceprimar şi să fie încadrat în cheltuielile cu personalul aprobat în bugetul local.

Acţiunea prefectului pune în discuţie o restrângere a dreptului fundamental la salariu în favoarea indemnizaţiei de hrană, un venit asimilat salariului, temporar şi accesoriu, cerând o redimensionare a politicii salariale a personalului plătit din bugetul local al oraşului. Scăderea salariului de bază ar însemna o încălcare a scopului legii stabilit expres în art.38 alin.4 teza I.

În drept s-a invocat prevederile art.205 Cod procedură civilă, Legea nr.554/2004, Legea nr.153/2017.

În probaţiune s-au depus înscrisuri.

S-a formulat cerere de intervenţie accesoriu în interesul pârâţilor E.V., S.A.C. şi B.Zs.L..

Analizând cererea de chemare în judecată şi apărările formulate, prin prisma probatoriului administrat în cauză, instanţa reţine următoarele:

În primul rând se impune clarificarea competenţei Instituţiei Prefectului de a ataca în contencios actele emise de autorităţile locale în ceea ce priveşte salariile funcţionarilor publici stabilite.

În privința sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect, sunt edificatoare considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 1.353 din 10.12.20082 : dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, “garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local”; recunoașterea posibilității prefectului de a ataca în instanță alte acte decât cele administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului constituțional al autonomiei locale.

Dreptul de tutelă al prefectului se referă la actele administrative emise de autorităţile administrației publice locale, aşa cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Așadar, se poate observa faptul că obiectul acțiunii în contencios obiectiv având ca titular prefectul este restrâns din perspectiva naturii actului a cărui anulare se cere. Mai precis, dreptul de tutelă administrativă aparținând prefectului este implicit circumscris sferei contenciosului administrativ, care este reglementat, în prezent, de Legea nr. 554/2004.

În emiterea dispozițiilor de salarizare, calitatea de angajator a primarului este limitată la aplicarea dispozițiilor legale incidente, context în care este de analizat posibilitatea calificării acestor dispoziții ca acte nesupuse controlului în contencios administrativ, în sensul art. 5 din Legea nr. 554/2004, dar susceptibile de a face obiectul dreptului de tutelă exercitat de prefect în temeiul art. 3 din Legea nr. 554/2004

Potrivit prevederilor art. 2 din Legea nr. 188/1999, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome; conform art. 3 lit. g) din aceeaşi lege, unul dintre principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice este subordonarea ierarhică.

În raport de conținutul dispozițiilor din Legea administrației publice locale și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, se apreciază că dispoziţiile emise de primari pentru salarizarea funcţionarilor publici sunt acte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece sunt emise pentru punerea în executare a legilor în materia salarizării funcţionarilor publici, iar emitentul lor acţionează în regim de putere publică, raporturile dintre autoritățile publice locale și funcționarii publici fiind de subordonare.

În ceea ce priveşte fondul problemei se reţine că sunt aplicabile speţei de faţă următoarele prevederi legale:

Art.11 din Legea nr.153/2017 prevede că „(1) Pentru funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul familiei ocupaţionale "Administraţie" din aparatul propriu al consiliilor judeţene, primării şi consilii locale, din instituţiile şi serviciile publice de interes local şi judeţean din subordinea acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, în urma consultării organizaţiei sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanţilor salariaţilor.

… (3) Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25.

(4) Nivelul veniturilor salariale se stabileşte, în condiţiile prevăzute la alin. (1) şi (3), fără a depăşi nivelul indemnizaţiei lunare a funcţiei de viceprimar sau, după caz, a indemnizaţiei lunare a vicepreşedintelui consiliului judeţean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului Bucureşti, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraş, municipiu, sectoarele municipiului Bucureşti, primăria generală a municipiului Bucureşti, exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetele de venituri şi cheltuieli.”

Art.15 prevede că „Personalul care exercită activitatea de control financiar preventiv, pe perioada de exercitare a acesteia, beneficiază de o majorare a salariului de bază cu 10%.”

Art.18 „(1) Începând cu 1 decembrie 2018, ordonatorii de credite acordă obligatoriu, lunar, indemnizaţii de hrană reprezentând a 12-a parte din două salarii de bază minime brute pe ţară garantate în plată, cu excepţia personalului Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiţiei - Administraţia Naţională a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază şi Serviciului de Telecomunicaţii Speciale, precum şi a personalului poliţiei locale care, potrivit legii, beneficiază de drepturi de hrană în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

(2) Indemnizaţiile de hrană prevăzute la alin. (1) se acordă proporţional cu timpul efectiv lucrat în luna anterioară, cu încadrarea în prevederile art. 25 alin. (1).”

Art.25 prevede limita de sporuri, respectiv „(1) Suma sporurilor, compensaţiilor, adaosurilor, primelor, premiilor şi indemnizaţiilor, inclusiv cele pentru hrană şi vacanţă, acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite nu poate depăşi 30% din suma salariilor de bază, a soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, soldelor de grad/salariilor gradului profesional deţinut, gradaţiilor şi a soldelor de comandă/salariilor de comandă, a indemnizaţiilor de încadrare şi a indemnizaţiilor lunare, după caz.”

Prevederile art.11 alin.1 constituie o excepție de la principiul legalității sistemului de salarizare, în sensul prevăzut de art. 6 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017. Astfel, în conformitate cu aceste dispoziții legale, „Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la bază următoarele principii: a) principiul legalității, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice de forța legii, cu excepția hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1), conform principiilor enunțate de art. 120 din Constituția României, republicată, dar cu încadrare între limitele minime și maxime prevăzute prin prezenta lege;“. articol privind principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, respectiv al descentralizării, al autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice. În continuare se menţionează că autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege.

Principiul autonomiei locale, nu presupune totală independență și competența exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării, dispozițiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naționale.

Curtea Constituţională prin Decizia nr.310/2019 reține că, „în materia salarizării personalului din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, legiuitorul acordă competență exclusivă consiliilor locale/consiliilor județene/Consiliului General al Municipiului București/ordonatorilor de credite. Autoritățile administrației publice locale enunțate au, așadar, dreptul de decizie referitor la stabilirea salariului de bază al acestor categorii de personal din sistemul bugetar, dispunând, prin bugetul local, de resursele și mijloacele necesare îndeplinirii acestei competențe. O asemenea competență se exercită însă cu respectarea normelor, criteriilor și standardelor stabilite de Legea-cadru nr. 153/2017.

27. Astfel, potrivit art. 6 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017, marja de apreciere a autorităților administrației publice locale nu este nelimitată, ci aceasta se exercită cu încadrarea între limitele minime și maxime prevăzute prin lege pentru drepturile salariale.

28. De asemenea, Legea-cadru nr. 153/2017 consacră criterii clare pentru stabilirea salariului de bază și a salariului lunar al personalului din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, criterii care sunt obligatorii pentru autoritățile administrației publice locale. Astfel, referitor la această categorie specială, Legea-cadru nr. 153/2017 instituie reguli specifice: nomenclatorul funcțiilor necesare desfășurării activităților specifice fiecărei instituții sau autorități a administrației publice locale, precum și ierarhia funcțiilor sunt prevăzute în anexa nr. VIII cap. I lit. A pct. III și cap. II lit. A pct. IV [art. 11 alin. (2) din lege]; nivelul veniturilor salariale se stabilește, fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș, municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București. [art. 11 alin. (4) din lege]; angajarea, promovarea, avansarea în gradație a personalului prevăzut la art. 11 alin. (1) din lege se fac cu respectarea prevederilor legii, precum și a celorlalte reglementări specifice funcționarilor publici și personalului contractual [art. 11 alin. (5)].

29. În același timp, în stabilirea salariului lunar, ordonatorii de credite trebuie să respecte legea și să o aplice ca atare. Astfel, art. 11 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 stabilește că: „Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25“, referitor la limitarea sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor și a altor drepturi.”

Conform prevederilor legale mai sus citate nivelul salariilor de bază se stabilesc prin HCL, nivelul salariilor lunare se stabileşte de ordonatorul de credite fără a depăşi nivelul indemnizaţiei de viceprimar şi cu respectarea art.25 din Legea nr.153/2017.

În cazul de faţă se constată că prin HCL nr.10/2020 s-au stabilit salariile de bază a tuturor funcţionarilor publici şi personalul contractual din cadrul aparatului propriu al Primăriei oraşului ............ (fl.12) iar prin Dispoziţiile nr.88/30.01.2020, nr.100/30.01.2020, nr.129/30.01.2020 şi nr.130/30.01.2020 al Primarului oraşului ............ s-a stabilit salariul secretarului, administratorului public şi directori executivi sub cuantumul indemnizaţiei de viceprimar, de 10.400 lei (fl.7 -10)

Prin aceste acte administrative s-au respectat prevederile privind art.11 alin.3 şi alin.4 din Legea nr.153/2017, fără a se acorda indemnizaţia de hrană pentru pârâţi.

În ceea ce priveşte indemnizaţia de hrană însă se constată că personalul din cadrul instituţiilor publice, va beneficia, ex lege, obligatoriu, de indemnizaţia de hrană în condiţiile art. 18 din Legea nr. 153/2017.

Indemnizaţia lunară a viceprimarului va reprezenta limita maximă a veniturilor salariale lunare pentru fiecare salariat din instituţie, astfel încât, salariul de bază, gradaţia corespunzătoare tranşei de vechime, sporul pentru condiţii de muncă (dacă este cazul), indemnizaţia de hrană, indemnizaţia de vacanţă şi orice alte elemente salariale, nu vor putea depăşi, cumulat, indemnizaţia lunară legală şi exclusivă (fără nici o majorare, niciun spor) a viceprimarului. De asemenea, cumulate, nu pot depăşi 30% din suma salariilor de bază, limită impusă de art. 25 din Legea nr. 153/2017.

Modul de formulare a prevederilor legale denotă un caracter imperativ în ceea ce priveşte acordarea acestor drepturi, fiind obligatoriu, legiuitorul neacordând un drept de opţiune în ceea ce priveşte plata acestora.

Stabilirea în acest fel a salariului de către pârât nu mai permite şi acordarea acestor indemnizaţii sau sporuri întrucât se depăşeşte nivelul indemnizaţiei de viceprimar, însă legea prevede obligativitatea acestora, pârâtul eludând astfel o parte din prevederile legale.

Normele legale din Legea nr.153/2017 trebuie interpretate în ansamblu şi corelate între ele, neputând aplica doar unele dispoziţii şi omiţând aplicarea celorlalte, ajungând la eludarea principiilor sistemului de salarizare dar şi de administrare a banului public.

Prin Notele de şedinţă depuse la data de 20.08.2020 se arată de către reclamant că Dispoziţia 88/2020 a fost modificată astfel că nu se mai solicită anularea acestuia, instanţa va lua act de renunţarea la acest petit.

Având în vedere cele de mai sus, instanţa va admite cererea de chemare în judecată, în aşa fel încât stabilirea salariului de bază pentru directorilor executivi al localităţii ............ să permită şi acordarea indemnizaţiei de hrană, fără ca salariul lunar să depăşească indemnizaţia viceprimarului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

H O T Ă R Ă Ş T E

Admite acţiunea formulată de reclamantul Instituţia Prefectului ............, cu sediul în Sfântu Gheorghe, p-ţa Libertăţii, nr.6, jud. ............ în contradictoriu cu pârâţii Consiliul local al oraşului ............, Primarul oraşului ............, R. A., E.V., B.Zs.L. şi S.A.C. şi intervenientul accesoriu Sindicatul Naţional „…………”

Anulează poziţiile de secretar şi director executiv din Anexa nr.1 la Hotărârea Consiliului Local al oraşului ............ nr.10/23.01.2020 privind stabilirea salariilor de bază pentru funcţiile publice şi cele contractuale din cadrul aparatului de specialitate al Primarului oraşului ............, Dispoziţiei Primarului nr.88/30.01.2020, nr.100/30.01.2020, nr.129/30.01.2020 şi nr.130/30.01.2020.

Anulează Dispoziţia Primarului oraşului ............ nr.100/30.01.2020, nr.129/30.01.2020 şi nr.130/30.01.2020.

Ia act de renunţare la capătul de cerere privind anularea Dispoziţiei Primarului nr.88/30.01.2020.

Cu drept de recurs în 15 zile de la comunicare. Cererea de recurs se depune la Tribunalul .............

Pronunţată astăzi 16.10.2020 prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.

PREŞEDINTE  GREFIER

Domenii speta

Spete similare