Principiul disponibilităţii părţilor în materia dreptului administrativ care este o ramură a dreptului public

Principiul disponibilităţii părţilor în materia dreptului administrativ care este o ramură a dreptului public

-Legea nr. 554/2004, art. 101  teza finală

-Cod procedură civilă, art. 129

Act administrativ individual atacat de Prefect în exercitarea prerogativelor conferite de art. 3 din Legea nr. 554/2004, act ce crează drepturi în favoarea unor terţe persoane. Instanţa este datoare să supună dezbaterii recentele introducerii în cauză a beneficiarului actului şi să pună în vedere reclamantului obligaţia de respectare a contradictorialităţii procesului conform art. 101  teza finală din Legea nr. 554/2004 corelat cu art. 129 Cod procedură civilă.

Esenţa contenciosului administrativ este tocmai protejarea particularilor contra abuzurilor administraţiei.

Prin sentinţa nr.1340/2011 din 23 iunie 2011 pronunţată  de Tribunalul Mureş – Secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr.2779/102/2010, instanţa a respins cererea formulată de reclamantul Prefectul judeţului Mureş, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al municipiului Tg. Mureş ca fiind neîntemeiată.

S-a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de SC E.O.G. România SA în interesul pârâtului Consiliul local al municipiului Tg. Mureş.

In motivarea acestei hotărâri s-a arătat că prin Hotărârea nr. 283/29.07.2010, a Consiliului local al municipiului Tg-Mureş s-a aprobat încheierea unei convenţii de plată şi garantare cu  S.C. E.O.G. România S.A., conform anexei care face parte integrantă din hotărâre, cu menţiunea că în graficul de eşalonare nu se vor înscrie sume mai mari de 1 mil. lei lunar şi se va renunţa la beneficiul de discuţiune numai începând cu luna martie 2011.

Prin Hotărârea nr. 286/06.08.2010, Consiliul local al municipiului Tg-Mureş a aprobat încheierea unei Convenţii de plată şi garantare cu E.O.G.  România, conform anexei care face parte integrantă din hotărâre.

Din simpla lecturare a proceselor verbale încheiate cu ocazia şedinţelor Consiliului local municipal Tg. Mureş din data de 29.07.2010 şi 06.08.2010, instanţa reţine că, hotărârile atacate au fost adoptate în mod informat, chibzuit şi s-a avut în vedere  interesul public al cetăţenilor municipiului Tg. Mureş de a beneficia de un serviciu optim de apă caldă şi încălzire.

Instanţa reţine că, dreptul de apreciere a autorităţii publice locale deliberative, a Consiliului local municipal Tg-Mureş nu poate fi cenzurat de instanţa de judecată decât în măsura în care întruneşte condiţiile excesului de putere.

Este de notorietate locală că, la momentul adoptării  hotărârilor atacate cetăţenii municipiului Tg-Mureş racordaţi la sistemul centralizat de distribuţie a energiei termice şi a apei calde aveau întreruptă furnizarea apei calde ca urmare a întreruperii furnizării gazelor către centralele E.

În prezenta cauză,  instanţa reţine că, datorită  situaţiei  urgente şi excepţionale mai înainte menţionate,  exercitarea dreptului de apreciere al Consiliului local municipal Tg-Mureş cu ocazia  adoptării  Hotărârilor nr. 283/29.07.2010 şi nr. 286/06.08.2010 nu  a avut loc prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor  şi prin urmare hotărârile în cauză nu au fost adoptate prin exces de putere respectiv cu încălcarea principiului de drept substanţial  respectiv a priorităţii interesului public faţă de libertatea contractuală.

De asemenea, instanţa reţine că, prevederile art. 6 din Legea nr. 52/2003 vizează exclusiv actele administrative cu caracter normativ şi  nu sunt aplicabile  Hotărârilor nr. 283/29.07.2010 şi nr. 286/06.08.2010 adoptate de Consiliul local municipal Tg. Mureş întrucât acestea sunt acte administrative cu caracter individual.

Impotriva acestei hotărâri au declarat recurs în termenul legal Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureş şi Instituţia Prefectului Judeţului Mureş.

In motivarea recursului Instituţia Prefecturii s-a arătat că în cauză sunt incidente prevederile art.304 pct. a Cod procedură civilă, în sensul că prima instanţă a analizat pe deplin susţinerile reclamantului şi înscrisurile, ca mijloc de probă, depuse în cauză.

S-a arătat că art.1 şi 2 din HCL nr.283/2010 şi HCL nr.286/2010 sunt nelegale întrucât au fost adoptate cu nerespectarea şi încălcarea principiului de drept substanţial respectiv a priorităţii interesului public faţă de libertatea contractuală (acest principiu fiind şi una din condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească actele administrative emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice locale). Astfel că prin renunţarea la beneficiul de discuţie convenţia de plată şi garantare aprobată prin actele administrative precizate devine excesiv de împovărătoare pentru Municipiul Târgu-Mureş având în vedere situaţia financiară a SC E. SA Târgu-Mureş (aflată în pragul falimentului), cât şi faptul că clauzele acestei convenţii pot duce la incapacitatea de funcţionare a Primăriei municipiului Târgu-Mureş şi nu în ultimul rând efectele crizei financiare, prin care trece societatea românească, efecte care nu pot să se răsfrângă decât în detrimentul interesului public al cetăţenilor municipiului Târgu-Mureş.

Un alt aspect de nelegalitate al HCL nr.283/2010 şi HCL nr.286/2010 decurge din nerespectarea prevederilor Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică. Potrivit acestui act normativ, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să parcurgă procedurile privind participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative şi la procesul de luare a deciziilor.

In motivarea recursului declarat de Consiliul local a Municipiului Târgu-Mureş s-a arătat că, prima instanţă a consemnat în cuprinsul hotărârii numai poziţia exprimată de acest recurent în întâmpinare şi anume că lasă la aprecierea instanţei soluţia pe care se va da. In cauză, instanţa a omis să menţioneze că în cursul judecăţii Consiliul local Târgu-Mureş şi-a schimbat radical poziţia în sensul achiesării la acţiunea Prefectului, sens în care a dat mandat avocatului care l-a reprezentat în cauză, acest mandat fiind depus la dosar.

 Instanţa trebuia să respingă ca inadmisibilă cererea de intervenţie în interes propriu formulată de S.C. E.O.G. România S.A. ori să ia act de retragerea acestei cereri.

La momentul în care aceeaşi societate a "formulat" o cerere de intervenţie în interes accesoriu sau mai exact că şi-a precizat poziţia procesuală în acest sens, Consiliul local Târgu-Mureş  şi-a schimbat poziţia procesuală în sensul achiesării la acţiunea reclamantului, astfel că, noua cerere a S.C. E.O.G. România S.A. era inadmisibilă deoarece nu mai corespundea intereselor Consiliului local al Municipiului Târgu-Mureş şi nici dispoziţiilor legale referitoare la o astfel de cerere ; drept urmare, această cerere nu putea fi admisă în principiu şi, cu atât mai mult, nu putea fi admisă pe fond.

S-a arătat totodată faptul că prima instanţă a apreciat greşit probele de la dosar, în sensul că este eronată aprecierea instanţei în sensul că ambele hotărâri au fost adoptate în mod informat, chibzuit, deoarece analiza proceselor verbale încheiate cu ocazia ţinerii şedinţelor în care s-au adoptat cele 2 hotărâri atacate de Prefect scoate în evidenţă şantajul la care a fost supus  Consiliul local de către reprezentanţii S.C. E.O.G. România S.A., acelaşi şantaj este relevat chiar de refuzul aceleiaşi societăţi de a accepta dispoziţiile primei hotărâri cu privire la beneficiul de discuţiune.

La fel de eronată este şi aprecierea potrivit căreia cele 2 hotărâri au avut în vedere interesul public al cetăţenilor municipiului Tg. Mureş deoarece instanţa a omis să valorifice consecinţele unei alte constatări expuse în hotărâre şi anume că cele 2 hotărâri satisfăceau doar interesul cetăţenilor racordaţi ia sistemul centralizat de distribuţie a energiei termice şi a apei calde, cu alte cuvinte, nu toţi cetăţenii municipiului Tg. Mureş beneficiau de efectele punerii în aplicare a celor 2 hotărâri.

In fine, nu se putea afirma în mod întemeiat că nu a fost încălcat principiul priorităţii interesului public faţă de libertatea contractuală ca urmare a adoptării hotărârilor prin exces de putere şi în regim de urgenţă de vreme ce :

-instanţa de fond nu a administrat probe din care să rezulte, cel puţin procentual, câţi cetăţeni ai municipiului Tg. Mureş beneficiau de punerea în aplicare a celor 2 hotărâri;

-instanţa de fond a omis din analiza sa acest aspect al problemei interesului public, altfel spus, cetăţenii neracordaţi la sistemul centralizat de distribuţie a energiei termice şi a apei calde nu au absolut nici un interes să susţină financiar asigurarea acestui serviciu public concetăţenilor rău platnici ori să tragă consecinţele unei proaste administrări a C.E. S.A.

Intreruperea furnizării apei calde în luna iulie nu reprezenta o situaţie de urgenţă şi excepţională care să justifice cele 2 hotărâri.

La rândul său SC E.O.N.E. România SA a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea hotărârii primei instanţe, ca legală şi temeinică.

In cuprinsul întâmpinării la recursul formulat de Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureş s-a  arătat că recurentul Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureş nu invocă şi nu dovedeşte existenţa unei vătămări proprii rezultând din „neconsemnarea poziţiei sale”, afirmaţiile despre „echitatea procesului” şi „ imparţialitatea judecătorului” fiind unele cu caracter general, fără valoare juridică şi „conţinut juridic”

Privitor la achiesarea Consiliului local al Municipiului Târgu-Mureş la cererea Prefectului Judeţului Mureş s-a arătat că acestea nu provoacă efecte juridice.

Ca şi instituţie procesuala, achiesarea consta in recunoaşterea de către pârât, în tot sau în parte a pretenţiilor reclamantului si are ca efect admiterea cererii, în măsura recunoaşterii.

Aşa fiind, în opinia Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş, s-ar fi impus ca, în măsura în care aceasta instituţie, în calitate de pârâtă a achiesat la cererea reclamantului Prefectul judeţului Mureş de anulare a actelor administrative atacate, instanţa ar fi fost obligata sa pronunţe o sentinţa în acest sens.

O asemenea concluzie nu poate fi primita.

Aceasta deoarece nulitatea, ca şi sancţiune poate fi aplicata doar de către instanţa, ca urmare a constatării de către aceasta, pe calea controlului judiciar si nu ca urmare a afirmaţiilor părtilor, a ilegalităţii actului administrativ atacat, adică a contrarietăţii acestuia cu reglementările imperative din sistemul nostru de drept.

Altfel spus, in materia contenciosului administrativ judecătorul fiind obligat a aplica sancţiunea nulităţii doar în condiţiile în care constată ca prezumţia de legalitate a actului administrativ este în mod cert răsturnata de probe care dovedesc faptul ca acesta a fost adoptat cu încălcarea prevederilor legale de forţa juridica superioara.

De altfel aceasta soluţie este în deplina concordanta şi cu reglementarea din acela moment a dreptului privat, simpla achiesare sau recunoaşterea a pretenţiilor reclamantului, nefiind în măsura a conduce la anularea actului.

Mai mult decât atât, in condiţiile în care recurentul Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş ar fi considerat ca actele administrative atacate sunt contrare legii ar fi trebuit sa le revoce, în condiţiile legii.

Aceasta deoarece, revocarea fiind, ca şi natura juridica, un act administrativ care permite oricărei persoane care se considera lezata de această operaţiune, sa îşi apere drepturile si/sau interesele legitime vătămate pe calea contenciosului administrativ.

Or o asemenea posibilitate lipseşte, în condiţiile în care are loc o revocare simulata, „mascata" prin folosirea instituţie procesuale a achiesării în cadrul unui contencios de tutela administrativă, cu excluderea eventualelor persoane care ar putea justifica un interes.

In cea ce priveşte fondul cauzei s-a arătat că astfel, trecând peste faptul ca recurentul Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş îşi invoca în apărare propria culpa, atât în ceea ce priveşte adoptarea actelor administrative atacate cat şi referitor la administrarea probelor în fata instanţei de fond - ceea ce încalcă şi prevederile art. 129 alin. 51 Cod procedură civila - se omite faptul că interesul public nu este, în prezenta cauza, o chestiune de fapt, de ordin statistic, ci una de drept, care rezulta direct şi expres din prevederile legii.

Astfel, aşa după cum rezulta din actele depuse la dosar este de necontestat faptul că actele administrative atacate au fost adoptate de către pârâtă pentru a crea condiţiile necesare reluării furnizării gazelor naturale către E. SA, şi implicit furnizarea apei calde menajere către beneficiarii E. SA, beneficiari care erau în fapt o mare parte din populaţia oraşului.

Or această activitate este una de interes public, aşa după cum rezulta din prevederile art. 1 alin. 2 lit. d din Legea 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice.

In motivarea  întâmpinării împotriva recursului declarat de Prefectul Judeţului Mureş s-a  arătat ca în cauză nu pot fi reţinute motive de nelegalitate care să conducă la anularea hotărârilor atacate.

Analizând actele şi lucrările dosarului, din perspectiva motivelor invocate şi a prevederilor art.3041  Cod procedură civilă, Curtea a reţinut următoarele :

La data de 19 august 2010, Prefectul judeţului Mureş în exercitarea prerO.G.ativelor conferite de art.3 din Legea nr.554/2004 a solicitat Tribunalului Mureş – Secţia contencios administrativ şi fiscal, anularea articolelor 1 şi 2 al Hotărârii nr.283/2010 şi a Hotărârii nr.286/2010 a Consiliului local al Municipiului Târgu-Mureş.

Cererea de chemare în judecată a fost formulată în contradictoriu cu emitentul celor două acte administrative atacate, respectiv Consiliul Local al Municipiului Târgu-Mureş.

Prin Hotărârea nr.283/2010 atacată se aprobă încheierea unei convenţii de plată şi garantare între Municipiul Târgu-Mureş, SC E. SA şi SC E.G. România prin care Municipiul Târgu-Mureş oferă o garanţie, respectiv garantează datoria SC E. SA către SC E.G. România SA prin renunţarea la beneficiul de discuţie începând cu luna martie 2011.

Ulterior, prin HCL nr.286/2010 autoritatea deliberativă aprobă din nou încheierea  unei convenţii de plată şi garanţie la SC E.O.N.G. România SA conform anexei care face parte din actul administrativ în cauză şi totodată conform art.3 se abrO.G.ă prevederile art.1 din HCL. Nr.283/2010.

In faţa primei instanţe, la data de 19 octombrie 2010 SC E.O.N.G. România SA formulează o cerere de intervenţie în interes propriu, iar la data de 24 ianuarie 2011, pârâtul Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureş depune la dosarul cauzei întâmpinare prin care arată că lasă la aprecierea instanţei soluţionarea cauzei.

La termenul de judecată din data de 20 aprilie 2011 se pune în discuţie admiterea în principiu a cererii de intervenţie principală formulată  de SC E.O.N.G. România SA, ocazie cu care consilierul juridic, reprezentant al SC E.O.G. România SA arată că, de fapt, este vorba de o cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului.

După luarea concluziilor părţilor, instanţa se pronunţă în sensul admiterii în principiu a cererii de intervenţie accesorie formulată de către SC E.O.N.E. România SA.

Ulterior acestui moment poziţia personală a pârâtului Consiliul local Tg. Mureş se modifică în sensul în care pârâtul achiesează la cererea de anulare formulată de către Prefectul Judeţului Mureş.

Faţă de această desfăşurare a poziţiei părţilor în faţa  primei instanţe, Curtea relevă următoarele :

Actele administrative atacate în prezenta cauză au caracterul unor acte administrative individuale ce crează drepturi în favoarea unor terţe peroane. Cu alte cuvinte, există un beneficiar al acestor acte administrative, respectiv SC E.O.N.E. România SA, care este beneficiarul convenţiei de garantare aprobată prin cele două acte administrative atacate.

Fiind parte a raportului de drept administrativ substanţial, acest raport, transpus în plan procesual, conferă calitate procesuală SC E.O.N.E. România SA ca titular al unor drepturi născute sau modificate ca efect al actelor administrative supuse judecăţii.

In situaţia de faţă, în care Prefectul Judeţului Mureş nu a înţeles să cheme în judecată beneficiarul actului administrativ dedus judecăţii, instanţa era datoare să supună dezbaterii necesitatea introducerii în cauză a beneficiarului actului şi să pună în vedere reclamantului obligaţia de respectare a contradictorialităţii procesului conform art. 101  teza finală din Legea nr.554/2004 corelat cu art.129 Cod procedură civilă.

Aceasta deoarece în cadrul unui proces în contencios administrativ trebuie să se ţină seama, în stabilirea conţinutului principiului disponibilităţii de împrejurarea că dreptul administrativ este o ramură a dreptului public.

In aceste condiţii, pe de-o parte, în conţinutul unui raport de drept administrativ substanţial, drepturile, interesele legitime şi obligaţiile  particularilor  sunt întotdeauna puse în balanţă de interesul public, iar pe de altă parte, părţile se află într-o  poziţie de inegalitate juridică. Această inegalitate nu trebuie să se reflecte însă şi în plan procesual prin ignorarea principiului „egalităţii armelor” pentru că esenţa contenciosului administrativ este tocmai protejarea particularilor contra abuzurilor administraţiei.

In cazul de faţă, beneficiarul actului administrativ atacat nu a fost chemat în judecată de către reclamantul căruia trebuia să i se pună în vedere această obligaţie, iar  instanţa să dispună citarea beneficiarului actului administrativ atacat, fără a i se putea impune încălcarea principiului disponibilităţii care în litigiul de contencios administrativ, are un alt conţinut decât în litigiul civil.

Nefiind chemat în judecată, beneficiarul actului, SC E.O.N.E. SA a intervenit în cauză în singura modalitate pe care legea procesuală românească i-o permite, respectiv intervenţia accesorie în interesul pârâtului.  De reţinut că SC E.O.N.E. SA  nu putea formula cerere de intervenţie principală, în interes propriu, aceasta deoarece printr-o astfel de cerere, care trebuie să „îmbrace” forma cererii de chemare în judecată, intervenientul trebuie (întocmai ca şi reclamantul) să solicite instanţei anularea unui act administrativ şi eventual, repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Dimpotrivă SC E.O.N.E. SA, are interes să susţină legalitatea actelor administrative atacate, de aceea  nu putea formula cerere de intervenţie în interes propriu.

Formulând o cerere de intervenţie în interesul pârâtului, intervenientul SC E.O.N.E. SA  a devenit o parte procesuală subordonată părţii în favoarea căreia a intervenit, respectiv pârâtul Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureş.

Dacă până la un anumit moment procesual, poziţia pârâtului de a lăsa cauza la aprecierea  instanţei, pentru a se verifica dacă sunt sau nu temeiuri de nelegalitate a actelor atacate, nu a fost prejudiciantă pentru intervenient, din momentul la care pârâtul a achiesat la cererea reclamantului, poziţia pârâtului a devenit  pentru intervenient prejudiciantă.

Fiind subordonat pârâtului în calitatea sa de intervenient accesoriu, SC E.O.N.E. România SA  nu se poate situa pe o poziţie diferită de a pârâtului pe care trebuie să-l susţină, inclusiv în demersul de achiesare la acţiunea reclamantului. Orice altă susţinere a intervenientului accesoriu apare ca fiind una neavenită.

In această situaţie, intervenientul beneficiar al actului atacat se vede practic lipsit de posibilitatea de a-şi face apărările în cauză, cu consecinţa încălcării drepturilor sale izvorâte dintr-un act administrativ, prin poziţia procesuală pe care autoritatea administrativă a adopta-o. Incălcarea dreptului la un proces echitabil reglementat de art.6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, pe care intervenientul ar putea-o susţine,  este evidentă.

Concluzionând, SC E.O.N.E. România SA, în calitate de beneficiar al actului administrativ atacat trebuie să dobândească o poziţie procesuală independentă, în cauză, aceea de pârât şi nu una subordonată pârâtului şi dependentă, astfel de „oscilaţiile procesuale” ale acestuia.

Pentru rejudecarea cauzei în acest cadru procesual complet şi corect stabilit, se impune admiterea recursurilor formulate de reclamantul Prefectul Judeţului Mureş şi de pârâtul Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureş împotriva Deciziei nr. 1340 din 23 iunie 2011, pronunţate de Tribunalul Mureş, Secţia Contencios Adminsitrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 2779/102/2010, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, urmând ca instanţa să pună în discuţia părţilor şi să dispună citarea în calitate de pârât a SC E.O.N.E. România SA.

Domenii speta

Spete similare