Recurs contencios administrativ. Anulare dispozitie emisa de primar. Recuperarea prejudiciului constatat printr-o decizie emisa de Camera de Conturi Judeteana.

Materie: RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. Anulare dispozitie emisa de primar. Recuperarea prejudiciului constatat printr-o decizie emisa de Camera de Conturi Judeteana. 

-Art. 33 din Legea nr. 94/1992

-Art. 84 lit. b) din Legea nr. 188/1999

Pe fondul cauzei, Curtea a constatat ca, prin Decizia nr. x/2011 emisa de Camera de Conturi S. M. s-a decis recuperarea de catre conducerea Primariei comunei O. de la persoanele raspunzatoare a prejudiciilor constatate si consemnate în Procesul verbal mai sus aratat.

Împotriva acestei decizii a fost formulata contestatie, care a fost respinsa prin Încheierea Curtii de Conturi a României.

Încheierea de solutionare a contestatiei a facut obiectul dosarului nr. 6043/83/2011*, dosar suspendat în temeiul art. 244 pct. 1 Cod de procedura civila pâna la solutionarea unei cauze pe rolul Înaltei Curti de Casatie si Justitie.

Prin actiunea formulata, reclamantul solicita anularea Dispozitiei nr. x/2011 emise de pârât în baza Decizia nr.x/2011 a Camerei de Conturi S. M..

Având în vedere actele întocmite de Camera de Conturi S.- M., prin care s-a constatat o abatere de la legalitate si regularitate, cauzându-se un prejudiciu la bugetul comunei O., conducerea entitatii auditate avea obligatia dispunerii masurilor pentru recuperarea prejudiciului, în baza art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, potrivit caruia „(3) În situatiile în care se constata existenta unor abateri de la legalitate si regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunica conducerii entitatii publice auditate aceasta stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului si dispunerea masurilor pentru recuperarea acestuia devin obligatie a conducerii entitatii auditate.”

Întrucât membrii de sindicat pentru care reclamantul a formulat actiunea sunt functionari publici, sunt aplicabile dispozitiile art. 84 lit. b) din Legea nr. 188/1999  referitoare la raspunderea civila a functionarului public, potrivit caruia  „Raspunderea civila a functionarului public se angajeaza:…b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit”, iar conform art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 „(1) Repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice în situatiile prevazute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar în situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotarârii judecatoresti definitive si irevocabile”.

Atâta vreme cât decizia emisa de Camera de Conturi Judeteana S.- M. care a stat la baza emiterii dispozitiei contestate nu a fost desfiintata în urma controlului administrativ sau judecatoresc, nu se poate sustine ca Dispozitia nr. x/2011 emisa de pârât în baza acesteia este nelegala, cum gresit sustine recurentul.

Nu poate fi retinut nici motivul de recurs constând în încalcarea dispozitiilor conventiilor la care România este parte având în vedere ca aceste conventii protejeaza dreptul la salariu stabilit în mod legal, ori plata unor drepturi salariale stabilite în mod nelegal impune obligatia autoritatilor publice de a proceda la recuperarea acestora.

Decizia nr. 1448/CA/15.04.2015 a Curtii de Apel Oradea - Sectia a II - a civila, de contencios administrativ si fiscal

Dosar nr. 4089/83/CA/2011

Prin Sentinta civila nr. 5613/CA din 04.12.2013 Tribunalul S. M. a respins actiunea în contencios administrativ înaintata de reclamantul Sindicatul P., pentru membrii de sindicat P. D.D., N. M., I. E., J. A., P. T., S. R., P. A., Z. M., R. F., K. P., F. C., P. A., în contradictoriu cu pârâtul Primarul Comunei O., fara cheltuieli de judecata.

Pentru a pronunta aceasta sentinta, instanta de fond a retinut ca, în urma actiunii de audit financiar efectuat la Primaria comunei O., judet S. M., privind situatiile financiare pe anul 2009, s-au constatat abateri de la legalitate si regularitate, consemnate în Procesul verbal de constatare nr. xxxx/2010.

Prin Decizia nr. x/2011 emisa de Camera de Conturi S. M. s-a decis recuperarea de catre conducerea Primariei comunei O. de la persoanele raspunzatoare a prejudiciilor constatate si consemnate în Procesul verbal mai sus aratat.

Decizia nr. x/2011 emisa de Camera de Conturi S. M. a fost contestata administrativ, fiind solutionata prin Încheiere de catre Curtea de Conturi a României, în sensul respingerii contestatiei.

Încheierea de solutionare a contestatiei a facut obiectul dosarului nr. 6043/83/2011*, dosar suspendat în temeiul art. 244 pct. 1 Cod de procedura civila pâna la solutionarea unei cauze pe rolul Înaltei Curti de Casatie si Justitie.

Dispozitia contestata în prezenta cauza nr. x/2011 a fost emisa de pârât având în vedere Decizia nr.x/2011 emisa de Camera de Conturi S. M.

Prin actiunea aflata pe rolul instantei de fond, aceasta a fost sesizata cu verificarea legalitatii unui act administrativ, ceea ce presupune verificarea îndeplinirii conditiilor de legalitate în momentul emiterii actului.

În opinia tribunalului, Dispozitia contestata nr. x/2011 emisa de pârât, este legala.

Cum, conform celor mai sus aratate, s-a constatat o abatere de la legalitate si regularitate prin care a fost cauzat un prejudiciu la bugetul comunei O., conducerea entitatii auditate, respectiv pârâtul, avea obligatia dispunerii masurilor pentru recuperarea prejudiciului, în baza art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, text potrivit caruia „(3) În situatiile în care se constata existenta unor abateri de la legalitate si regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunica conducerii entitatii publice auditate aceasta stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului si dispunerea masurilor pentru recuperarea acestuia devin obligatie a conducerii entitatii auditate.”

În sensul mai sus aratat, prin Dispozitia nr. x/2011 pârâtul stabileste suma ce urmeaza a fi retinuta fiecare functionar din aparatul de lucru al primarului comunei O., considerata ca si acordata ilegal si dispune retinerea din veniturile realizate de persoanele obligate la restituire, începând cu data de 01.03.2011, esalonat pe o perioada maxima de 36 luni.

Dispozitia nr.x/2011 contine masuri, dispuse prin art.3, necontestate prin prezenta actiune.

Membrii de sindicat pentru care reclamantul a promovat prezenta actiune, ca urmare a disjungerii cauzei, sunt functionari publici astfel ca, în privinta prejudiciului cauzat bugetului local al Comunei O. prin sumele acordate necuvenit s-a apreciat ca sunt aplicabile dispozitiile art. 84 lit. b) din Legea nr. 188/1999  referitoare la raspunderea civila a functionarului public.

Potrivit textului normativ precitat: „Raspunderea civila a functionarului public se angajeaza:…b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;”, iar în baza art. 85 alin 1 din Legea nr. 188/1999 „(1) Repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice în situatiile prevazute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar în situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotarârii judecatoresti definitive si irevocabile”.

Ca atare, s-a constatat ca modalitatea de recuperare a sumelor încasate necuvenit este legala.

Pentru motivele expuse, în baza art. în temeiul art. 1, 8, 10, 18 din Legea nr. 554/2004 si a dispozitiilor legale anterior amintite, instanta de fond a respins actiunea în anularea actului administrativ, fara a acorda în cauza cheltuieli de judecata acestea nefiind solicitate de catre pârât în sarcina reclamantului ca parte cazuta în pretentii.

Împotriva acestei sentinte, în termen si scutit de plata taxelor de timbru, a declarat recurs recurentul-reclamant Sindicatul P., solicitând admiterea recursului, modificarea sentintei Tribunalului S. M. în sensul admiterii actiunii si, pe cale de consecinta, anularea Dispozitiei nr. x/2011 emisa de pârât.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul a aratat ca instanta de fond nu a retinut si nu s-a pronuntat asupra faptului ca drepturile si libertatile functionarilor publici, potrivit art. 117 din Legea 188/1999, se completeaza cu prevederile dreptului muncii si faptul ca salariul este un drept personal protejat si orice retinere, diminuare, ori restrângere a dreptului salarial trebuie sa se efectueze în mod legal. În acest sens este instituita o procedura legala nationala, prevazuta de art. 169 din Legea nr. 53/2003, respectiv retinerile din salariu pot opera doar pe baza unui titlu executoriu. Ori, Decizia nr.x/2011 a Camerei de Conturi S. M., fata de salariati nu este titlu executoriu, prin care sa se stabileasca ca, drepturile salariale primite de fiecare functionar în parte au fost drepturi salariale necuvenite.

Drepturile salariale în sectorul bugetar sunt stabilite prin lege (art.31 alin.2 si 3 din Legea 188/1999, art. 162(3) din Legea nr.53/2003 si art. 138 (3) din Legea nr.62/2011). Astfel, la baza stabilirii drepturilor salariale ale functionarilor publici din cadrul aparatului administrativ al Primarului, pe lânga legea cadru ce stabileste drepturile salariale în sectorul bugetar au stat si acordul colectiv de munca ce constituie legea partilor si hotarârea Consiliului Local care este act normativ si dispozitii ale primarului. Ori, având în vedere ca actele administrative mai sus precizate sunt acte cu putere normativa, potrivit art.169 din Codul muncii; „(1)Nici o retinere din salariu nu poate fi operata, în afara cazurilor si conditiilor prevazute de lege.(2) Retinerile cu titlu de daune cauzate angajatorului nu pot fi efectuate decât daca datoria salariatului este scadenta, lichida si exigibila si a fost constatata ca tare printr-o hotarâre judecatoreasca definitiva si irevocabila." Aceste din urma dispozitii legale sunt imperative cu atât mai mult, având în vedere faptul ca salariul este singurul venit care le asigura functionarilor mijloacele minime necesare vietii.

Prin urmare, având în vedere faptul ca obiectul material al conflictului este un drept salarial stabilit prin dispozitii legale si contractuale, iar dispozitia primarului de retinere din drepturile salariale se întemeiaza pe Decizia nr.x/2011 a Camerei de Conturi S. M., aceasta nefiind un titlu executoriu prin care se stabilesc sume certe de restituit, lichide si exigibile pentru fiecare salariat în parte, în lipsa unei hotarâri judecatoresti definitive si irevocabile prin care sa se stabileasca ca, drepturile salariale primite de fiecare functionar în parte au fost drepturi salariale necuvenite, tinând cont ca salariul este un drept personal, considera ca Dispozitia nr.x/2011 este nelegala, fata de care a invocat exceptia de nelegalitate pentru urmatoarele: Dispozitia nr. x/2011 a Primarului a fost emisa pe baza Deciziei nr. x/2011 a Camerei de Conturi S. M.. Aceste acte nu au fost comunicate fiecarui functionar în parte. Ori având în vedere faptul ca salariul este un drept personal individual, dispozitia primarului si decizia camerei de conturi nu le sunt opozabile; Prin aceasta dispozitie a primarului, functionarilor nu li s-a comunicat ce reprezinta aceste sume de restituit, când si sub ce forma le-a fost acordata.

Chiar daca Decizia nr.x/2011 a Camerei de Conturi S. M. este un act legal întocmit, temeinicia dispozitiei primarului nu este data de legalitatea acesteia, ci de modalitatea de punere în aplicare a ei. Ori, pentru a efectua retinerea din drepturile salariale ale functionarilor, cu respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale acestora, întrucât salariul este un drept personal care-i garanteaza functionarul public venitul necesar asigurarii necesarului unui trai decent, Primarul avea obligatia respectarii procedurii legale în acest sens, respectiv denuntarea acordului de munca, si procedura de anulare a hotarârii consiliului local si a dispozitiilor prin care s-au stabilit aceste drepturi. Camera de Conturi nu are competente si nu poate sa se substitue instantei de judecata si nu poate dispune anularea actelor juridice care au stat la baza acordarii drepturilor salariale (acord de munca, hotarârea de consiliu local, dispozitii ale primarului). Competenta materiala în ce priveste anularea acestor acte juridice o are doar instanta de judecata si se realizeaza conform procedurii prevazute de lege (art.28 din HG nr.833/2007, art.142 din Legea nr.62/2011 si Legea nr.215/2001). Prin urmare, chiar si daca decizia curtii de conturi are deplina legalitate, câta vreme actele juridice care au stat la baza acordarii drepturilor salariale au intrat în circuitul civil, respectând principiul prezumtiei de legalitate ale acestora, Primarul are obligatia de a le respecta si de a nu aduce atingere drepturilor salariale, comitând un abuz de drept.

Admitând legalitatea dispozitiei primarului „sui generis", de retinere din drepturile salariale a unor sume de bani în acest mod, având ca procedura si motiv doar Decizia Camerei de Conturi, înseamna nu numai încalcarea dreptului la protectie a salariului, ci încalcarea si a dreptului la aparare a functionarului, de a se pronunta asupra legalitatii drepturilor salariale ce i se cuvin stabilite prin acte juridice în fiinta (acord colectiv de munca, dispozitii ale primarului si hotarârea consiliului local).

Mai mult, având în vedere ca nici o alta instanta nu a fost investita si nu s-a pronuntat asupra legalitatii acordului colectiv de munca si hotarârii de consiliu local prin care s-au acordat drepturile salariale respective, prin admiterea legalitatii dispozitiilor primarului, ar însemna ca instanta sa se antepronunte asupra legalitatii/ilegalitatii acestora acte si fara sa fie investita.

Instanta de fond, fara o cercetare proprie, în mod gresit a stabilit ca drepturile salariale, desi au fost acordate în baza unor acte legale (acord-contract colectiv, HCL si dispozitii de salarizare ale primarului), sunt sume acordate necuvenit si ca acordarea necuvenita a sumelor de restituit rezulta din actele Curtii de Conturi. Ori, asa cum instanta de fond a retinut, Decizia nr.x/2011 a Curtii de Conturi nu poate fi asimilata cu o hotarâre judecatoreasca la care face trimitere dispozitia cuprinsa la alin.2 al art. 169 din Codul muncii.

Prin urmare, daca s-ar putea lua în calcul judecarea cauzei prin prisma dispozitiilor ar. 84 lit. b si 85 alin. 1 din Legea 188/1999, coroborate cu dispozitiile art. 256 (1) din Codul muncii, care dispun ca „Salariatul care a încasat de la angajator o suma nedatorata este obligat sa o restituie". Aceasta obligatie subzista numai daca sumele ar fi fost acordate sub o alta forma decât de drepturi de natura salariala si fara a avea la baza acte legale. însa în speta vorbim de drepturi salariale stabilite prin lege (HCL, dispozitii ale primarului si prin acord de munca) si pentru care, potrivit art.137 (5) din Legea nr.62/2011 «Raspunderea pentru încheierea contractelor colective de munca cu nerespectarea prevederilor alin. (1)-(3) revine angajatorului."

Mai mult, în cauza nu este vorba despre sume oarecare, încasate oricum de salariati si nerestituite în termenul legal, ci de anumite drepturi salariale acordate în schimbul prestarii unei activitati si care au fost stabilite prin dispozitii legale si contractuale care ramân în fiinta pâna la reconsiderarea pe cale judecatoreasca a acestor dispozitii.

De asemenea, si în situatia platii unor sume nedatorate, altele decât salariile, ele nefiind identificate separat de Camera de Conturi si în sarcina fiecarui functionar în parte, fara a avea o recunoastere a valorii acestor sume, din partea salariatilor, cum ca le-ar fi încasat ca nedatorate si în lipsa unui angajament personal de plata prin retinere din drepturile salariale, tinând cont ca salariul este venitul necesar asigurarii minimului de trai si obtinut în urma prestarii unei activitati remunerate prin lege, Primarul nu poate sa abuzeze de puterea sa si sa dispuna Unilateral retineri din salariu.

În drept a invocat dispozitiile art. 483 si 488 alin. 1 pct. 6 si 8 Cod de procedura civila.

Totodata, a invocat exceptia de nelegalitate a Deciziei nr. x/2011 emisa de Camera de Conturi S. M., solicitând admiterea acesteia pentru urmatoarele considerente:

Dispozitia nr. x/2011 a Primarului Comunei O., care face obiectul actiunii de anulare din prezenta cauza, are la baza decizia Camerei de Conturi S. M. nr.x/2013. Aceasta decizie a Camerei de Conturi S. M. este nelegala si nu poate produce efecte asupra salariatilor întrucât aceasta nu a fost comunicata / nu a fost adusa la cunostinta salariatilor, astfel ca, fata de Decizia nr.x/2013, salariatii sunt terti, ea nefiindu-le opozabila.

Potrivit art.6 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, coroborate cu art. 31 din Constitutia României, cu art. 49 si 68 din Legea nr.215/2001, cu dispozitiile art. 22 din Cod civil, cu prevederile art. 45 din Codul de procedura fiscal si art. 33 din Legea nr.94/1992 actele Curtii de conturi încheiate în urma controlului efectuat la unitatea administrativ teritoriala Comuna O. nu sunt opozabile salariatilor primariei comunei deoarece acestea nu au fost comunicate acestora si nici nu au fost facute publice.

De asemenea, Decizia nr. x/2011 a Camerei de Conturi S. M., ca si act administrativ, potrivit principiului relativitatii si opozabilitatii fata de terti, nu poate sa dea nastere la drepturi subiective si obligatii decât în beneficiul, respectiv în sarcina partilor actului juridic, respectiv în sarcina Curtii de Conturi S. M. si a unitatii teritorial administrative verificate/controlate. Asadar, aceasta decizie nu poate genera, obligatii pentru salariatii din cadrul aparatului administrativ al Primarului Comunei si nu poate constitui temei legal pentru anularea unor drepturi salariale stabilite prin acte juridice supuse unui regim normativ special de constituire si desfiintare.

Pentru a invoca opozabilitatea deciziei Curtii de Conturi S. M., fata de salariatii din cadrul aparatului administrativ al Primarului Comunei trebuia mai întâi ca aceasta sa le fie adusa la cunostinta. Ori, chiar si daca acest act ar fi fost adus la cunostinta salariatilor, acestia nefiind parte a raportului juridic de control, potrivit dreptului privind protectia salariului instituit prin Conventia OIM nr. 95/1949, art. 1 din Protocolul nr. 1 CEDO, Constitutia României si Codul muncii, decizia curtii de conturi nu este titlu executoriu si nu se poate dispune în baza acesteia retinerea din drepturile salariale.

Intimatul Primarul Comunei O., legal citat, nu si-a precizat pozitia fata de prezentul recurs.

Intimatele Curtea de Conturi a României si Camera de Conturi S. M., prin întâmpinarea la exceptia de nelegalitate a invocat exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate a Deciziei nr. x/2011 si a solicitat respingerea exceptiei de nelegalitate ca inadmisibila.

Astfel, apreciaza intimatele ca exceptia de nelegalitate este inadmisibila fata de prevederile art. 4 alin. 1 si art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, pct. 92, 102-105 si 106 din Regulamentul privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat prin Hotarârea nr. 1/2009.

Instanta de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, cât si din oficiu, prin prisma motivelor de ordine publica, precum si exceptia de nelegalitate a Deciziei nr. x/2011 emisa de Camera de Conturi S. M., a constatat urmatoarele:

În ceea ce priveste exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate a Deciziei nr.x/2011, instanta a apreciat-o ca fiind întemeiata, legea reglementând posibilitatea atacarii Deciziei Camerei de Conturi pe calea unei proceduri speciale.

Pe fondul cauzei, Curtea a constatat ca, prin Decizia nr. x/2011 emisa de Camera de Conturi S. M. s-a decis recuperarea de catre conducerea Primariei comunei O. de la persoanele raspunzatoare a prejudiciilor constatate si consemnate în Procesul verbal mai sus aratat.

Împotriva acestei decizii a fost formulata contestatie, care a fost respinsa prin Încheierea Curtii de Conturi a României.

Încheierea de solutionare a contestatiei a facut obiectul dosarului nr. 6043/83/2011*, dosar suspendat în temeiul art. 244 pct. 1 Cod de procedura civila pâna la solutionarea unei cauze pe rolul Înaltei Curti de Casatie si Justitie.

Prin actiunea formulata, reclamantul solicita anularea Dispozitiei nr. x/2011 emise de pârât în baza Decizia nr.x/2011 a Camerei de Conturi S. M..

Având în vedere actele întocmite de Camera de Conturi S.- M., prin care s-a constatat o abatere de la legalitate si regularitate, cauzându-se un prejudiciu la bugetul comunei O., conducerea entitatii auditate avea obligatia dispunerii masurilor pentru recuperarea prejudiciului, în baza art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, potrivit caruia „(3) În situatiile în care se constata existenta unor abateri de la legalitate si regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunica conducerii entitatii publice auditate aceasta stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului si dispunerea masurilor pentru recuperarea acestuia devin obligatie a conducerii entitatii auditate.”

Întrucât membrii de sindicat pentru care reclamantul a formulat actiunea sunt functionari publici, sunt aplicabile dispozitiile art. 84 lit. b) din Legea nr. 188/1999  referitoare la raspunderea civila a functionarului public, potrivit caruia  „Raspunderea civila a functionarului public se angajeaza:…b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit”, iar conform art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 „(1) Repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice în situatiile prevazute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar în situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotarârii judecatoresti definitive si irevocabile”.

Atâta vreme cât decizia emisa de Camera de Conturi Judeteana S.- M. care a stat la baza emiterii dispozitiei contestate nu a fost desfiintata în urma controlului administrativ sau judecatoresc, nu se poate sustine ca Dispozitia nr. x/2011 emisa de pârât în baza acesteia este nelegala, cum gresit sustine recurentul.

Nu poate fi retinut nici motivul de recurs constând în încalcarea dispozitiilor conventiilor la care România este parte având în vedere ca aceste conventii protejeaza dreptul la salariu stabilit în mod legal, ori plata unor drepturi salariale stabilite în mod nelegal impune obligatia autoritatilor publice de a proceda la recuperarea acestora.

Pentru aceste motive, Curtea a respins ca inadmisibila exceptia de nelegalitate a Deciziei nr. x/2011 emisa de Camera de Conturi S. M.

A respins ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant Sindicatul P. împotriva Sentintei nr. 5613/CA din 04.12.2013 pronuntata de Tribunalul S. M., pe care a mentinut-o în totul.

Fara cheltuieli de judecata în recurs.

Domenii speta

Spete similare