Natura juridică a avizului de oportunitate solicitat prin certificatul de urbanism, în vederea obţinerii autorizaţiei de construire

- art. 32 alin. 1 lit. c) şi art. 32 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 350/2001, art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004

Manifestarea de voinţă a structurii specializate din cadrul autorităţii publice competente, aprobată în speţă de Primarul Municipiului A. şi concretizată în emiterea avizului prealabil de oportunitate nu produce efecte prin ea însăşi, nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, de sine stătător, ci pregăteşte emiterea actului administrativ reprezentat de Planul urbanistic zonal, aprobat prin Hotărâre a Consiliului Local.

Această împrejurare rezultă chiar din conţinutul avizului de oportunitate, care, potrivit art. 32 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 350/2001 cuprinde următoarele elemente : a) piese scrise, respectiv memoriu tehnic explicativ, care va cuprinde prezentarea investiţiei/operaţiunii propuse, indicatorii propuşi, modul de integrare a acesteia în zonă, prezentarea consecinţelor economice şi sociale la nivelul unităţii teritoriale de referinţă, categoriile de costuri ce vor fi suportate de investitorii privaţi şi categoriile de costuri ce vor cădea în sarcina autorităţii publice locale; b) piese desenate, respectiv încadrarea în zonă, plan topografic/cadastral, cu zona de studiu, conceptul propus - plan de situaţie cu prezentarea funcţiunilor, a vecinătăţilor, modul de asigurare a accesurilor şi utilităţilor”, prin avizul de oportunitate stabilindu-se următoarele: “a) teritoriul care urmează să fie reglementat prin Planul urbanistic zonal; b) categoriile funcţionale ale dezvoltării şi eventualele servituţi; c) indicatorii urbanistici obligatorii - limitele minime şi maxime; d) dotările de interes public necesare, asigurarea accesurilor, parcajelor, utilităţilor; e) capacităţile de transport admise”.

Aceste elemente stabilite prin avizul prealabil de oportunitate, supuse verificării cu ocazia emiterii acestuia, conform art. 36 alin. 1 lit. a) din Ordinul MDRAP nr. 233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, şi faptul că emiterea avizului de oportunitate are caracter obligatoriu în vederea aprobării Planului urbanistic zonal nu schimbă natura juridică a acestuia, de act preparatoriu emis într-o simplă etapă a procesului decizional şi ale cărui efecte juridice nu pot fi privite în mod independent, ci sunt limitate la procedura de aprobare a Planului urbanistic zonal, fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorităţii, respectiv Hotărârea Consiliului Local de aprobare a PUZ.

Deliberând asupra recursului de faţă, constată:

Prin sentinţa civilă nr. 1015/CA/09.12.2020 pronunţată de Tribunalul Braşov – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei UAT Municipiul A. prin Primar, a fost admisă excepția inadmisibilității cererii de suspendare, invocată de intervenienți şi a fost respinsă cererea de suspendare a efectelor „Avizului de Oportunitate nr. x/10.03.2020 și, pe cale de consecință, a procedurii de întocmire P.U.Z. Zona Industrială B., faza 2”, formulată de reclamanții C.,  D. și E. în contradictoriu cu pârâta UAT MUNICIPIUL A., prin Primar și F. S.R.L. ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri reclamanţii C., D. şi E.  au declarat – în termenul legal - recurs, prin care au solicitat admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, respingerea excepţiei inadmisibilităţii şi a intervenţiei principale a G. S.R.L. şi F. S.R.L. ca inadmisibilă, casarea integrală a hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunalul Braşov.

În motivare, recurenţii au arătat că hotărârea este nelegală şi netemeinică, fiind pronunţată cu încălcarea normelor de procedură, cererea de intervenţie principală fiind inadmisibilă. Raţionamentul instanţei de fond din considerentele încheierii de şedinţă din data de 08.12.2020 este profund eronat din două motive: pentru a putea fi admisibilă o intervenţie principală este necesar ca terţii intervenienţi să deţină capacitate de drept administrativ şi respectiv terţul trebuie să formuleze cererea în condiţiile art. 61 alin. 2 Cod procedură civilă. În ceea ce priveşte capacitatea de drept administrativ, terţii intervenienţi nu o deţin, astfel încât nu puteau fi introduşi în cauză în calitate de pârâţi. Legiuitorul defineşte numai capacitatea administrativă, aparţinând dreptului material, iar nu procesual, în art. 5 pct. 15 lit. o) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ şi, deşi capacitatea de drept administrativ nu este reglementată expres prin lege, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut în considerentele Deciziei nr. 1845/2012 că „În materia contenciosului administrativ, autoritatea publică are calitate procesuală pasivă în măsura în care deţine capacitate de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a exercita prerogative de putere publică, prin emiterea de acte administrative, în procesul de organizare a legii şi de executare în concret a legii”.

Au susţinut recurenţii – reclamanţi că, pentru a putea deţine capacitate de drept administrativ trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: titularul să fie o autoritate publică; să exercite prerogative de putere publică; să aibă capacitatea de a emite acte administrative în procesul de organizare a legii şi de executare în concret a legii  şi să fie emitentul actului atacat. Or, în speţă, G. S.R.L. şi F. S.R.L. sunt persoane juridice de drept privat care nu îndeplinesc niciuna dintre aceste condiţii. Recurenţii au invocat dispoziţiile art. 5 pct. 11 lit. k) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004 şi au arătat că aceste societăţi au luat naştere în baza dispoziţiilor Legii nr. 31/1990, nefiind organe de stat sau ale unităţilor administrativ - teritoriale, neputând exercita prerogative de putere publică şi neputând emite acte administrative.

Sub un al doilea aspect, au arătat recurenţii – reclamanţi, în ceea ce priveşte cererea de intervenţie principală este important de reţinut că prin intermediul acesteia intervenientul principal solicită acelaşi drept ca şi reclamantul; or, în speţă, intervenienţii nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de dreptul administrativ, şi anume formularea unei plângeri prealabile, faptul că au suferit o vătămare, pentru a putea interveni în cauză. Concluzionând, recurenţii – reclamanţi au arătat că, prin introducerea în cauză a terţilor G. S.R.L. şi F. S.R.L., instanţa a încălcat normele de procedură ce prevăd că în materia dreptului administrativ pârâtul/pârâta poate fi numai o autoritate publică ce deţine capacitate de drept administrativ, iar nu persoane juridice de drept privat ce nu deţin calitatea de autorităţi publice şi nici nu pot emite acte administrative.

Cu privire la netemeinicia hotărârii prin aplicarea greşită a normelor de drept material, recurenţii – reclamanţi au susţinut că prima instanţă şi-a întemeiat raţionamentul pe dispoziţiile Deciziei nr. 1923/06.04.2012 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Recurenţii au arătat că, în vederea justei soluţionări a prezentului recurs şi a justei încadrări a Avizului de oportunitate nr. x/10.03.2020 în categoria actelor administrative, iar nu a operaţiunilor administrative, sunt relevante următoarele aspecte arătate în doctrină: pentru a încadra o manifestare de voinţă a autorităţii publice în categoria actelor administrative sau a operaţiunilor administrative, nu este relevantă denumirea dată de legiuitor acesteia, ci doar dacă această manifestare este producătoare sau nu de efecte juridice; în ceea ce priveşte definiţia avizului, aceasta nu este oferită de legislaţie, ci a fost oferită de doctrină unde s-a reţinut că avizele reprezintă opiniile pe care un organ al administraţiei publice într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.

Astfel, au susţinut recurenţii – reclamanţi, în speţă actul administrativ atacat este Avizul de oportunitate nr. x/10.03.2020, denumirea dată actului de către legiuitor nefiind relevantă, fiind necesar ca instanţa să constate dacă acest act produce sau nu efecte juridice. În primul rând, Decizia ÎCCJ nr. 1923/06.04.2012, reţinută de instanţa de fond, nu este o decizie pronunţată într-un recurs în interesul legii sau într-o hotărâre prealabilă, astfel încât aceasta se încadrează în categoria jurisprudenţei ce nu formează izvor de drept, nefiind obligatorie pentru instanţele de judecată.

În al doilea rând, instanţa de fond trebuia să procedeze la încadrarea Avizului de oportunitate nr. x/10.03.2020 fie în categoria actelor administrative, fie în categoria operaţiunilor administrative, nu doar să procedeze la o formală încadrare prin prisma denumirii actului. Astfel, au arătat recurenţii, pentru a putea stabili o încadrare justă a Avizului de oportunitate atacat, trebuie să se pornească de la reglementarea legală a acestuia, reglementare ce se regăseşte în dispoziţiile art. 32 alin. 1 lit. c), alin. 3 şi alin. 4 din Legea nr. 310/2001, din care rezultă că avizul de oportunitate este solicitat de către o persoană fizică sau juridică, de drept privat, fiind emis de structura specializată condusă de arhitectul - şef şi este aprobat de primar. De emiterea avizului este condiţionată autorizarea investiţiei, din aceasta decurgând caracterul sine qua non al acestui aviz în cadrul procedurii de elaborare a PUZ, în lipsa acestui aviz fiind imposibilă continuarea procedurii. Similar, în cazul în care avizul ar fi unul nefavorabil, procedura de elaborare a PUZ ar fi oprită. Mai mult, la baza acordării avizului stau piesele scrise, printre care se numără şi Memoriul tehnic scris şi piesele desenate. Aceste elemente sunt aprobate prin intermediul avizului, acestea constituind limitele legale în care va continua procedura de elaborare a PUZ.

În al treilea rând, au arătat recurenţii – reclamanţi, acest aviz nu reprezintă o opinie a unei autorităţi publice adresată unei alte autorităţi în vederea emiterii unui act administrativ, ci reprezintă un act de voinţă din partea Unităţii Administrativ Teritoriale prin care se aprobă sau se respinge documentaţia preliminară de urbanism. Avizul de oportunitate stabileşte limitele în care se va desfăşura în continuare procedura elaborării PUZ, prin acesta fiind stabilite teritoriul vizat, categoriile funcţionale ale dezvoltării, indicatorii urbanistici obligatorii – limitele minime şi maxime, dotările de interes public precum şi capacităţile de transport admise. Prin avizarea favorabilă a documentaţiei de urbanism reprezentată de piesele scrise şi piesele desenate, ia naştere un raport juridic între autoritatea emitentă şi iniţiator, prin care se stabilesc limitele în care va continua procesul de elaborare a Planului Urbanistic Zonal, iar toate celelalte avize sau acorduri necesare continuării elaborării PUZ vor fi emise în limitele impuse de Avizul de oportunitate. Prin emiterea unui aviz negativ, nefavorabil, se stinge un raport de drept între autoritatea emitentă şi iniţiator, procedura elaborării PUZ fiind oprită.

În al patrulea rând, au susţinut reclamanţii, dispoziţiile legale menţionate trebuie să fie coroborate cu cele ale art. 57 din Legea nr. 350/2001, intenţia legiuitorului fiind certă, publicul având dreptul de a participa în toate etapele procesului de elaborare a PUZ, în vederea asigurării dreptului la informare şi la o procedură transparentă, precum şi dreptul la acces la justiţie în vederea efectuării unui control de legalitate „a priori” al actelor administrative ce stau la baza emiterii unui Plan Urbanistic Zonal.

În al cincilea rând, au susţinut recurenţii, însăşi pârâta a indicat la pagina 4 a întâmpinării, paragraful 9, faptul că „emiterea unui aviz de oportunitate reflectă opţiunea forului deliberativ al autorităţilor competente de încuviinţare a propunerilor cuprinse în documentaţiile prezentate. Prin actul de aprobare (aviz de oportunitate în acest caz) se conferă puterea de punere în executare a propunerii de documentaţie de urbanism”. Rezultă din afirmaţia pârâtei că avem de-a face cu un act administrativ – fiind denumit astfel chiar de către pârâtă, iar nu cu o operaţiune administrativă şi, în plus, chiar pârâta a indicat faptul că avizul de oportunitate naşte un raport juridic ce constă în punerea în executare a documentaţiei de urbanism propuse. De emiterea acestui aviz depindea continuarea sau stingerea procesului de elaborare a PUZ Industrial B. faza 2, iar prin emiterea acestui act administrativ s-au stabilit limitele în care va continua procedura. Concluzionând, recurenţii – reclamanţi au arătat că denumirea actului administrativ atacat, avizul de oportunitate, nu încadrează în mod direct actul în categoria operaţiunilor administrative, fiind necesar ca instanţa să procedeze la încadrarea corectă a acestuia într-una dintre cele două categorii amintite. 

În drept recurenţii – reclamanţi au invocat dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 488 alin. 1 pct. 5 şi pct. 8 Cod procedură civilă.

Cererea de recurs a fost legal timbrată cu 50 lei taxă judiciară de timbru conform art. 25 alin. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013.

Intimata – pârâtă UAT Municipiul A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat.

În motivare, intimata – pârâtă a arătat că, prin încheierea de şedinţă din data de 08.12.2020, în mod corect, legal şi justificat, a introdus în cauză societăţile F. S.R.L. şi G. S.R.L., ca fiind beneficiari ai actului a cărui suspendare se solicită şi a precizat că actul administrativ aferent obiectului dedus judecăţii - Avizul de oportunitate nr. x/10.03.2020 a fost emis ca urmare a solicitării iniţiatorilor privaţi F. S.R.L. şi G. S.R.L., înregistrate la Primăria Municipiului A. sub nr. 10443/30.01.2020.

Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. 3 coroborat art. 50 alin. 2 din Legea nr. 350/2001, în speţa de faţă, iniţiativa elaborării documentaţiei de urbanism ”PUZ - Zona industrială B. Faza 2 str. G. nr. x mun. A.” aparţine societăţilor F. S.R.L. şi G. S.R.L. Municipiul A., în calitate de pârât, prin întâmpinare, a solicitat introducerea în cauză a societăţilor F. S.R.L. şi G. S.R.L., iar beneficiarii Avizului de oportunitate au formulat, în temeiul art. 78 Cod procedură civilă şi art. 161 din Legea nr. 554/2004, cerere de intervenţie forţată în cauză, şi nu cerere de intervenţie principală, aşa cum afirmă recurenţii. Prin raportare la reglementarea dată de către legiuitor persoanelor îndreptăţite să participe la procedură, instanţa de judecată a reţinut în mod corect în cauza dedusă judecăţii, calitatea de „intervenienţi” a beneficiarilor Avizului de oportunitate, fără a ne afla în prezenţa unei cereri de intervenţie principală promovată în condiţiile art. 61 alin. 2 Cod procedură civilă. Potrivit dispoziţiilor art. 78 alin. 2 Cod procedură civilă, părţile introduse în proces au preluat procedura în starea în care se afla în momentul introducerii în proces, neavând obligaţia de a formula plângere prealabilă, aceasta fiind reglementată de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, conform cărora sunt determinate persoanele care au obligaţia şi, totodată, calitatea procesuală, de a parcurge această procedură.

Cu privire la criticile recurenţilor privind faptul că societăţile interveniente sunt persoane juridice de drept privat care nu pot exercita prerogative de putere publică şi care nu pot emite acte administrative, intimata - pârâtă a arătat că autoritatea publică locală este cea care a emis Avizul de oportunitate, în baza solicitării petenţilor societăţi comerciale, acestea fiind subiecte de drept distincte de persoanele vătămate şi care au prezentat un interes legitim în solicitarea şi emiterea Avizului menţionat.

Cu privire la netemeinicia hotărârii prin aplicarea greşită a normelor de drept material, intimata - pârâtă a arătat că, pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, iar nu toate actele unilaterale ale autorităţilor publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a acesteia.

Intimata - pârâtă a susţinut că Avizul de oportunitate nr. x/10.03.2020 nu este act administrativ unilateral, în sensul definiţiei art. 2 alin. 1 lit. c) şi lit. c1) din Legea nr. 554/2004, în literatura de specialitate, avizul fiind definit ca un punct de vedere al autorităţii publice locale, ce urmează să emită un act administrativ, o formalitate procedurală, anterioară emiterii actului administrativ. ”Avizarea" reprezintă procedura de analiză şi exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura administraţiei publice locale interesate, având ca obiect analiza soluţiilor funcţionale, a indicatorilor tehnico-economici şi sociali ori a altor elemente prezentate prin documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism propuse. Avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) cu caracter tehnic şi obligatoriu.

Emiterea unui aviz de oportunitate reflectă opţiunea forului deliberativ al autorităţilor competente de încuviinţare a propunerilor cuprinse în documentaţiile prezentate. Prin actul de aprobare (aviz de oportunitate în acest caz) se conferă puterea de punere în executare a propunerii de documentaţie de urbanism, avizul nu produce efecte juridice, deci nu modifică de sine stătător realitatea juridică existentă, el contribuind doar la întărirea caracterului legal al actului administrativ, astfel cum este descris şi în cadrul prevederilor art. 36 din Ordinul nr. 233/2016 privind Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 şi art. 32 alin. 3 din Legea nr. 350/2001. Prin urmare, Avizul de oportunitate nr. x/10.03.2020 nu are caracterul unui act administrativ unilateral faţă de recurenţii pretins vătămaţi, ci reprezintă o condiţie prealabilă, respectiv o operaţiune administrativă procedurală necesară pentru parcurgerea etapelor obligatorii în realizarea unei documentaţii de urbanism PUZ. Avizul, indiferent că are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act administrativ, ci o operaţiune procedurală anterioară emiterii actului. El nu produce efecte juridice de sine stătătoare.

A susţinut intimata – pârâtă că deosebirea dintre actul administrativ şi Aviz (operaţiune administrativă) prezintă importanţă practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanţa judecătorească poate controla numai actele administrative atacate în justiţie, dar nu poate controla, în cazul acţiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operaţiunile administrative pe baza cărora a fost emis acel act.

Intimatele – interveniente F. S.R.L. şi G. S.R.L. au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat, cu consecinţa menţinerii sentinţei civile nr. 1015/CA/2020 ca temeinică şi legală.

În motivare, intimatele – interveniente au arătat că, prin susţinerile lor, recurenţii ignoră complet prevederile art. 78 alin. 2 Cod procedură civilă şi art. 161 din Legea nr. 554/2004. Prevederile Legii nr. 350/2002 sunt clare şi fără putere de interpretare din partea recurenţilor: în calitate de iniţiatori şi beneficiari ai unei documentaţii de urbanism care urmează a fi propusă, intimatele – interveniente au calitatea procesuală de a sta în instanţă, atâta timp cât acţiunea pendinte vizează acte emise sau operaţiuni efectuate la solicitarea lor, ai căror beneficiari sunt intimatele – interveniente. Intimatele au mai invocat dispoziţiile art. 32 şi art. 50 din Legea nr. 350/2002, art. 36 din Ordinul nr. 223/2016, art. 161 din Legea nr. 554/2004, arătând că, în speţă, ne aflăm în prezenţa unei coparticipări procesuale obligatorii, intimatele – pârâte fiind beneficiarii şi iniţiatorii documentaţiei propuse spre avizare.

Referitor la motivul de recurs privind aplicarea greşită a normelor de drept material, intimatele – pârâte au arătat că avizul de oportunitate emis în baza Legii nr. 350/2001 nu este un act administrativ, ci este doar un act premergător care nu poate fi atacat de sine stătător, legiuitorul nereglementând posibilitatea atacării lui separat de actul administrativ în considerarea căruia a fost emis, avizul de oportunitate fiind actul emis de Primarul Municipiului care confirmă oportunitatea – sau lipsa acesteia – în vederea demarării procedurii de urbanizare. În acest sens, autoritatea poate aprecia o investiţie ca inoportună, moment în care elaborarea unei documentaţii de urbanism este blocată. Nu denumirea este cea care a format convingerea instanţei de fond asupra faptului că un aviz de oportunitate nu este act administrativ în sensul art. 1 şi art. 14 din Legea nr. 554/2004, ci natura juridică a acestuia, efectele pe care legiuitorul i le acordă în cadrul procedurii de elaborare şi aprobare a unei documentaţii de urbanism zonale.

Au susţinut intimatele – interveniente că, de esenţa operaţiunilor administrative, ţine faptul că acestea nu sunt producătoare de efecte juridice, actele preparatorii, indiferent de caracterul lor, neavând calitatea de acte administrative, conform Legii nr. 554/2004 şi, ca urmare, nu pot fi atacate separat de actele administrative pe care se fundamentează. Pe cale de consecinţă, acţiunea în suspendarea avizului de oportunitate este inadmisibilă în contencios administrativ, dat fiind caracterul de act premergător demarării unei proceduri de adoptare a unei viitoare documentaţii PUZ, conform art. 32 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 350/2001, nefiind act administrativ din perspectiva art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004. Inclusiv poziţia recurenţilor înlătură aplicabilitatea art. 14 din Legea nr. 554/2004, aceştia susţinând că avizul de oportunitate ar fi un act administrativ cu caracter normativ, excluzându-l automat din cadrul de aplicabilitate al art. 14 al Legii nr. 554/2004.

Au mai arătat intimatele – interveniente că, astfel cum reiese din interpretarea art. 18 din Ordinul nr. 233/2016 cuprinzând Normele de aplicare ale Legii nr. 350/2001, PUZ, ca şi documentaţie de urbanism, conţine memoriul general şi regulamentul general de urbanism, acestea fiind actele care odată adoptate prin HCL, devon reglementări ale zonei. Avizul de oportunitate reprezintă doar actul care stabileşte zona ca şi poziţionare în cadrul PUG, care va face obiectul PUZ, sens în care, suprapusă această reglementare peste art. 32 din Lege, se dovedeşte dincolo de orice interpretare ar încerca să îi dea recurenţii, că faptul că Avizul nu este un act administrativ, nici nu conţine vreo reglementare asupra zonei studiate. Avizul de oportunitate nu face nicio minimă referire la vreo obligaţie sau afectare ce i-ar putea privi pe recurenţi şi nici nu restrânge vreun drept actual al acestora dincolo de ceea ce PUG deja reglementase pentru zona respectivă. Acest Aviz de oportunitate nu produce vreun efect nou, suplimentar, faţă de efectele reglementării PUG, având în vedere că Avizul de oportunitate nu este un act de reglementare, indicii menţionaţi în cuprinsul acestuia menţionând limite minime şi maxime în care se va putea adopta o propunere de documentaţie de urbanism, urmând ca, în concret, Hotărârea de Consiliu să stabilească indicii de urbanism, sub nicio formă un Aviz.

De asemenea, intimatele – interveniente au susţinut că avizul de oportunitate reprezintă doar o etapă premergătoare realizării investiţiei, etapă care nu conferă dreptul de a executa lucrări de amenajare/construire asupra terenurilor. Legiuitorul a impus obligaţia informării publicului după emiterea avizului de oportunitate, ceea ce dovedeşte încă o dată lipsa caracterului de act administrativ care să poată justifica demersul recurenţilor. Dacă era altfel, obligaţia de informare a publicului era impusă în sarcina beneficiarilor anterior emiterii acestui aviz, pentru ca persoanele interesate să se poată pronunţa asupra oportunităţii unei investiţii, fiind evident, însă, că aceasta nu este o atribuţie a persoanelor fizice, fiind exclusiv un atribut al autorităţii, care apreciază sau nu oportună o reglementare în zona propusă, după emiterea acestui act, în acest sens intimatele invocând prevederile art. 47 din H.C.L. nr. 321/2011, coroborat cu faptul că iniţiator al PUZ nu este autoritatea publică locală, ci sunt persoanele fizice sau juridice, precum şi art. 35 din Ordinul nr. 2701/2010.

Au mai arătat intimatele -  interveniente că avizul criticat de recurenţi denotă doar oportunitatea pe care municipalitatea a apreciat-o în mod favorabil pentru documentaţia intimatelor, apreciind că cele propuse se încadrează atât în reglementarea PUG, cât şi în limitele Legii nr. 350/2001, urmând ca cele detaliate în procedura de emitere a avizului arhitectului – şef să cuprindă aspecte de natură tehnică, după conformarea şi obţinerea restului documentelor solicitate în certificatul de urbanism, având în vedere inclusiv observaţiile terţilor, lucru care, până la obţinerea avizului arhitectului – şef se va întâmpla. Raportat la utilizarea funcţională a zonei, intimatele au arătat că utilizarea funcţională a imobilului recurenţilor va fi păstrată prin reglementarea PUZ supusă aprobării, astfel cum a fost reglementată prin PUG, iar funcţiunea imobilului recurenţilor nefiind afectată prin avizul de oportunitate, fiind păstrate „activităţile curente ce se vor menţine până la desfiinţarea clădirilor”. Toate temeiurile legale invocate de reclamanţi ca şi critici nu privesc avizul de oportunitate, aceste temeiuri putând eventual face obiectul vreunei acţiuni de contestare a procedurii de adoptare a HCL PUZ, procedură în care nu suntem în acest moment. Intimatele – interveniente au mai invocat dispoziţiile art. 29 alin. 21, art. 31, art. 36 alin. 7, art. 471 alin. 2, art. 56 alin. 6 din Legea nr. 350/2001.

Părţile nu au propus probe noi în recurs.

Analizând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs invocate de către recurenţii - reclamanţii C., D. şi E., Curtea reţine următoarele considerente:

În primul rând, recurenţii – reclamanţi au invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 5 Cod procedură civilă, susţinând inadmisibilitatea cererii de intervenţie principală formulate de societăţile intimate F. S.R.L. şi G. S.R.L..

Acest motiv de recurs este nefondat. Curtea reţine că, astfel cum rezultă din cuprinsul încheierii şedinţei publice din data de 08.12.2020, Tribunalul Braşov a dispus introducerea în cauză a societăţilor F. S.R.L. şi G. S.R.L. în temeiul dispoziţiilor art. 78 alin. 1 şi 2 Cod procedură civilă coroborat cu art. 161 din Legea nr. 554/2004, reţinând că societăţile menţionate sunt beneficiarii actului a cărui suspendare se solicită, precum şi faptul că pârâta UAT Municipiul A. şi-a exprimat acordul pentru introducerea în cauză a acestora.

 Necesitatea introducerii în cauză a F. S.R.L. şi G. S.R.L. a fost supusă dezbaterii contradictorii a părţilor şi la termenul de judecată din data de 24.11.2020, ca urmare a solicitării formulate de societăţile menţionate potrivit cererii intitulate „cerere de intervenţie forţată” depuse la filele nr. 7-10 din dosar vol. II, prin care acestea au solicitat instanţei să facă aplicarea dispoziţiilor art. 78 alin. 2 Cod procedură civilă.

Aşadar, intimatele societăţi F. S.R.L. şi G. S.R.L. au devenit părţi prin introducerea lor forţată în cauză, de către instanţă, din oficiu, în temeiul art. 78 Cod procedură civilă, iar nu ca urmare a admiterii în principiu de către instanţă a unei cereri de intervenţie – voluntară sau forţată –, formulată în condiţiile art. 61-77 Cod procedură civilă, astfel că intimatele societăţi nu erau ţinute de obligaţia de a formula o cerere în condiţiile art. 61 alin. 2 Cod procedură civilă, care reglementează cererea de intervenţie principală.

Având în vedere că, în speţă, reclamanţii (terţi faţă de avizul de oportunitate nr. x/10.03.2020) au sesizat instanţa de contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 cu o acţiune în suspendarea executării avizului de oportunitate nr. x/10.03.2020, fără a chema în judecată beneficiarii actului a cărui suspendare o solicită, G. S.R.L. şi F. S.R.L. (menţionaţi chiar în preambulul avizului), ci doar autoritatea emitentă, în mod legal prima instanţă a supus dezbaterii contradictorii a părţilor necesitatea introducerii în cauză a beneficiarilor actului, conform art. 161 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 78 Cod procedură civilă.  Astfel, pentru a statua în mod legal asupra conduitei unei autorităţi administrative materializate în actul administrativ supus cenzurii pe calea contenciosului administrativ sau pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ, instanţa are obligaţia de a respecta principiul contradictorialităţii, luând în considerare şi punctul de vedere al beneficiarului respectivului act administrativ.

Susţinerile recurenţilor – reclamanţi privind lipsa capacităţii de drept administrativ a societăţilor interveniente sau privind neîndeplinirea de către acestea a procedurii plângerii prealabile nu au în vedere situaţia specifică din speţă, în care acţiunea în contencios administrativ este formulată de un terţ (cum este cazul reclamanţilor) care se consideră vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat unui alt subiect de drept.

În această ipoteză, specific reglementată de art. 1 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, calitate procesuală pasivă în cadrul acţiunii în contencios administrativ au atât autoritatea publică emitentă a actului administrativ, cât şi beneficiarul actului administrativ atacat. Acesta din urmă este parte în raportul de drept administrativ substanţial care, transpus în plan procesual, conferă calitate procesuală titularilor de drepturi şi obligaţii născute, modificate sau stinse ca efect al actului administrativ supus judecăţii.

Faptul că beneficiarul actului administrativ contestat figurează în cauză în calitate de pârât sau intervenient forţat în sensul art. 78 Cod procedură civilă nu poate determina concluzia că acesta trebuie să aibă „capacitate de drept administrativ”, noţiune specifică autorităţilor publice emitente ale actului administrativ contestat, în sensul art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 554/2004, iar nu altor părţi în litigiul în contencios administrativ, fiind, de altfel, lipsit de logică a se reţine că beneficiarul actului administrativ (care poate fi orice persoană fizică sau juridică având capacitate procesuală în sensul dat de dreptul civil acestei noţiuni) trebuie să aibă „capacitate de drept administrativ”, să fie o autoritate publică, să exercite prerogative de putere publică sau să aibă capacitate de a emite acte administrative, astfel cum au susţinut recurenţii – reclamanţi.

Dispoziţiile art.  2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, care definesc noţiunea de contencios administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică”, nu îndreptăţesc raţionamentul recurenţilor în sensul că doar o autoritate publică poate avea calitate de pârât în contenciosul administrativ.

Intimatele – interveniente au figurat în cadrul procesual stabilit în faţa primei instanţe în calitate de beneficiari ai actului a cărui suspendare se solicită, iar nu în calitate de persoană vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, astfel că nu se poate reţine că societăţile interveniente aveau obligaţia de face dovada că au suferit o vătămare sau dovada formulării plângerii prealabile, astfel cum în mod neîntemeiat au susţinut recurenţii.

În al doilea rând, recurenţii – reclamanţi au invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, susţinând aplicarea greşită de către prima instanţă a normelor de drept material referitoare la natura juridică a avizului de oportunitate, motiv de recurs pe care Curtea îl apreciază ca fiind, de asemenea, nefondat.

În acest sens, Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în vederea organizării executării legii sau  executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Din conținutul noțiunii de act administrativ rezultă că, pentru a avea această calitate, actele emise de autoritățile publice trebuie să fie susceptibile de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, deci să fie prin ele însele capabile să producă efecte juridice directe. În speţă, reclamanţii au solicitat suspendarea executării unui aviz de oportunitate, înscris în privinţa căruia, în acord cu cele reţinute de prima instanţă, Curtea apreciază că nu are calitatea de act administrativ în sensul prevăzut de lege, ci reprezintă o operațiune administrativă premergătoare întocmirii actului administrativ, avizul de oportunitate nefiind susceptibil să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice separat de planul urbanistic zonal în vederea întocmirii căruia a fost emis.

Într-adevăr, astfel cum au susţinut recurenţii, pentru a încadra o manifestare de voinţă a autorităţii publice în categoria actelor administrative sau a operaţiunilor administrative, nu este relevantă denumirea dată de legiuitor acesteia, ci doar dacă acea manifestare de voinţă produce sau nu efecte juridice distincte. Prima instanţă a stabilit natura juridică a avizului de oportunitate respectând acest principiu, realizând nu doar o încadrare formală a avizului de oportunitate prin prisma denumirii actului, ci a concluzionat că acest act are natura juridică a unei operaţiuni administrative prealabile emiterii actului administrativ reprezentat de PUZ, ţinând seama de efectele juridice pe care le produce şi de aptitudinea de a produce efecte juridice de sine stătător, separat de PUZ pentru elaborarea căruia a fost emis conform art. 32 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 350/2001.

În stabilirea naturii juridice a avizului de oportunitate, prima instanţă a avut în vedere jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, conform deciziei nr. 1923/06.04.2012 a ÎCCJ – Secţia contencios administrativ şi fiscal, jurisprudenţă care, deşi nu are caracter obligatoriu, reflectă practica judiciară şi doctrina în domeniu.

Avizul de oportunitate nr. x/10.03.2020 a fost aprobat de Primarul Municipiului A., ca urmare a cererii formulate de intimatele – interveniente G. S.R.L. şi F. S.R.L., în temeiul dispoziţiilor art. 32 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 350/2001, potrivit cărora „În cazul în care prin cererea pentru emiterea certificatului de urbanism se solicită o modificare de la prevederile documentaţiilor de urbanism aprobate pentru zona respectivă sau dacă condiţiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiţii o impun, autoritatea publică locală are dreptul ca, după caz, prin certificatul de urbanism:… c) să condiţioneze autorizarea investiţiei de aprobarea de către autoritatea publică competentă a unui plan urbanistic zonal, elaborat şi finanţat prin grija persoanelor fizice şi/sau juridice interesate, numai în baza unui aviz prealabil de oportunitate întocmit de structura specializată condusă de arhitectul-şef şi aprobat, după caz, conform competenţei: de primarul localităţii …”.

Aşadar, actul final de autoritate al administraţiei publice locale pe baza căruia se dispune autorizarea investiţiei este Planul urbanistic zonal, aprobat prin Hotărâre a Consiliului Local, iar în raport cu Planul urbanistic zonal avizul prealabil de oportunitate are natura juridică a unei operaţiuni administrative pregătitoare.

Operaţiunile administrative sau actele premergătoare sunt definite în doctrină ca reprezentând manifestări de voinţă care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu – zis, fiind denumite şi forme procedurale prealabile actului administrativ.

Manifestarea de voinţă a structurii specializate din cadrul autorităţii publice competente, aprobată în speţă de Primarul Municipiului A. şi concretizată în emiterea avizului prealabil de oportunitate nu produce efecte prin ea însăşi, nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, de sine stătător, ci pregăteşte emiterea actului administrativ reprezentat de Planul urbanistic zonal, aprobat prin Hotărâre a Consiliului Local.

Această împrejurare rezultă chiar din conţinutul avizului de oportunitate, care, potrivit art. 32 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 350/2001 cuprinde următoarele elemente: a) piese scrise, respectiv memoriu tehnic explicativ, care va cuprinde prezentarea investiţiei/operaţiunii propuse, indicatorii propuşi, modul de integrare a acesteia în zonă, prezentarea consecinţelor economice şi sociale la nivelul unităţii teritoriale de referinţă, categoriile de costuri ce vor fi suportate de investitorii privaţi şi categoriile de costuri ce vor cădea în sarcina autorităţii publice locale; b) piese desenate, respectiv încadrarea în zonă, plan topografic/cadastral, cu zona de studiu, conceptul propus - plan de situaţie cu prezentarea funcţiunilor, a vecinătăţilor, modul de asigurare a accesurilor şi utilităţilor”, prin avizul de oportunitate stabilindu-se următoarele: “a) teritoriul care urmează să fie reglementat prin Planul urbanistic zonal; b) categoriile funcţionale ale dezvoltării şi eventualele servituţi; c) indicatorii urbanistici obligatorii - limitele minime şi maxime; d) dotările de interes public necesare, asigurarea accesurilor, parcajelor, utilităţilor; e) capacităţile de transport admise”.

Aceste elemente stabilite prin avizul prealabil de oportunitate, supuse verificării cu ocazia emiterii acestuia, conform art. 36 alin. 1 lit. a) din Ordinul MDRAP nr. 233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, şi faptul că emiterea avizului de oportunitate are caracter obligatoriu în vederea aprobării Planului urbanistic zonal nu schimbă natura juridică a acestuia, de act preparatoriu emis într-o simplă etapă a procesului decizional şi ale cărui efecte juridice nu pot fi privite în mod independent, ci sunt limitate la procedura de aprobare a Planului urbanistic zonal, fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorităţii, respectiv Hotărârea Consiliului Local de aprobare a PUZ.

Efectele juridice ale avizului de oportunitate sunt cele care rezultă din prevederile legale, iar nu cele „recunoscute” de pârâtă în cuprinsul întâmpinării formulate în faţa primei instanţe, astfel cum au arătat recurenţii.

De asemenea, Curtea reţine că dispoziţiile art. 57 din Legea nr. 350/2001 care reglementează participarea publicului la activităţile de amenajare a teritoriului şi de urbanism, în toate etapele procesului decizional, nu conduce la concluzia intenţiei legiuitorului de a reglementa un control de legalitate „a priori” asupra actelor preparatorii emise în vederea elaborării PUZ, cu atât mai mult cu cât, potrivit art. 35 din Ordinul nr. 2701/2010 al Ministrului Dezvoltării Regionale şi Turismului, „În cazul în care iniţiatorul planului este un investitor privat, persoană fizică sau juridică, obligaţiile ce derivă din procedurile specifice de informare şi consultare a publicului se vor transmite iniţiatorului prin certificatul de urbanism şi avizul prealabil de oportunitate”, în cazul în care iniţiatorul PUZ este un investitor privat, informarea publicului realizându-se, aşadar, ulterior emiterii avizului prealabil de oportunitate (astfel cum dispun şi prevederile art. 7 din avizul de oportunitate nr. x/10.03.2020).

Jurisprudenţa invocată de către recurenţii – reclamanţi (sentinţa civilă nr. 972/20.12.2018 a Tribunalului Covasna şi decizia nr. 385/06.05.2019 a Curţii de Apel Braşov) nu prezintă relevanţă în prezenta cauză, întrucât, prin acţiunea în contencios administrativ dedusă judecăţii în acel dosar, reclamanţii au solicitat anularea unui aviz de oportunitate nefavorabil şi obligarea autorităţilor publice competente la emiterea unui aviz de oportunitate favorabil pentru elaborarea PUZ, astfel că exercitarea controlului de legalitate asupra acestui aviz nefavorabil, care nu a fost urmat de elaborarea unui PUZ, a fost posibilă, similar distincţiilor reţinute de Înalta Curte de Casaţie în privinţa certificatului de urbanism, potrivit Deciziei nr. 25/06.11.2017, pronunţată în recurs în interesul legii (paragrafele 47 şi 48 ale deciziei).

În consecinţă, față de dispozițiile exprese ale art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora o cerere de suspendare a executării poate avea ca obiect numai actele administrative unilaterale, nefiind supuse, însă, acestei proceduri, actele preparatorii şi operaţiunile administrative, cererea formulată de reclamanţi privind suspendarea executării avizului de oportunitate nr. x/10.03.2020 aprobat de Primarul Municipiului A.,  nu poate fi primită în temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, fiind în mod corect respinsă de Tribunalul Braşov ca fiind inadmisibilă.

Faţă de aceste motive, în temeiul art. 496 alin. 1 Cod procedură civilă, Curtea va  respinge recursul declarat de recurenţii – reclamanţi C., D. şi E. împotriva sentinţei civile nr. 1015/CA/09.12.2020 pronunţată de Tribunalul Braşov – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi va menţine, în consecinţă, dispoziţiile acesteia.

Faţă de faptul că, deşi îndreptăţite la plata cheltuielilor de judecată, conform art. 453 Cod procedură civilă, intimatele – interveniente nu au făcut dovada cheltuielilor de judecată efectuate în recurs conform art. 452 Cod procedură civilă, întrucât nu au depus vreo dovadă (factură fiscală sau ordin de plată care să menţioneze numărul de dosar) din care să rezulte că plata de către intimata – intervenientă G. S.R.L. în contul Societăţii Profesionale de Avocaţi care a reprezentat-o în recurs, a sumei de 14.499,85 lei (conform ordinului de plată din data de 03.02.2021) reprezintă contravaloarea serviciilor de asistenţă juridică prestate în prezentul dosar, în faza procesuală a recursului, Curtea va respinge ca nedovedită cererea intimatelor – interveniente privind obligarea recurenţilor – reclamanţi la plata cheltuielilor de judecată în recurs.

Domenii speta

Spete similare