Efectele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/26.02.2015 prin care au fost declarate neconstituţionale prevederile art. 66 din o.u.g. nr. 66/2011.

Prin sentinţa recurată, pronunţată la 06.02.2013, instanţa de fond respins cererea de chemare în judecată şi a menţinut Decizia nr. 2/05.01.2012 a Comisiei de soluţionare a contestaţiei având ca obiect Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecţiilor financiare încheiată de către Direcţia Control si Verificare Utilizare Fonduri Comunitare în data de 02.11.2011 privind contractul de servicii  nr. 372/20.08.2010  încheiat cu S.C. R.M. S.R.L. în cadrul proiectului „Reabilitare  drum judeţean […]” finanţat prin contractul de finanţare  nr. 561/08.10.2009.

Ulterior pronunţării sentinţei a intervenit Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/26.02.2015 publicată în Monitorul Oficial la 07.04.2015 prin care au fost declarate neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Curtea Constituţională reţine în cuprinsul deciziei că „dispoziţiile art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt norme tranzitorii, care, potrivit art. 54 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, reglementează „măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ". În continuare, art. 54 alin. (2) din aceeaşi lege prevede că dispoziţiile tranzitorii  „trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc şi să evite retroactivitatea acestuia (...)". Legiuitorul, configurând dispoziţiile tranzitorii ale art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, a ales drept criteriu pentru rezolvarea situaţiilor tranzitorii existenţa în curs de desfăşurare a unor activităţi de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în sensul că pentru aprecierea legalităţii raporturilor juridice născute în perioada de activitate a Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 se aplică această ordonanţă numai dacă activităţile menţionate sunt în curs desfăşurare. În schimb, dacă aceste activităţi nu sunt în curs de desfăşurare, aprecierea legalităţii raporturilor juridice născute în perioada de activitate a Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi. Or, cele două acte normative cuprind, în privinţa activităţilor de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, reguli de drept substanţiale specifice aşa cum s-a arătat la paragrafele 29 şi 30 din prezenta decizie, astfel încât, optând pentru un asemenea criteriu, legiuitorul a încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât raportul juridic nu mai este guvernat de legea în vigoare la data naşterii sale, ci de o lege ulterioară, străină acestuia. Or, este de principiu că o situaţie juridică definitiv consolidată sub imperiul unei legi substanţiale nu poate fi guvernată de o lege ulterioară decât cu încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituţie.

„(32) textul de lege criticat aduce atingere principiului neretroactivităţii, deoarece permite aplicarea normelor de drept substanţial din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârşite în intervalul temporal în care era în vigoare Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003, legiuitorul reglementând un criteriu greşit pentru determinarea aplicabilităţii noilor norme de drept substanţial, respectiv existenţa sau nu a unor activităţi de control în desfăşurare la momentul intrării în vigoare a noii legi, fără a se raporta la legea în vigoare la momentul naşterii raportului juridic. Rezultă aşadar că raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, schimbarea ulterioară a condiţiilor legale neavând nicio influenţă asupra legalităţii acestuia. În consecinţă, Curtea constată că art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este neconstituţional, fiind contrar art. 15 alin. (2) din Constituţie.

(33.) Curtea constată că, urmare a admiterii excepţiei de neconstituţionalitate, calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, aşadar fără a se putea combina dispoziţiile de drept substanţial din Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 cu cele ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.”

 În speţă, Decizia nr. 2/05.01.2012 a Comisiei de soluţionare a contestaţiei având ca obiect Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corecţiilor financiare încheiată de către Direcţia Control si Verificare Utilizare Fonduri Comunitare în data de 02.11.2011 privind contractul de servicii  nr. 372/20.08.2010  încheiat cu S.C. R.M. S.R.L. în cadrul proiectului „Reabilitare  drum judeţean […]” finanţat prin contractul de finanţare  nr. 561/08.10.2009, vizează în mod evident raporturi de drept substanţial  încheiate sub imperiul legii vechi, respectiv O.G. nr. 79/2013, temeiul juridic al efectuării verificărilor şi al aplicării sancţiunilor fiind O.U.G. nr. 66/2011.

Din această perspectivă, rezultă cu evidenţă faptul că actele administrative contestate sunt nelegale, fiind întocmire cu aplicarea greşită sub aspect temporal a dispoziţiilor legale incidente în sensul dezlegării Decizia nr. 2/05.01.2012 a Comisiei de soluţionare a contestaţiei având ca obiect Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corecţiilor financiare încheiată de către Direcţia Control si Verificare Utilizare Fonduri Comunitare în data de 02.11.2011 privind contractul de servicii  nr. 372/20.08.2010  încheiat cu S.C. R.M. S.R.L. în cadrul proiectului „Reabilitare  drum judeţean […]” finanţat prin contractul de finanţare  nr. 561/08.10.2009 cu caracter general  obligatoriu date de către instanţa de contencios constituţional. 

Curtea mai reţine că actele administrative contestate  în cauză se întemeiază în parte şi pe dispoziţiile legale declarate neconstituţionale.

În lumina acestor considerente şi în aplicarea deciziei de neconstituţionalitate Curtea reţine că actele administrative contestate şi menţinute de instanţa de fond  au rămas fără suportul  juridic procedural atât sub aspectul procedurii de constatare cât şi al sancţiunii aplicabile, întreaga  argumentaţie  a părţilor cât şi analiza instanţei de fond făcându-se prin raportate la dispoziţiile legale  devenite inaplicabile.

Faţă de aceste considerente nu se mai impune a analiza celelalte critici de recurs, toate făcând referire la interpretarea dispoziţiilor legale constatate ca inaplicabile. 

Argumentele contrare expuse de către intimată prin întâmpinare vor fi înlăturate ca neîntemeiate pentru următoarele considerente:

În ce priveşte  criticile pârâtei referitoare la inaplicabilitatea în cauză a efectelor deciziei de neconstituţionalitate care ar produce efecte numai pentru viitor, Curtea reţine că  instanţa de contencios constituţional a statuat expressis verbis  şi cu caracter obligatoriu care însoţeşte inclusiv considerentele pe care se sprijină (în sensul  deciziei Plenului nr. 1/1995)  faptul că  dispoziţiile declarate neconstituţionale nu se vor mai aplica în cauza în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate  şi nici în cauzele pendinte în faţa instanţelor judecătoreşti în care respectivele dispoziţii legale sunt aplicabile (decizia nr. 766/15.06.2011, decizia nr. 1615/2011, decizia nr. 223/2012, decizia  nr. 54/2014).

O interpretare similară a făcut obiectul deciziei nr. 12/2011 pronunţate în recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în care s-a statuat că  prin declararea ca neconstituţională a dispoziţiilor art. 5 alin. 1 teza I din Legea nr. 221/2009, acestea şi-au încetat efectele şi nu mai pot constitui temei juridic pentru cauzele nesoluţionate definitiv la data publicării deciziilor de neconstituţionalitate.

 Astfel, Curtea reţine că în speţă decizia de neconstituţionalitate este pe deplin aplicabilă, dat fiind faptul că litigiul este pendinte, indiferent de data emiterii deciziei contestate.

 Argumentele intimatei referitoare la faptul că instanţa de contencios constituţional nu menţionează condiţiile şi cadrul legal în care se poate restabili situaţia juridică a actelor administrative (din care unele reprezintă titluri de creanţă) emise de pârâtă şi contestate în instanţă. Consecinţele şi implicaţiile financiare/instituţionale ale unei astfel de ipoteze trebuie să fie analizate şi asumate la nivelul Guvernului, astfel încât să fie asigurată o punere în aplicare unitară a acestei decizii de către toate instituţiile publice, în condiţiile în care O.G. nr. 79/2003 nu reglementa principiul proporţionalităţii, ţin de oportunitatea legislativă şi exced limitelor controlului jurisdicţional,  instanţa de judecată fiind chemată să aplice dispoziţiile legale în vigoare dar şi deciziile Curţii Constituţionale şi nu de a evalua oportunitatea acestora.

 Cât priveşte argumentele referitoare la considerentele Curţii Constituţionale în sensul că  noţiunea de corecţii financiare este definită ca neregulă atât în legislaţia naţională, cât şi în aceea a Uniunii Europene, intimata citează trunchiat şi rupt din context  aceste menţiuni, omiţând faptul că instanţa de contencios constituţional face o analiză amplă a acestei chestiuni, conchizând cu observaţia că „din compararea celor două definiţii, pe de-o parte cea cuprinsă în Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003, pe de altă parte cea cuprinsă în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, Curtea observă că acestea nu au un conţinut identic, elementul cel mai important de diferenţiere constituindu-l potenţialitatea prejudiciului, care este reglementată numai în art. 2 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

25. Curtea observă că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. o) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aplicarea de corecţii financiare semnifică măsurile administrative luate de autorităţile competente, în conformitate cu prevederile ordonanţei de urgenţă, care constau în excluderea de la finanţarea din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă, în speţă constând într-o reducere procentuală din suma solicitată la plată. Aceste prevederi preiau conţinutul normativ al art. 98 alin. (2) teza a doua din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 potrivit căruia "Corecţiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parţială a participării publice pentru programul operaţional." În plus, analizând comparativ dispoziţiile art. 4 şi art. 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95, Curtea constată că noţiunea de "corecţii financiare" are semnificaţia de măsură administrativă, iar nu de sancţiune administrativă. În acest sens sunt şi observaţiile scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14 Judeţul Neamţ şi alţii.

26. Având în vedere cele expuse la paragraful anterior, Curtea observă că un alt element de diferenţiere între actele normative comparate îl constituie modul de reglementare a corecţiilor/reducerilor financiare aplicabile cheltuielilor aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile. Astfel, art. 6 alin. (1), coroborat cu art. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, reglementează obligaţia autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene de a exclude integral sau parţial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existenţa unor astfel de cheltuieli, cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia. În acest sens se reglementează prin anexa la ordonanţa de urgenţă, în forma în vigoare la data întocmirii Notei de neconformitate în prezenta cauză, abaterea constatată, descrierea abaterii constatate şi corecţia/reducerea procentuală. Or, în conţinutul normativ al Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 reglementarea principiului proporţionalităţii nu se regăseşte, astfel încât corecţiile/reducerile se puteau face cu privire la întreaga sumă solicitată la rambursare. În concluzie, Curtea constată că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt mai severe în sensul că reglementează şi cu privire la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, în schimb, sub aspectul corecţiilor/reducerilor în cazul constatării neregulilor, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt însă mai favorabile decât cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003, stabilind în anexa la ordonanţa de urgenţă corecţii/reduceri procentuale, potrivit principiului proporţionalităţii.

27. Din analiza efectuată, Curtea reţine că fapta pentru care sunt aplicate corecţii financiare este definită ca "neregulă" atât în legislaţia naţională, cât şi în aceea a Uniunii Europene, având un conţinut caracteristic, ce nu poate fi subsumat unei fapte penale sau contravenţionale, iar corecţiile financiare, constând în speţă în reduceri procentuale, reprezintă măsuri administrative, fără a avea caracterul unor sancţiuni penale sau contravenţionale.”

 Argumentaţia privind faptul că pe rolul CJUE se află cauzele conexate C-260/14 şi C-261/2013 Judeţul Neamţ şi alţii  având ca obiect retroactivitatea/ neretroactivitatea aplicării prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, va fi înlăturată pentru faptul că pe de o parte însăşi Curtea Constituţională a avut în vedere această sesizare, faptul că instanţa sesizată cu suspendarea cauzei a apreciat că nu  o astfel de măsură procesuală nu se impune, părţile având posibilitatea de a solicita revizuirea în eventualitatea unei decizii CJUE favorabile în sensul dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Criticile referitoare la caracterul obligatoriu al jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru judecătorul naţional, deşi de principiu sunt valabile nu îşi găsesc  aplicabilitatea concretă în cauză,  situaţia de fapt şi de drept dedusă judecăţii  nefiind reflectată în niciuna dintre hotărârile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene invocate, fiind de domeniul evidenţei că nu toate actele normative ale uniunii europene sunt de aplicare directă în dreptul naţional.

Faţă de considerentele de fapt şi de drept expuse,  în baza art. 312 Cod procedură civilă  Curtea va admite recursul împotriva  sentinţei civile nr. 275/27.04.2015 pronunţată de Tribunalul Covasna pe care o modifică în tot în sensul că va admite cererea de chemare în judecată şi va modifica  în tot Decizia nr. 2/05.01.2012 a Comisiei de soluţionare a contestaţiei având ca obiect Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corecţiilor financiare încheiată de către Direcţia Control si Verificare Utilizare Fonduri Comunitare în data de 02.11.2011 privind contractul de servicii  nr. 372/20.08.2010  încheiat cu S.C R.M. S.R.L. în cadrul proiectului „Reabilitare  drum judeţean […]” finanţat prin contractul de finanţare  nr. 561/08.10.2009, în sensul că va admite contestaţia formulată şi va anula nota de constatare.

Domenii speta

Spete similare