Informaţii de interes public. Noţiune. Calitate procesuală pasivă. Legea nr. 544/2001, art.2

Decizie 459/R-CONT din 24.04.2009


Când se pretinde nelegalitatea hotărârii administrative, aceasta trebuie cântărită în raport de cerinţele de adoptare valabile a unei  astfel de decizii – chiar dacă priveşte închirierea unui teren din patrimoniul privat al localităţii către o terţa persoană -, iar orice cetăţean poate să pretindă că îi este încălcat dreptul recunoscut de lege de a cunoaşte ordinea de zi, de a asista la şedinţele autorităţii sau de a-şi exprima voinţa de a participa la licitaţia publică, obligatorie potrivit art. 123 din Legea nr. 215/2001,în caz contrar nefiind respectate dispoziţiile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

(Decizia nr.606/R-CONT din 29 mai  2009)

Prin acţiunea înregistrată la 10 decembrie 2007, reclamanţii SC B.N. 2003 SRL Piteşti şi C. Gh. au chemat în judecată pe pârâţii C.L al

comunei L. şi Primarul comunei L. pentru a se dispune anularea hotărârii nr.72 emisă la 26 iulie 2007.

În motivare s-a arătat că reclamantul persoană fizică este proprietarul unui teren de 1.010 mp., situat în comuna L., teren pe care se află

 amplasat un imobil ce este exploatat de agentul economic, iar interesele acestora sunt vătămate prin modul de exploatare a unei suprafeţe de teren

 învecinate. Acest teren a făcut obiectul unui contract de locaţiune în anul 1998 între pârâţi şi un alt agent economic, iar, ulterior, prin mai multe

acte succesive, obiectul locaţiunii a fost modificat, fiind redus în final la 745 mp., teren care are destinaţia de plajă, fiind proprietate publică a

Statului Român.

Datorită modului în care se exploatează obiectul locaţiunii, reclamanţii suportă consecinţele insalubrităţii şi activităţilor zgomotoase

până la ore târzii din noapte.

Între părţi au mai existat litigii, finalizate prin anularea unuia din contractele de închiriere, însă prin hotărârea ce se contestă s-au

reluat clauzele unui alt contract, schimbând şi titularii acestuia.

Actul administrativ este dat cu încălcarea legii, într-o şedinţă extraordinară ce a avut o cu totul altă ordine de zi, hotărâre cu o

existenţă incertă faţă de modul în care ea este semnată, prin care se dispune asupra unui bun din domeniul public, de interes naţional, reconfirmând un

contract şi alte adiţionale la acesta, ce au fost anulate în urma unei hotărâri de guvern şi prin care se încearcă reglementarea mai mult raporturi juridice în mod simultan, prin mai multe acorduri de voinţă, activându-se clauze deja desfiinţate. Această desfiinţarea a fost implicit recunoscută prin nevoia de a încheia un alt contract, care şi el a fost desfiinţat, iar pretinsa dovadă a dreptului de proprietate a Comunei L. ca efect al menţiunilor din cartea funciară nu poate fi reţinută, pentru că are la bază acte nule.

La 21 martie 2008, în cauză s-a formulat o cerere de intervenţie în interesul pârâţilor de către PFA P.E.V., cerere prin care se solicită

 respingerea acţiunii, susţinându-se, în esenţă, apartenenţa terenului în litigiu la domeniul privat al comunei, legalitatea menţiunilor din cartea

funciară şi faptul că raporturile contractuale dintre părţile contractului nr.856/1998 nu au încetat şi ele sunt de natură să producă consecinţe juridice.

La 20 iunie 2008 a fost admisă în principiu cererea de intervenţie.

Prin sentinţa civilă nr.653/CA/2008, Tribunalul Argeş a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi a lipsei de interes a

reclamanţilor, admiţând acţiunea acestora, cu consecinţa anulării Hotărârii nr.72 adoptată de C.L. L. la 26 iunie 2007. A fost respinsă cererea de

ntervenţie.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că, în condiţiile art.1 şi 8 din Legea nr.554/2004, reclamanţii justifică o vătămare a dreptului

lor şi a unui interes legitim, legitimându-şi astfel calitatea procesuală şi dovedind interesul în promovarea acţiunii.

Sub aspectul fondului s-a reţinut că terenul în litigiu aparţine domeniului public al statului, iar cu privire la el s-au încheiat mai multe contracte de locaţiune, calitate de parte având şi consiliul local, precum şi contracte de asociere în participaţiune între locatar şi o terţă persoană, aceasta din urmă schimbându-şi denumirea după ce-i fusese cesionat beneficiul contractului de închiriere.

A apreciat tribunalul că înţelegerile dintre aceste părţi nu produc consecinţe juridice, întrucât ele au avut la bază şi un mandat acordat

unei persoane fizice după încheierea convenţiilor.

Consiliul local, prin hotărârea nr.72/2007, şi-a însuşit clauzele unui contract de închiriere din 1998 şi a actelor adiţionale la acesta şi

 a hotărât schimbarea locatarului ce beneficia de dreptul de folosinţă asupra terenului de 745 mp..

Această hotărâre s-a reţinut că este nelegală întrucât a fost adoptată într-o şedinţă extraordinară, fără îndeplinirea cerinţelor legale de

convocare, atât sub aspectul stabilirii ordinii de zi, cât şi a modului în care aceasta a fost adusă la cunoştinţa publicului.

Consilierilor locali nu le-au fost comunicate avizul de legalitate şi referatele de avizare, întocmite de comisiile constituite în acest

scop, care au desfăşurat o activitate formală şi astfel, organul deliberativ a reactivat un contract de închiriere ale cărui efecte încetaseră în condiţiile în care, potrivit art.123 aln.2 din Legea nr.215/2001, bunurile din domeniul public sau privat al statului se închiriază numai prin licitaţie publică.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii şi intervenienta, criticând-o pentru motive încadrabile în dispoziţiile art.304

 pct.7, 8 şi 9 şi art.3041 Cod pr.civilă.

În recursul pârâţilor s-au susţinut următoarele critici:

- la baza adoptării hotărârii consiliului local au stat: declaraţia lui C.G. – administrator al SC F.P. SRL, prin care acesta cesiona

 beneficiul contractului de închiriere nr.856/1998 şi a actelor adiţionale, în favoarea PF L., precum şi notificarea formulată de D.C. în calitate de

 reprezentant al PF, prin care aceasta solicita preschimbarea titularului contractului, astfel încât, în acest mod, C.L. L. nu a făcut decât să intre în

 legalitate cu acest contract;

- în urma efectuării controlului de legalitate de către P.J. C. nu s-a cerut revocarea HCL şi nu s-a solicitat anularea acesteia.

Acestor critici li s-au adăugat cele din recursul comun al pârâţilor şi intervenientei prin care, în esenţă, se susţineau următoarele:

- hotărârea instanţei de fond este lipsită de obiectivitate şi a fost adoptată cu nesocotirea principiilor şi instituţiilor de drept cum

sunt; puterea de lucru judecat, nulitatea actului juridic, instituţia mandatului, publicitatea imobiliară şi normele care reglementează domeniul public

şi privat, inclusiv Legeanr.215/2001;

- s-a apreciat greşit că reclamanţii au legitimare procesuală activă, deşi aceştia nu-şi justifică niciun drept asupra terenului ce face

 obiectul HCL şi nici nu sunt pe cale să dobândească un astfel de drept, concluzie ce se impune faţă de dispoziţiile Legii nr.554/2004, actele depuse de

părţi şi considerentele deciziei nr.613/2007 pronunţată de Tribunalul Constanţa;

- reclamanţii nu justifică un interes în promovarea acţiunii, tocmai că nu sunt titularii unui drept, iar instanţa a respins excepţiile,

fără a avea în vedere considerentele altor hotărâri judecătoreşti, regulile de drept de comun în materia nulităţii actelor juridice şi dispoziţiile din

 contenciosul administrativ;

- în mod greşit se reţine nelegalitatea HCL nr.72/2008, apreciindu-se că  terenul la care aceasta se referă face parte din plaja comunei

 L., pentru argumente ce nu se justifică, şi se apreciază că, la adoptarea actului administrativ, au fost încălcate prevederile art.39 din

Legea nr.215/2009 şi cele din art.15 şi 35 din Regulamentul Cadru;

- în mod nejustificat se reţine că suprafaţa de 745 mp., ce face obiectul HCL în litigiu, aparţine domeniului public şi nu celui privat

 al comunei. Apartenenţa la domeniul privat rezultă din  menţiunile făcute în cartea funciare, certificatele de urbanism, procesul verbal încheiat între

 Primăria comunei L. şi CN A.R. SA, precum şi adresa din 5 aprilie 2001 a acestei companii, raportul de expertiză întocmit în alte pricini dintre părţi

, avizul de legalitate al Prefectului şi hotărâri judecătoreşti care stabilesc cu putere de lucru judecat un astfel de regim;

- s-a apreciat că a avut loc o înlocuire a contractului de închiriere nr.856/1998, prin contractul nr.1726/2000, deşi nu există nicio

 dovadă a desfiinţării contractului din 1998, fie prin acordul părţilor, fie printr-o altă modalitate prevăzută de lege. De altfel, cele două contracte

s-au încheiat între părţi diferite, iar SC F.P. SRL a cesionat beneficiul contractului nr.856/1998 către PF P..E.V.

- cum contractul nr.856/1998 nu şi-a încetat efectele niciodată, constatarea nulităţii convenţiei nr.1726/2000 este lipsită de relevanţă,

neputând să afecteze acte juridice anterioare;

- este, de asemenea, greşită aprecierea instanţei privind încetarea de drept a contractului nr.856/1998, dată fiind interdicţia de

subînchiriere, întrucât prin aceasta nu s-a făcut decât să se insereze un pact comisoriu de gradul I şi nu de gradul III, aşa cum nejustificat îi alocă

 efecte instanţa. Rezilierea este o sancţiune pentru neexecutarea obligaţiei ce se dispune de către instanţă în urma învestirii sale de către una dintre

 părţile contractului, ceea ce în cauză nu s-a întâmplat şi, mai mult, într-o hotărâre judecătorească s-a reţinut că PF P.E.V. deţine cu titlu legal

suprafaţa în litigiu;

- este greşită concluzia instanţei şi cu privire la efectele mandatului de reprezentare, pe de o parte pentru că această împuternicire

privea încheierea de acte pentru care legea nu prevede ad validitatem o anumită formă, procura din 2004 nu face decât să o confirme pe cea anterioară şi

 oricum mandantul poate ratifica toate actele încheiate de mandatarul său. În aceste condiţii interpretarea pe care instanţa o dă reactivării contractelor

 de asociere în participaţiune din 1999, ca urmare a revocării, de către C.G., a convenţiei date în nume propriu, este lipsită de suport. Dacă păstra

această linie de gândire, instanţa n-ar fi putut să ia în considerare convenţia nr.2833/2000, pentru că s-ar ajunge la  concluzia că D.C. putea să

rezilieze convenţia din 2000, dar nu să revoce această convenţie în 2004. Se ignoră astfel părţile convenţiei nr.2833/2000, care sunt altele decât cele din

 contractul de asociere în participaţiune;

- instanţa a apreciat, în mod greşit, că la adoptarea hotărârii nr.72/2007 au fost încălcate dispoziţiile legale, deşi aceasta s-a emis în

urma suplimentării ordinii de zi, suplimentare supusă la vot şi aprobată şi care este permisă de lege, iar problema situaţiei terenului era cunoscută de

 autorităţile locale. Deşi nu exista condiţia unui aviz al comisiei de specialitate au fost întocmite referate şi se trimite fără argumentare la încălcarea

 OG nr.35/2002;

- instanţa se pronunţă, dincolo de învestirea sa, care a fost numai privitoare la convocarea pentru o altă ordine de zi şi semnătura

preşedintelui de şedinţă. Cu privire la ordinea de zi, potrivit art.43 din Legea nr.215/2001, suplimentarea acesteia se face cu votul majorităţii consilierilor ceea ce, în cauză, s-a şi realizat, iar îndoiala sub care este pusă semnătura preşedintelui de şedinţă constituie un aspect gratuit la care s-a trimis numai din dorinţa de desfiinţa actul administrativ.

Examinând recursurile formulate s-a apreciat că se impune respingerea, ca nefondat, a celui declarat de pârâţi şi anularea, ca netimbrat,

 a celui formulat de intervenientă.

În condiţiile art.137 Cod pr.civilă, instanţa s-a pronunţat cu prioritate asupra excepţiilor care pot face inutilă cercetarea fondului.

Sub aspectul cerinţei de învestire a instanţei s-a observat că intervenienta a fost citată cu menţiunea obligativităţii achitării taxei

judiciare de timbru (fila 38), obligaţie pe care nu a îndeplinit-o, iar această atitudine atrage sancţiunea prevăzută de art.20 din Legea nr.146/1997.

În această ordine de idei s-a observat că dovada plăţii taxei de timbru trebuie să însoţească cererea, iar în măsura în care nu s-a procedat astfel, timbrajul se satisface în urma punerii în vedere de către instanţă până la termenul de judecată. Această obligaţie nu poate fi înlăturată de faptul că partea, în a cărei sarcină se situa îndatorirea, a cerut termen. Aşadar, s-a dispus anularea ca netimbrat a recursului formulat de intervenienta PF P.E.V..

În ceea ce priveşte recursul autorităţii administrative şi a reprezentantului acesteia şi ale cărui motive, în cea mai mare parte, sunt

comune cu cele ale intervenientei, s-a apreciat că se impune ca ele să fie structurate în trei categorii: o prima, ce priveşte excepţiile de fond şi de

procedură invocate; a doua, aspectele de formă şi legalitate ale actului administrativ atacat; şi, în sfârşit, criticile ce privesc fondul raporturilor de

obligaţie tranşate prin actul administrativ.

Excepţiile privind legitimarea procesuală activă şi cea a lipsei interesului au fost tratate împreună, dată fiind strânsa legătură dintre

 acestea.

Este adevărat că, potrivit dreptului comun, calitatea procesuală presupune existenţa unei identităţi între persoana reclamantului şi

persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii, iar instanţa este datoare să verifice acest lucru deoarece raportul de drept

 procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului material supus verificării.

În ceea ce priveşte interesul, care trebuie să fie legitim, personal, născut şi actual, el se constituie în folosul practic pe care îl

 urmăreşte partea prin punerea în mişcare a procedurii judiciare.

Aceste succinte definiţii se aplică nu numai raporturilor procesuale de drept privat, dar, cu unele nuanţări, şi celor din dreptul public,

unde legiuitorul a dorit să le extindă sfera de aplicare. Ca urmare a precizărilor aduse în art.1 şi 8 din Legea nr.554/2004, judecătorul are obligaţia de

 a verifica dacă reclamantului i-a fost încălcat un drept subiectiv sau un interes legitim privat, pentru că anularea actului administrativ atacat nu poate

 fi motivată doar prin perspectiva unui interes legitim public. Aceste reguli se interpretează prin prisma cerinţelor pe care Legea nr.215/2001 le impune la adoptarea actelor administrative emise de autorităţile publice, cărora legiuitorul a dorit să le dea o subliniere aparte şi prin adoptarea Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

În ceea ce priveşte dreptul subiectiv încălcat, invocat de către reclamanţi, drept de natură să le legitimeze participarea procesuală şi să

 le justifice interesul, el nu poate fi negat câtă vreme terenul, a cărui situaţie juridică a fost supus mai multor cenzuri, se învecinează cu proprietatea

reclamanţilor şi aceştia pretind că exercitarea dreptului asupra imobilelor lor este vătămat.

Dincolo de invocarea acestor vătămări, reclamanţii au pretins nelegalitatea hotărârii administrative, iar aceasta trebuie cântărită în

raport cu cerinţele de adoptare valabile a unei astfel de decizii. Atâta timp cât legea impune condiţii de publicitate a convocatorului, a ordinii de zi,

a şedinţei, iar acestea nu ar fi îndeplinite, orice cetăţean poate să pretindă că-i este vătămat un drept recunoscut de lege (de a cunoaşte ordinea de zi,

de a participa la şedinţele autorităţii). De o astfel de vătămare se poate vorbi şi atunci când actele normative impun ca închirierea unor bunuri din

patrimoniul public sau privat să se facă într-un anumit mod, iar nesocotirea acestor prevederi legale nu înseamnă numai o gestiune ilegală a patrimoniului

(încălcarea unui drept public), dar şi nesocotirea dreptului potenţial de a participa, eventual, la o licitaţie, de a încheia un contract de locaţiune, de

 exemplu, cu privire la bunuri.

Pentru aceste raţiuni s-a apreciat că reclamanţii, care au nu numai îndatoriri, dar şi drepturi faţă de autoritatea locală, au legitimare

procesuală activă şi un interes născut, personal, legitim şi actual să ceară cenzurarea actelor adoptate de autoritate.

În ceea ce priveşte legalitatea  HCL nr.72/2007, aşa cum s-a arătat, s-a impus a se analiza cu prioritate aspectele formale ale adoptării

acestui act administrativ unilateral cu caracter individual, raportând susţinerile părţilor la concluziile instanţei de fond şi la criticile ce se aduc

hotărârii.

Această prioritate este determinată de faptul că, în măsura în care actul administrativ a fost adoptat cu încălcarea cerinţelor de

legalitate, este inutilă cercetarea aspectelor de fond tranşate cu această ocazie.

În recurs s-a criticat hotărârea primei instanţe  - sub acest aspect – numai susţinându-se că s-au respectat dispoziţiile legale cu privire

 la suplimentarea ordinii de zi şi, oricum, instanţa nu fusese învestită cu susţineri din partea reclamanţilor, altele decât cele potrivit cărora convocarea nu s-a făcut corect, iar semnătura preşedintelui este incertă.

Nu s-a criticat hotărârea, însă, sub aspecte, reţinute expres de prima instanţă, ce privesc publicitatea convocării şi nesocotirea

prevederile art.123 alin.2 din Legea nr.215/2001, potrivit cărora valorificarea bunurilor din domeniul public sau privat se face numai prin licitaţie

publică.

Este adevărat că, deşi a susţinut că actul administrativ a fost adoptat cu o desăvârşită încălcare a legii, reclamanţii arată că aceas

şedinţă.

Nu trebuie neglijat însă că ordinea de zi se stabileşte pentru a fi posibilă publicitatea ei şi această publicitate se face pentru

încunoştinţarea cetăţenilor, cărora le este recunoscut dreptul de a participa la şedinţele consiliului local, iar un astfel de drept, golit de conţinutul

posibilităţii de a cunoaşte problemele ce urmează să se discute, ar fi total lipsit de raţiune.

Aşadar, aspectele la care s-a oprit instanţa de fond, deşi neenunţate în totalitate în acţiune, se încadrează în critica de nelegalitate şi

 ele decurg din motivele invocate expres.

Este, aşadar, total lipsit de relevanţă faptul pretins că toţi consilierii locali cunoşteau situaţia juridică a terenului, de vreme ce a

ceştia nu sunt singurii proprietari ai bunului şi chiar dacă s-ar adopta punctul de vedere privind apartenenţa imobilului la domeniul privat al comunei,

asta echivalează cu dreptul fiecărui cetăţean de a participa şi avea cunoştinţă de gestiunea patrimoniului persoanei juridice.

Aceasta este raţiunea pentru care legiuitorul a prevăzut în art.123 din Legea nr.215/2001 că bunurile, fie că aparţin domeniului public,

fie că aparţin domeniului privat, pot fi închiriate numai prin licitaţie publică organizată în condiţiile legii.

La închirierea bunurilor consiliul local se comportă ca un reprezentant al persoanei juridice, proprietara de drept, şi nu în calitate de

subiect de drept administrativ şi orice cetăţean poate să solicite amendarea hotărârilor adoptate cu încălcarea normelor imperative ale legii.

O astfel de posibilitate, însă, nu există decât dacă se stabileşte ordinea de zi şi se aduce la cunoştinţa publicului care poate participa

la şedinţele de consiliu local, asigurându-se astfel şi respectarea principiilor menţionate în Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în

administraţia publică.

Potrivit art.39, convocarea şedinţelor extraordinare ale consiliului local se face cu cel puţin 3 zile înainte (f.7-10) şi numai  pentru

cazuri de forţă majoră şi maximă urgenţă în rezolvarea intereselor locuitorilor comunei, de îndată.

Ordinea de zi, potrivit alin.6 din acelaşi articol, se aduce la cunoştinţa locuitorilor comunei şi şedinţele consiliului local sunt publice, aşa cum prevăd dispoziţiile art.42 din lege.

În cauză, s-a realizat convocarea după emiterea dispoziţiei nr.163 din 24 iulie 2007 (fila 7) şi singurul punct al ordinii de zi adus la

cunoştinţa cetăţenilor (dacă aceasta s-a realizat, lipsind o astfel de dovadă) a fost constatarea încetării de drept a mandatului de consilier local al

unei persoane.

Peste două zile, când a avut loc şedinţa extraordinară, acest aspect nu a fost discutat în nici un mod  şi singura preocupare a

reprezentanţilor autorităţii locale a fost exprimarea unei poziţii asupra unor raporturi juridice de locaţiune ce priveau un bun imobil care aparţinea

domeniului public, după susţinerea reclamanţilor, sau domeniului privat al comunei, potrivit pretenţiilor recurenţilor.

Aşadar, dacă s-a făcut publicitatea convocării, ea nu a respectat termenul de 3 zile, iar aşa-zisa suplimentare a ordinii de zi este, de

fapt, o modificare a acesteia ce nu se încadrează în situaţia la care se referă art.39 alin.4 din Legea nr.215/2001.

Numai aceste elemente, ce demonstrează nelegalitatea actului administrativ şi care au fost reţinute de instanţe de fond, sunt suficiente

pentru a determina anularea acestuia independent de avize ale unor comisii şi modul în care s-a semnat HCL.

Faptul că Instituţia Prefectului are drepturi şi obligaţii de a verifica legalitatea actelor administrative adoptate de autorităţile locale

 (art.24 alin.1 lit.f din Legea nr.340/2004) nu neagă dreptul instanţelor de a cenzura conformitatea cu legea a hotărârilor emise de consiliile locale.

De altfel, prin legea specială, nu se face astfel decât să se recunoască Prefectului legitimare procesuală activă în astfel de pricini.

În ceea ce priveşte conţinutul hotărârii, aşa cum s-a arătat, el constituie un aspect subsidiar şi care nu poate să înlăture motivele de

nelegalitate ale actului, aşa încât ele au devenit  inutil a fi verificate.

De altfel, nici nu s-a criticat aprecierea instanţei privind nesocotirea cerinţei de licitaţie pentru închirierea bunurilor din domeniul

public şi privat al statului şi, chiar dacă s-ar aprecia că prin HCL, nu s-a dispus o veritabilă închiriere, măsura adoptată poate avea semnificaţia unei

 acceptări a cesiunii de contract, instituţie juridică nereglementată încă în dreptul românesc, dar acceptată de doctrina juridică. Schimbarea însă a uneia

din părţile unui contract, nu se poate face altfel decât cu respectarea regulilor de încheiere a acestuia, iar atunci când convenţia priveşte un bun din

domeniul public sau privat al autorităţii, una din cerinţe este obligativitatea organizării licitaţiei în condiţiile art.123 alin.2 din Legea nr.215/2001.

Concluzionând în sensul că motivele formale de nelegalitate ale hotărârii, invocate de reclamanţi expres sau implicit şi reţinute de

instanţa de fond, au fost dovedite cu actele de la dosar, iar criticile aduse statuării, sub acest aspect, sunt nefondate, s-a apreciat că se impune

respingerea recursului, fără verificarea celei de-a treia categorii de critici, cele care priveau fondul raporturilor juridice de obligaţii. Indiferent

de răspunsul care s-ar fi dat acestor motive de recurs, nelegalitatea reţinută hotărârii de consiliu local nu poate fi înlăturată.

Aşadar, în baza art.312 alin.1 Cod pr.civilă, a fost respins ca nefondat recursul pârâţilor C.L. al Comunei L. şi organul executiv al

 acestuia, Primarul comunei L. şi, pentru considerentele de mai sus, anulat ca netimbrat recursul intervenientei, făcându-se şi aplicarea dispoziţiilor

 art.274 Cod pr.civilă.

Domenii speta