Fond. Legea nr. 554/2004. Plângere prealabilă act administrativ cu caracter normativ.

Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie prealabilă sesizării instanţei. Neîndeplinirea procedurii prealabile administrative atrage respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în conformitate cu prevederile art. 193 Cod procedură civilă.

În cauză reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile obligatorii, acesta susţinând că plângerea prealabilă nu este necesară conform dispoziţiilor art.7 alin.5 din Legea nr. 554/2004.

Actul administrativ atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ care nu poate fi încadrat în situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin.5 din Legea nr. 554/2004, întrucât un astfel de act nu intră în circuitul civil, iar pe de altă parte legea stabileşte expres că în cazul actului normativ, altul decât ordonanţa, plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi formulată oricând. 

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal,  la data de 09.08.2021 prin declinare de competență de la Curtea de Apel București conform sentinței civile nr.857/02.06.2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL AFACERILOR INTERNE și MINISTERUL SĂNĂTĂŢII, a solicitat suspendarea imediată, faţă de persoana reclamantului, a efectelor Ordinului comun nr.23/15/2021, precum și  anularea acestui ordin.

În motivarea acțiunii, reclamantul arată că, în ceea ce privește interesul legitim,  drepturile încălcate şi paguba iminentă, prin măsura luată prin Ordinul comun nr.23/15/2021, și anume purtatul măștii și în spațiu deschis, s-a anulat orice posibilitate de a efectua mişcare în aer liber, eliberarea adeverinței menționate în ordin neintrând în competența medicului de medicina muncii.

Astfel, mișcarea în aer liber și sportul devin inaccesibile pentru reclamant, care este o persoană robustă, întrucât activităţi precum sprinturi pe lungimi scurte, maratoane, exerciţii musculare etc. impun un efort suplimentar al sistemului respirator, ori purtarea măştii împiedică buna circulaţie a aerului şi eliminarea dioxidului de carbon în condiţii de efort. Iar din cauza lipsei de mișcare, a sedentarismului, a acumulat un surplus de 35 kg în pandemie, greutate anormală pentru vârsta și înălțimea sa, ceea ce a determinat dezvoltarea unor afecţiuni cardiace (palpitații, suspect de tahicardie care necesită consumul de medicamente - extravalerian cardio), existând riscul de complicaţii și patologii asociate obezității, unele dintre cele mai grave fiind diabetul zaharat şi bolile cardiovasculare.

Dincolo de critica privind importul măştilor neconforme aflate pe piaţa internă, reclamantul consideră degradantă purtarea măștii și atunci când este singur în exterior, măsura justificându-se doar atunci când sunt mai multe persoane în preajmă, cu atât mai mult cu cât el poartă și ochelari, care se aburesc de la respirația prin mască, iar de teama autorităților (care abia așteaptă să aplice amenzi), nici nu poate curăța ochelarii, ceea ce poate duce la diverse accidente pe stradă.

În ceea ce priveşte drepturile afectate, reclamantul susține că-i sunt afectate dreptul la respectarea vieţii private, dreptul de a se  bucura de mediul înconjurător, dreptul la hrană, nutriţie şi mese echilibrate, libertatea de circulaţie în ţară, dreptul la sănătate şi dreptul la demnitate.

Ca motive de nelegalitate a  ordinului a cărui suspendare și anulare o cere, reclamantul invocă patru asemenea motive, respectiv:

1. Un prim motiv constă în aceea că ordinul este  dat în baza unei ordonanţe de urgenţă vădit neconstituţionale, motiv de nelegalitate care face corp comun cu excepţia de neconstituţionalitate pe care o invocă, solicitând sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 192/2020,  în principal, iar în subsidiar, cu privire la art. 1 pct. 1 din O.U.G. nr. 192/2020.

În susținerea excepției de neconstituţionalitate, reclamantul apreciază că O.U.G. nr. 192/05.11.2020, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi pentru modificarea lit. a) a art. 7 din Legea nr. 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă, este afectată de vicii de neconstituţionalitate extrinseci care duc la neconstituționalitatea in integrum a actului normativ, fiind dată cu încălcarea art. 1 alin. 3) şi alin.5) coroborat cu art. 79 alin.1) din Constituţie, iar în subsidiar, articolul I pct. 1 din O.U.G. nr. 192/2020 este neconstituţional fiind dat cu încălcarea art.53, art. 115 alin. 4) şi 6) şi art. 147 din Constituţie.

Astfel, în primul rând, ordonanța de urgență în discuție este dată cu încălcarea principiului legalităţii, întrucât avizul Consiliului Legislativ nu a fost solicitat înainte de adoptarea actului normativ, ci după  adoptare, respectiv la data de 06.11.2020, iar avizul Consiliului Social şi Economic nici nu a fost solicitat.  Aceasta, cu nesocotirea art.79 din Legea fundamentală, potrivit căruia  Consiliul Legislativ este „organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii", precum şi a  art.9 alin.(2) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care stabileşte că „După elaborarea lor şi încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin.(1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum şl proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ."

În ceea ce priveşte lipsa avizului Consiliului Economic şi Social, potrivit art.141 din Constituţie, „Consiliul Economic şi Social este organul consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare", iar potrivit art.2 alin.(1) din Legea nr.248/2013 privind organizarea Consiliului Economic şi Social, „(1) Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative iniţiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaţilor ori senatorilor (…)”.

În al doilea rând, ordinul contestat este dat şi cu încălcarea principiului loialităţii. Sub acest aspect, în ceea ce priveşte respectarea prevederilor legale şi constituţionale care stabilesc competenţa autorităţilor, în speţă Guvernul României, pe de-o parte şi Consiliului Economic şi Social, respectiv Consiliul Legislativ, pe de altă parte, prin Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, Curtea Constituţională a statuat că statul de drept presupune punerea în aplicare a prevederilor explicite şi formale ale legii şi ale Constituţiei. Cu alte cuvinte, „sub aspectul colaborării loiale între instituţiile/autorităţile statului, o primă semnificaţie a conceptului o constituie respectarea normelor de drept pozitiv, aflate în vigoare într-o anumită perioadă temporală, care reglementează în mod expres sau implicit competenţe, prerogative, atribuţii, obligaţii sau îndatoriri ale instituţiilor/autorităţilor statului" (paragraful 106). Prin urmare, „colaborarea loială presupune, dincolo de respectul faţă de lege, respectul reciproc al autorităţilor/instituţiilor statului, ca expresie a unor valori constituţionale asimilate, asumate şi promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Loialitatea constituţională poate fi caracterizată, deci, ca fiind o valoare-principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autorităţile/instituţiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituţiei”(paragraful 107).

Un alt motiv de neconstituţionalitate a ordonanţei de urgenţă analizate rezidă în încălcarea art. 115 alin. 4 din Constituţie în ceea ce priveşte purtatul măştii, în sensul că din nota de fundamentare a actului normativ contestat nu rezultă situaţia extraordinară care ar justifica urgența implementării măsurii de port al măştii în toate spaţiile publice. 

Sunt încălcate, totodată, şi dispoziţiile art. 53, art. 115 alin. 6 şi ale art. 147 din Constituţie, în ceea ce priveşte purtatul măştii, care restrânge mai multe drepturi şi libertăţi. Ori, în jurisprudenţa sa constantă, Curtea Constituţională a reţinut că drepturile şi libertăţile pot fi restrânse doar prin lege, ca act formal al Parlamentului (Decizia nr. 152/06.05.2020). Măsura purtării măştii afectează în sens negativ libertatea de mişcare şi dreptul la viaţă intimă şi privată,  ba chiar dreptul la sănătate (cum e cazul reclamantului).

În concluzie, nesocotirea dispoziţiilor art. 53 coroborate cu cele ale art. 115 alin.6 privind delegarea legislativă şi ale art. 147 alin.4 potrivit cărora deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, atrag neconstituţionalitatea intrinsecă a dispoziţiilor art. I pct. 1 din O.U.G. nr. 192/2020, susţine reclamantul şi solicită Curţii de Apel Braşov să analizeze motivele invocate şi să concluzioneze că O.U.G. nr. 192/2020 este vădit neconstituţională. Având în vedere împrejurarea că adoptarea Ordinului comun nr. 23/15/2021 s-a făcut în baza acestei ordonanțe, prezumţia de legalitate a actului normativ subsecvent este răsturnată, conchide reclamantul acest capitol al acţiunii sale.

2. Al doilea motiv de nelegalitate a Ordinului comun nr. 23/15/2021 vizează faptul că  este dat cu exces de putere, prin încălcarea art. 81 din Legea nr. 24/2000, art. 53 alin.1 şi art. 142 din Constituţie, a Deciziilor Curţii Constituţionale nr.157/03.05.2020 şi nr. 37/1993. Curtea Constituţională, prin Decizia de admitere nr. 157/03.05.2020,  a reţinut că  legiuitorul delegat nu poate delega la rândul său unei autorităţi/entităţi administrative ceea ce ei însuşi nu deţin în  competenţă.

Cum prin O.U.G. nr. 192/2020 (act normativ emis cu încălcarea art. 53 alin.1 şi art. 115 alin.6 din Constituţie) Guvernul a delegat la rândul său MAI şi MS o competenţă care nu-i aparţine, şi anume instituirea măsurii de a purta mască în toate spaţiile publice,  rezultă că  Ordinul comun nr. 23/15/2021 este dat cu încălcarea art. 142 din Constituţie şi art. 81 din Legea nr. 24/2000, fiind adoptat de autorităţi necompetente.

3. Un al treilea motiv de nelegalitate a ordinului contestat se referă la împrejurarea că medicul de medicina muncii din cadrul unității angajatoare nu are competenţa şi autoritatea de a efectua evaluarea riscului pentru personalul lucrător cu privire la aptitudinea acestuia de a desfăşura activităţi ce nu se circumscriu în sfera relaţiilor de muncă şi de a emite adeverinţe în acest sens. Ordinul comun 23/15/2021, adoptat cu încălcarea dispoziţiilor Codului muncii şi ale Legii nr. 418/2004, înfrânge principiul legalităţii şi atribuie medicului de medicina muncii o competenţă exclusivă asupra evaluării riscului de a purta sau nu mască, indiferent dacă angajatul se află sau nu în timpul  programului.

4. În fine, al patrulea motiv de nelegalitate a ordinului obiect al prezentei acțiuni este acela că măsura purtării măştii nu respectă cerinţele de echitate şi proporţionalitate, reprezentând o ingerinţă în exercitarea dreptului la respectarea vieţii private şi liberă mişcare, şi nu respectă nici cerinţele de previzibilitate a legii, conform jurisprudenţei internaţionale constante în materie; de ex.: Hotărârea nr 2003058/25.05.2020 a Tribunalului Administrativ din Strasbourg, prin care s-a dispus suspendarea Decretului din 20 mai 2020 al primarului Municipiului Strasbourg prin care s-a impus tuturor persoanelor de peste unsprezece ani care frecventează drumurile publice, în special pe Grande-Ile, de la ora 10 până la ora 20, purtarea unei măşti de protecţie; Hotărârea nr. 2005349/2.09.2020 a Tribunalului Administrativ de la Strasbourg, prin care s-a dispus revizuirea Dispoziţiei din 28 august 2020 prin care prefectul din regiunea Bas-Rhin a impus pentru o perioadă de o lună purtarea măştii pentru toţi pietonii cu vârsta mai mare de 11 ani care circulă în spaţii publice în 13 localităţi, printre care şi Strasbourg; Decizia  nr. 26 L 2226/20 a Tribunalului Administrativ din Dusseldorf, prin care a fost anulat un decret al primarului local prin care se instituia obligativitatea purtării măştii în spatii deschise întrucât nu respecta cerinţele de previzibilitate, claritate și destinatarii preciși ai legii.

În drept, acțiunea s-a întemeiat pe Deciziile Curţii Constituţionale şi pe dispoziţiile din Constituţia României, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Legea nr. 554/2004, Legea nr. 24/2000, Legea nr. 249/2013, Legea nr. 73/1993, Legea nr. 419/2004, Codul muncii, Codul de procedură civilă.

În probaţiune, s-a  solicitat administrarea probei cu înscrisuri.

Pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂŢII a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea, ca neîntemeiate, a cererilor de suspendare şi de anulare a ordinului în cauză.

Pe cale de excepţie, a invocat excepţia privind inadmisibilitatea cererii de suspendare şi a cererii de anulare a Ordinului comun nr. 23/15/2021, precum şi excepţia lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de suspendare şi a cererii de anulare a ordinului comun.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pârâtul arată că, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ cu cererile de suspendare şi de anulare a actului administrativ, reclamantul avea obligaţia de a se adresa autorităţilor publice emitente, în cauză fiind vorba de două ministere între care nu există raporturi de subordonare ierarhică, cu plângere prealabilă. Ori din actele depuse la dosar nu rezultă că reclamantul ar fi parcurs procedura prealabilă obligatorie.

Faţă de excepţia lipsei de interes a reclamantului în formularea acţiunii, dar şi a inadmisibilităţii acţiunii, pârâtul consideră că prevederile art. l alin. l şi 2 din Legea nr.554/2004 consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedeşte că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.

Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noţiunea de interes legitim privat, definit prin art.2 alin.1 lit. p din Legea nr.554/2004 ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

În cauză, reclamantul nu îşi întemeiază acţiunea  pe încălcarea vreunui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat sau a unui interes legitim legat de acest drept subiectiv, ci invocă în realitate apărarea unui interes legitim public, fără ca aceasta să aibă caracter subsidiar interesului legitim privat, motive faţă de care acţiunea reclamantului este  inadmisibilă.

Pe fondul cererii de suspendare a actului administrativ, consideră pârâtul că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile cazului bine justificat şi ale pagubei iminente, aşa cum sunt acestea prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea contenciosului administrativ, reclamantul nearătând care sunt împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care ar fi de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ şi nici nu face dovada prejudiciului material viitor şi previzibil. 

Pe fondul cererii de anulare a actului administrativ, menţionează pârâtul că portul obligatoriu al măştii este prevăzut şi de acte normative de rang superior Ordinului comun 23/15/2021, respectiv  H.G. nr. 856/2020, nr.967/2020, nr.1065/2020, H.G. nr. 3/2021 şi H.G. nr. 35/2021, iar prin ordinul contestat sunt prevăzute și excepţiile de la portul obligatoriu al măştii, respectiv atunci când:  angajatul este singur în birou; persoana suferă de boli care afectează capacitatea de oxigenare; persoana desfăşoară activităţi fizice intense şi/sau în condiţii de muncă solicitante (temperaturi ridicate, umiditate crescută etc.); prezentatorii TV şi invitaţii acestora, cu condiţia respectării distanţei de 3 metri între persoane; copiii cu vârsta mai mică de 5 ani. Aşadar, au fost avute în vedere situaţiile în care masca de protecţie îngreunează respiraţia persoanei care o poartă  şi dă posibilitatea acesteia de a desfăşura activităţi fără mască.

Cu privire la utilitatea purtării măştilor de protecţie, acestea ajută la  limitarea răspândirii noului coronavirus, ştiută fiind calea de transmitere aerogenă a virusului.

În ceea ce priveşte aspectele de neconstituţionalitate, pârâtul Ministerul Sănătăţii învederează următoarele:

Art. 53 din Constituţia României, republicată, prevede la alin. (2) că restrângerea drepturilor „poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică”, iar măsurile trebuie să fie proporţionale cu situaţia care le-a determinat şi să fie aplicate în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere  dreptului sau a libertăţii vizate.

Legea fundamentală prevede, totodată, dreptul la ocrotirea sănătăţii, art. 34 alin. (2) din Constituție stabilind că „statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea [...] sănătăţii publice”, iar art. 3 din Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a demnităţii fiinţei umane faţă de aplicaţiile biologiei şi medicinii prevede că „părţile iau, ţinând seama de nevoile de sănătate şi de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura în sfera jurisdicţiei lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată”.

Concluzionând, măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, precum Ordinul comun  nr.23/15/2021, au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul MINISTERUL AFACERILOR INTERNE a solicitat respingerea acțiunii formulate de reclamant, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Pe cale de excepție, pârâtul a invocat excepțiile privind inadmisibilitatea acţiunii și lipsa interesului reclamantului în formularea acțiunii.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pârâtul arată că aceasta este invocată sub două aspecte: unul, sub aspectul motivării cererii de chemare în judecată exclusiv pe excepţia de  neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 192/2020, iar unul sub aspectul neparcurgerii procedurii prealabile.

Cu privire la primul aspect, este de observat că, deşi  formal, capătul de cerere principal îl reprezintă o acţiune în suspendare, respectiv anulare act administrativ, întreaga motivare a  acţiunii conține, de fapt, argumente pentru susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate a unei ordonanţe a Guvernului. Ori, potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, ,,Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă”. În acest sens este şi Decizia nr. 660/04.07.2007 prin care Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, constatând că acestea sunt neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea  neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă.

Cu privire la lipsa procedurii prealabile, pârâtul invocă prevederile art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004,  prin care legiuitorul a  stabilit, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu soluţionarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea acestei obligaţii fiind una din condiţiile sine qua non ale admisibilităţii în principiu a acţiunii, sesizarea instanței de contencios administrativ competente putând fi făcută, potrivit art.8 din Legea nr. 554/2004, doar de persoana nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul de 30 de zile  de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă, prevăzut de art. 2 lin. (1) lit. h) din lege.

Obligația parcurgerii procedurii prealabile rezultă și din prevederile art. 193 Cod  procedură civilă, art. 11 alin. (1) lit. a), c) şi d) și art. 12 teza a II-a şi a III-a din Legea nr. 554/2004, acțiunea judiciară fiind prematură în cazul neîndeplinirii acestei obligații.

În cauza de faţă, reclamantul a introdus cererea de chemare în judecată fără a se adresa, în prealabil, emitentului actului, demersul acestuia fiind, astfel, inadmisibil, obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ subzistând chiar şi după modificările aduse articolului 7 din Legea contenciosul administrativ prin Legea nr. 212/2018, prin introducerea alin. (5) la acest text de lege indicat, alineat care vizează, în opinia pârâtului, actele administrative cu  caracter individual.

În ceea ce privește excepţia lipsei de interes a reclamantului în formularea prezentei acţiuni, pârâtul Ministerul Sănătății arată că, așa cum reiese din prevederile art. 32 alin. (1) lit. d) Cod procedură civilă, interesul  este o condiție a exercitării dreptului la acţiune, iar reclamantul trebuie să justifice în persoana sa interesul legitim, precum și faptul că s-ar expune unui prejudiciu dacă nu ar recurge la acţiune în momentul respectiv.

Argumentele reclamantului A. în susţinerea cererii de chemare în judecată nu relevă un interes al reclamantului în formularea acţiunii, nefiind dovedită vreo vătămare sau vreun prejudiciu  cauzat acestuia prin reglementările legale criticate, întrucât vătămarea presupus suferită de către reclamant - îngrăşarea excesivă - este nedovedită, nefiind probată nici legătura de cauzalitate dintre prevederile  actului normativ contestat și  îngrăşarea excesivă a reclamantului, în condițiile în care  prevederile Ordinului nr. 23/15/2021 nu interzic şi nu îngrădesc activităţile fizice individuale.

În ceea ce priveşte critica referitoare la competenţele medicului de medicina muncii din cadrul unităţii, precizează pârâtul că reclamantul se referă la art. I pct. 2 din Ordinul comun nr. 23/15/2021, care are următorul conţinut: „În anexa „Instrucţiuni generale privind măsurile de igienă“, la capitolul I Portul măştii, punctul 2 se modifică şi va avea următorul cuprins: 2. Măsuri generale: Masca trebuie purtată în orice spaţiu public, spaţii comerciale, mijloace de transport în comun şi la locul de muncă, pe toată durata prezenţei în aceste spaţii. În funcţie de evaluarea riscului, efectuată de medicul de medicina muncii al unităţii, pot exista unele excepţii, astfel: a) angajatul este singur în birou; b) persoana suferă de boli care afectează capacitatea de oxigenare; c) persoana desfăşoară activităţi fizice intense şi/sau în condiţii de muncă solicitante (temperaturi ridicate, umiditate crescută etc.); d) prezentatorii TV şi invitaţii acestora, cu condiţia respectării distanţei de 3 metri între persoane; e) copiii cu vârsta mai mică de 5 ani.”

Prin acest text legal se stabilesc situaţiile în care portul măştii de protecţie nu este obligatoriu, iar prin anularea acestui articol de lege, așa cum solicită reclamantul, portul măştii de protecţie va fi obligatoriu în spaţiul public, în orice condiţii şi situaţii, deci tocmai contrariul a ceea ce dorește reclamantul, astfel că lipsa de interes a acestuia  este evidentă.

Pe de altă parte, astfel cum a reţinut şi ÎCCJ prin Decizia nr. 1282/12.10.2010, viaţa privată este protejată de lege în condiţiile în care se manifestă în cadrul ordinii juridice, iar nu în afara sa. Dreptul de a dispune de propria persoană, nefiind un drept absolut, poate fi exercitat numai cu respectarea drepturilor altor persoane, a ordinii publice şi a bunelor moravuri. În acest sens, Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale stabileşte prin art. 8 paragraful 2 că dreptul la respectarea vieții private poate face obiectul unor restricţii, dacă sunt prevăzute de lege şi dacă sunt necesare într-o societate democratică pentru siguranţa naţională, siguranţa publică (...), protejarea sănătăţii, moralei ori protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.

Măsurile dispuse de autorităţile române au avut în vedere evoluţia pandemiei de SARS-CoV-2 la nivel naţional, fiind recomandate și de OMS, cu scopul reducerii riscului de transmitere a virusului, portul măştii de protecţie în exterior fiind o măsură necesară în contextul epidemiologie actual.

Referitor la capătul de cerere privind  suspendarea Ordinului comun nr. 23/15/2021, pârâtul invocă excepţia inadmisibilităţii acestui petit, prin raportare la prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în motivare arătând următoarele:

Actul normativ contestat de reclamant, care modifică Ordinul comun nr. 874/81/22.05.2020,  a fost emis în temeiul H.G. nr. 394/2020, prin care s-a instituit starea de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 18 mai 2020, pe o durată de 30 de zile, hotărâre emisă, la rândul ei, în temeiul art. 3, art. 4, art. 6 şi art. 71 alin. (1) din  Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID -19, în contextul determinat de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2. Față de premisele adoptării actului în discuţie, obiectul de reglementare şi scopul acestuia, apreciază pârâtul că Ordinul comun nr. 874/81/22.05.2020, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 23/15/2021, face parte din  categoria de acte administrative prevăzute de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fiind un act emis pentru înlăturarea consecinţelor pandemiei de COVID-19 şi, pe cale de consecinţă, nu îi este aplicabilă procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, invocat de reclamant.

Pe fondul cererii de suspendare, se arată că reclamantul nu dovedeşte îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, cazul bine justificat și iminenţa producerii unei  pagube, cererea de suspendare nefiind  motivată, în fapt și în drept. Ori, potrivit dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea contenciosului administrativ, suspendarea executării unui act administrativ, ca o excepţie de la principiul executării din oficiu a actelor administrative, se poate dispune numai dacă sunt întrunite cumulativ cele două condiţii.

Pe fondul cauzei, pârâtul Ministerului Afacerilor Interne solicită respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Contrar afirmațiilor reclamantului, Ordinul comun nr. 23/15/2021 de modificare a Ordinului comun nr. 874/81/22.05.2020 nu a fost dat cu exces de putere, prin încălcarea art. 81 din Legea nr. 24/2000, art. 53 alin. (1) şi art. 142 din Constituţia României, a Deciziilor Curţii Constituţionale nr. 157/2020 şi nr. 37/1993, ci a fost emis în temeiul şi executarea Legii nr. 55/2020 şi a H.G. nr. 394/2020, acte normative de nivel superior, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă şi nu conţine soluţii legislative contrare cu concepţia sau finalitatea urmărită de actele de bază. 

Prin art. 13 lit. a din Legea nr. 55/2020, ministrul sănătăţii şi ministrul afacerilor interne au fost abilitați să instituie, prin ordin comun, pe perioada stării de alertă, obligativitatea purtării măştii de protecţie în spaţiile publice, spaţiile comerciale, mijloacele de transport în comun şi la locul de muncă. În acest sens, au fost adoptate Ordinul comun nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologie şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă şi Ordinul comun  nr. 23/15/2021 pentru modificarea Ordinului  nr. 874/81/2020.

Însă, toate măsurile dispuse atât în perioada stării de urgenţă, cât şi în perioada stării de alertă, au fost instituite în limitele permise de art.53 din Constituţia României, potrivit căruia, pentru ca anumite drepturi ale persoanelor să poată fi restrânse, trebuie îndeplinite, cumulativ, trei condiții: ingerința să fie prevăzută de lege - Legea nr. 55/2020; să urmărească un scop legitim - protejarea sănătăţii publice prin limitarea răspândirii virusului SARS-CoV2; ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică.

Referitor la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 192/2020 în principal, iar în subsidiar, cu privire la art. I pct. 1 din ordonanţă, pârâtul solicită respingerea acestei cereri, conform art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţiona Curţii Constituţionale, având în vedere că excepția este  inadmisibilă.

 În probațiune, s-a solicitat proba cu înscrisuri, în cadrul căreia a fost atașat întâmpinării,  în formă tradusă, Ghidul provizoriu privind utilizarea măştii în contextul COVID-19, elaborat de Organizaţia Mondială a Sănătăţii.

Prin nota de ședință de la fila 76 din dosarul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantul a invocat excepţia lipsei calităţii consilierului juridic B. de reprezentant al pârâtului Ministerul Afacerilor Interne şi excepţia lipsei de semnătură a consilierului juridic pentru pârâtul MAI.

Prin încheierea de ședință din data de 29.09.2021, Curtea a respins excepţia lipsei calităţii consilierului juridic B. de reprezentant al pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, în temeiul art. 84 alin. 1 raportat la art. 85 alin. 3 Cod procedură civilă, reținând că prin delegația depusă la fila 152 din dosar, directorul general adjunct C. împuterniceşte consilierul juridic B. să reprezinte şi să susţină interesele Ministerului Afacerilor Interne în dosarul civil nr. xxxx/2/2021. Iar cu privire la excepţia lipsei de semnătură a consilierului juridic pentru pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, Curtea a constatat că întâmpinarea nu este semnată de consilierul juridic şi, prin urmare, excepţia este lipsită de obiect. 

La acelaşi termen de judecată instanţa a rămas în pronunţare asupra excepţiei inadmisibilităţii atât cu privire la cererea de suspendare, cât şi cu privire la cererea de anulare.

Deliberând cu prioritate asupra excepţiei inadmisibilităţii, în baza art. 248 Cod procedură civilă Curtea reţine următoarele:

Prin acţiunea ce face obiectul prezentei cauze reclamantul a solicitat suspendarea şi anularea Ordinului comun al Ministerului Sănătăţii şi al Ministerului Afacerilor Interne nr. 23/15/2021  pentru modificarea Ordinului ministrului sănătăţii şi al ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologic şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004 „(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.(1^1) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând”.

Aşadar, Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie prealabilă sesizării instanţei. Neîndeplinirea procedurii prealabile administrative atrage respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în conformitate cu prevederile art. 193 Cod procedură civilă.

În cauză reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile obligatorii, acesta susţinând că plângerea prealabilă nu este necesară conform dispoziţiilor art.7 alin.5 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa apreciază că parcurgerea procedurii prealabile era obligatorie în cauză, astfel încât în lipsa parcurgerii acesteia, excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare este întemeiată.

Nu pot fi reţinute susţinerile reclamantului privind aplicabilitatea situaţiei de excepţie reglementată de prevederilor art. 7 alin.5 din Legea nr. 554/2004.

 Potrivit acestui text legal „în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă”.

Actul administrativ atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ care nu poate fi încadrat în situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin.5 din Legea nr. 554/2004, întrucât un astfel de act nu intră în circuitul civil, iar pe de altă parte legea stabileşte expres că în cazul actului normativ, altul decât ordonanţa, plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi formulată oricând. 

Totodată nu pot fi reţinute susţinerile reclamantului privind inaplicabilitatea în cauză a prevederilor Legii contenciosului administrativ ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021.

Prin această decizie Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale.

A reţinut Curtea constituţională: 

„28. Analizând dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 55/2020 prin prisma prevederilor constituţionale şi legale mai sus amintite, Curtea constată că dispoziţiile primului alineat al acestui articol de lege fac trimitere la dreptul comun în ceea ce priveşte aspectele nereglementate în mod expres în cuprinsul legii şi care nu contravin prevederilor acesteia. Concluzia că o astfel de trimitere are în vedere prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 în ceea ce priveşte reglementările aplicabile acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă apare lipsită de susţinere însă în condiţiile în care dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 prevăd, în mod expres, că pentru starea de alertă instituită pentru prevenirea şi combaterea pandemiei de COVID-19 dispoziţiile art. 42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă nu sunt aplicabile. Or, dispoziţiile art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 prevăd posibilitatea atacării în contencios administrativ, în condiţiile Legii nr. 554/2004, a hotărârilor prin care se declară, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi a celor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel naţional sau pe teritoriul mai multor judeţe, la nivel judeţean sau al municipiului Bucureşti”.

„31. Aşa fiind, Curtea, din coroborarea dispoziţiilor anterior menţionate, constată că art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 înlătură expres de la aplicare Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca act normativ aplicabil în materia contestării dispunerii/prelungirii stării de alertă în cazul pandemiei de COVID-19. Pe de altă parte, Curtea constată că Legea nr. 55/2020 nu conţine o altă normă expresă care să instituie o procedură specială de contestare a dispunerii/prelungirii stării de alertă în cazul pandemiei de COVID-19, ceea ce are drept consecinţă practică sustragerea de la controlul judecătoresc a acestor acte administrative. Cadrul normativ existent determină instanţa de contencios constituţional să analizeze dacă poate aprecia că art. 72 din Legea nr. 55/2020 are în vedere, în realitate, textul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 în varianta nemodificată”.

„35. În măsura în care, aşa cum s-a reţinut mai sus, prevederile art. 126 alin. (6) din Constituţie consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, iar dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 exclud, în mod expres, aplicarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că dispoziţiile art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 relevă o reglementare lipsită de claritate şi predictibilitate în ceea ce priveşte stabilirea procedurii jurisdicţionale aplicabile acestor acţiuni în contencios administrativ, din conţinutul normei neputându-se decela care sunt "reglementările de drept comun aplicabile în materie".

În conformitate cu prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispozițiile din legile și ordonanţele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, parlamentul sau guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispozițiile Constituției. Pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept. Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

Urmare a deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021 şi întrucât, până în prezent, legiuitorul nu a intervenit pentru punerea în acord cu Legea fundamentală a dispoziţiilor declarate neconstituţionale, există un vid legislativ referitor la procedura de judecată a acţiunilor în anularea actelor administrative emise în baza Legii nr. 55/2020.

În acest context, ţinând cont de faptul că prin decizia menţionată Curtea Constituţională a constatat ca neconstituţionale prevederile art. 72 din Legea nr. 55/2020 prin care se înlăturau de la aplicare prevederile Legii contenciosului administrativ şi nu se  instituia o procedură de judecată urgentă sui generis, întrucât până în prezent legiuitorul nu a adoptat un act normativ nou care să reglementeze acest domeniu, Curtea apreciază că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ sunt în continuare aplicabile, prevederile acestei legi nefiind înlăturate de la aplicare în mod expres printr-un act normativ. Analiza Curţii Constituţionale cu privire la calitatea Legii nr. 554/2004 nu este în măsură să înlăture această lege de la aplicare ci să furnizeze criterii care să fie avute în vedere de legiuitor la adoptarea soluţiei legislative în consecinţă.

În ce priveşte cererea de suspendare a efectelor Ordinului comun nr. 23/15/2021, instanţa reţine că potrivit art. 14 alin.1 din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate” iar potrivit art. 15 alin.1 „suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond”.

Din economia celor două texte legale rezultă că pentru admiterea cererii de suspendare este necesară îndeplinirea a trei condiții pozitive: sesizarea autorităţii emitente în vederea revocării actului, existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente precum şi îndeplinirea unei condiţii negative, respectiv aceea ca actul administrativ vizat de măsura suspendării să nu fie unul din categoria exceptată de la această procedură, aşa cum este reglementată prin prevederile art. 5 alin. 3 din acelaşi act normativ.

În conformitate cu art. 5 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, „în litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14.”

În cauză condiţiile de admisibilitate a cererii de suspendare nu sunt îndeplinite întrucât reclamantul nu a demarat procedura prealabilă, iar pe de altă parte,  actul normativ contestat de reclamant este unul exceptat de la procedura suspendării.

Ordinului comun nr. 23/15/2021care modifică Ordinul comun nr. 874/81/22.05.2020,  a fost emis în temeiul H.G. nr. 394/2020, prin care s-a instituit starea de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 18 mai 2020, pe o durată de 30 de zile, hotărâre emisă, la rândul ei, în temeiul art. 3, art. 4, art. 6 şi art. 71 alin. (1) din  Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID -19, în contextul determinat de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2. Prin urmare, ordinul a cărui suspendare se solicită a fost emis în vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Scopul emiterii actului administrativ a cărei suspendare a executării se solicită rezultă cu evidenţă atât din titulatura, cât şi din preambul, unde sunt inserate considerentele avute în vedere la  edictare, dar şi din caracterul măsurilor preconizate a fi dispuse, care pot fi subsumate sintagmei „act emis pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor”, răspândirea virusului fiind o consecinţă a pandemiei.

Noţiunile de epidemie, respectiv pandemie, sunt definite de art. 3 lit. n şi o din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic.

Astfel, „epidemia”reprezintă o extindere prin contaminare cu o frecvenţă neobişnuită a unei boli infectocontagioase la un număr mare de persoane raportat la riscul specific bolii respective, dintr-un perimetru determinat, iar „pandemia” este definită ca fiind  extinderea unei epidemii pe mai multe continente.

Prin urmare, starea de pandemie de Covid 19 pentru prevenirea şi combaterea căreia a fost emis actul administrativ a cărui suspendare se solicită, este o noţiune ce cuprinde şi epidemia menţionată în cuprinsul art. 5 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.

Soluţionarea cauzei în temeiul acestei excepţii face de prisos analiza fondului cererii deduse judecăţii.

Pentru aceste motive, instanţa va admite excepţia inadmisibilităţii şi va respinge ca inadmisibile cererea de suspendare şi cererea de anulare a Ordinului comun nr. 23/15/2021 pentru modificarea Ordinului ministrului sănătăţii şi al ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologic şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă, formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii.

Domenii speta

Spete similare