Acte ale autoritatilor publice.

Acte ale autoritatilor publice.

Tutela administrativa. Admisibilitatea actiunii formulate de prefect împotriva hotarârii de adoptare a bugetului local.

- art.39 alin.3 din Legea nr.273/2006;

- art.19 lit. "e" din Legea nr.340/2004;

- art.3 alin.1 din Legea nr.554/2004;

(CURTEA DE APEL BUCURESTI-SECTIA A VIII-A CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR.2620/07.11.2011)

Prin cererea de chemare în judecata înregistrata la Tribunalul Teleorman - Sectia Conflicte de Munca, Asigurari Sociale si Contencios Administrativ si Fiscal, sub nr.3782/87/2011, reclamantul Prefectul judetului Teleorman în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei Traian, a solicitat pronuntarea unei hotarâri prin care sa se dispuna anularea Hotarârii nr.2/07.02.2011 adoptata de Consiliul Local al comunei Traian.

În motivare, reclamantul arata ca actul administrativ contestat încalca prevederile art.42, alin.4 din Legea nr.24/2000, republicata, nefiind mentionate în concret articolul, alineatul, litera din actele normative de nivel superior care reglementeaza în mod clar si concis obiectul hotarârii contestate, atâta timp cât se face trimitere la texte de lege cu caracter general.

Sustine reclamantul ca autoritatile publice sunt tinute sa motiveze actele administrative pe care le emit, aceasta fiind o garantie instituita împotriva arbitrariului administratiei publice, obligatie ce îsi gaseste consacrarea în legea fundamentala, art.31 alin.2 din Constitutie.

Arata reclamantul ca nu au fost respectate prevederile art. 6 din Legea nr.52/2003, alin.2 alin.4 si alin.5 ca nu este mentionata în preambulul hotarârii criticate existenta expunerii de motive, fiind încalcate prevederile art.44 alin.2 din Ordonanta de Guvern nr.35/2002 si nu au fost respectate si prevederile art.39 din Legea nr.273/2006, alin.5 si art.26, alin.4 din Legea nr.273/2006 si art.81 alin.2 din Legea nr.24/2000, republicata.

Reclamantul si-a întemeiat cererea de chemare în judecata pe dispozitiile Legii nr.340/2004, Legea nr.554/2004, Legea nr.215/2001, Legea nr.24/2000, Legea nr.273/2006, Legea nr.52/2003 si Ordonanta de Guvern nr.35/2002.

Au fost anexate cererii de chemare în judecata, în xerocopie, înscrisuri: adresa nr.125/15.02.2011 eliberata de Primaria comunei Traian, convocator nr.89/02.02.2011, adresa nr.89/02.02.2011 eliberata de Primaria comunei Traian, dispozitia nr.96/02.02.2011, invitatie nr.89/02.02.2011, Hotarârea nr.2/07.02.2011, proiectul Bugetului Local al comunei Traian pentru anul 2011, Hotarâre privind adoptarea Bugetului de venituri si cheltuieli al comunei Traian pentru anul 2011, Raport de specialitate nr.90/02.02.2011 emis de Primaria comunei Traian, adresa nr.320/05.01.2011 eliberata de Directia Generala a Finantelor Publice Teleorman, adresa nr.252/07.01.2011 eliberata de Consiliul Judetean Teleorman, Raport de avizare al comisiei de specialitate emis de comuna Traian, judetul Teleorman, Consiliul Local Traian.

Prin sentinta civila nr.2620/07.11.2011 pronuntata de Tribunalul Teleorman a fost respinsa actiunea formulata de reclamantul Prefectul Judetului Teleorman în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei Traian, Judetul Teleorman ca fiind lipsita de temei legal.

Pentru a hotarî astfel prima instanta a retinut urmatoarele:

Prin Hotarârea nr.2/07.02.2011 Consiliul Local al comunei Traian adopta Bugetul de Venituri si Cheltuieli al comunei Traian pentru anul 2011, la venituri în suma de 1.344 lei si la cheltuieli de 1.344 lei, conform anexelor ce fac parte integranta din prezenta (art. 1).

Se adopta bugetul pentru venituri proprii si subventii pentru anul 2011 la venituri în suma de 20 mii lei si la cheltuieli de 20 mii lei (art. 2).

Art.3 din Hotarâre mentioneaza ducerea la îndeplinire a prevederilor prezentei hotarâri si art.4 comunicarea de catre secretarul comunei a prezentei hotarâri autoritatilor si persoanelor interesate în termenul prevazut de lege si aducerea la cunostinta publica prin afisare.

În preambulul acestei hotarâri sunt mentionate actele care au stat la baza emiterii acesteia: raportul comisiei de specialitate înregistrat sub nr.90/02.02.2011 cu privire la Bugetul Local al comunei Traian pentru anul 2011, prevederile Legii nr.286/2011, adresa nr.320/05.01.2011 a Directiei Generale a Finantelor Publice Teleorman, adresa nr.252/07.01.2011 a Consiliului Judetean Teleorman, avizul nr.103/07.02.2010 al Comisiei de Specialitate pentru Programe de dezvoltare economico-sociala, buget finante, administrarea domeniului public si privat al comunei, agricultura, gospodarire comunala, protectia mediului, servicii de comert, Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale, modificata si completata, art.19 si art.71 alin.2 din Legea nr.273/2006.

Hotarârea consiliului local privind adoptarea bugetului de venituri si cheltuieli pentru anul 2011 este un act administrativ de autoritate al unitatii administrativ teritoriale si este expresia manifestarii unilaterale de vointa a consiliului local în exercitarea functiei sale de putere publica, deci de autoritate.

Potrivit prevederilor Legii nr.340/2004 privind Prefectul si Institutia Prefectului, art.19 lit.e - actele administrative ale Consiliului Judetean, Consiliului Local si ale Primarului sunt supuse controlului de legalitate exercitat de Prefect. Aceste prevederi legale se coroboreaza cu prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, art.3, care prevede ca prefectul poate ataca în fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile publice locale si cu dispozitiile Legii nr.215/2001, art.115 - care reglementeaza obligativitatea comunicarii actelor autoritatilor administratiei publice locale în vederea exercitarii controlului de legalitate de catre prefect în conditiile legii care îi reglementeaza activitatea.

Constitutia României, în art.123, alin.5, reglementeaza dreptul prefectului de a ataca în contenciosul administrativ, actele emise de Consiliul Local.

Prin urmare, hotarârile de consiliu local prin care se aproba bugetul de venituri si cheltuieli al consiliului local, fata de prevederile legale mai sus expuse, nu sunt exceptate de la comunicare în vederea exercitarii controlului de legalitate de catre Prefect.

Legea nr.273/2006, privind finantele publice locale, stabileste principiile, cadrul general si procedurile de elaborare, aprobare, executare si raportare a bugetelor locale ale comunelor, oraselor, judetelor s.a.

Anul bugetar este anul financiar pentru care se aproba bugetul, respectiv anul calendaristic care începe la data de 01 ianuarie si se încheie la data de 31 decembrie. În bugetul local sunt prevazute si aprobate în fiecare an veniturile si cheltuielile unitatilor administrativ teritoriale.

Prin aprobarea bugetelor prevazute la art.1 alin.2 se autorizeaza pentru anul bugetar, veniturile si cheltuielile bugetare dupa caz.

Potrivit art.20 alin.1 lit.a din Legea nr.273/2006, autoritatile administratiei publice locale au competenta si responsabilitatea privind elaborarea si aprobarea bugetelor locale, în conditii de echilibru bugetar, la termenele si potrivit prevederilor stabilite prin prezenta lege.

În cadrul procedurii privind elaborarea bugetelor - capitolul III, sectiunea 2 din Legea nr.273/2006 art.39 - exista prevedere expresa - în termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, partea I a Legii bugetului de stat, Ministerul Finantelor Publice transmite Directiilor Generale ale Finantelor Publice sumele defalcate din venituri ale bugetului de stat si transferurile consolidabile, aprobate prin Legea bugetului de stat - alin.1. Directiile Generale ale Finantelor Publice Judetene si Consiliile Judetene, în conditiile legii, repartizeaza pe unitati administrativ teritoriale, în termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si transferurile consolidabile în vederea definitivarii proiectelor bugetelor locale de catre ordonatorii principali de credite - alin.2.

Pe baza veniturilor proprii si a sumelor repartizate potrivit alin.2, ordonatorii principali de credite, în termen de 15 zile de la publicarea Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I, definitiveaza proiectul bugetului local care se publica în presa locala sau se afiseaza la sediul unitatii administrativ teritoriale. Locuitorii unitatii administrativ teritoriale pot depune contestatii privind proiectul de buget în termen de 15 zile de la data publicarii sau afisarii acestuia - art.39 alin.3.

În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestatiilor prevazut la alin.3, proiectul bugetului local însotit de raportul ordonatorului principal de  credite si de contestatiile depuse de locuitori este supus aprobarii autoritatilor deliberative de catre ordonatorii principali de credite - alin.4.

Autoritatile deliberative, în termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, potrivit alin.4, se pronunta asupra contestatiilor si adopta proiectul bugetului local, dupa ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate, dupa caz si pe anexe - alin.5.

Proiectele de buget, în cauza de fata al comunei, se aproba de autoritatile deliberative  - consiliile locale - în termen de maximum 45 de zile de la data publicarii Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I - art. 39, alin.6.

În cazul în care autoritatile deliberative nu aproba proiectul bugetelor locale în termenul prevazut la alin.6, Directiile Generale ale Finantelor Publice dispun sistarea alimentarii cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si cu transferuri consolidabile, pâna la aprobarea acestora de catre autoritatile deliberative. În aceasta situatie, din bugetele locale se pot efectua plati numai în limita celorlalte venituri încasate.

Din prevederile legale mai sus expuse rezulta ca legiuitorul a prevazut procedura elaborarii si aprobarii bugetului local al comunei prin raportare la perioade de timp expres prevazute, limita maxima de timp privind aprobarea bugetului local fiind de 45 de zile de la data publicarii Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Principiul transparentei si publicitatii procesului bugetar este reglementat prin publicarea în presa locala, pe pagina de internet a institutiei publice sau afisarea la sediul autoritatii publice locale respective a proiectului de buget local si a contului anual de executie a acestuia, prin dezbatere publica a proiectului de buget local, cu prilejul aprobarii si prezentarea contului anual de executie a bugetului local în sedinta publica - art.8 din Legea nr.273/2006.

În art.39, alin.3 din Legea nr.273/2006, legiuitorul a prevazut posibilitatea contestarii de catre locuitorii comunei a proiectului de buget în termen de 15 zile de la data publicarii sau afisarii acestuia.

Nu este prevazuta în lege posibilitatea contestarii proiectului de buget local si de alte persoane interesate sau de catre Prefect.

În cazul Prefectului, care exercita controlul de legalitate al actelor administrative ale Consiliului Local, respectiv fata de Hotarârile Consiliului Local, procedura reglementata de Legea nr.554/2004 prevede dreptul de a sesiza instanta de contencios administrativ în cazul în care apreciaza ca actul administrativ este nelegal, efectul constând în suspendarea de drept a actului atacat. Termenul de contestare la instanta de contencios administrativ este de 6 luni (regula) sau 1 an (exceptia) - termene care curg de la data la care s-a cunoscut de existenta actului apreciat ca nelegal.

Aceste termene prevazute de legea contenciosului administrativ vin în contradictie cu termenele scurte prevazute de legea speciala atât pentru aprobarea bugetului local, cât si pentru contestarea proiectului de buget local, calea contestatiei fiind prevazuta de Legea nr.273/2006 numai pentru locuitorii comunei.

Pe de alta parte, daca ar fi existat reglementare în Legea nr.273/2006, privind finantele publice locale de contestare de catre prefect a hotarârii consiliului local privind aprobarea bugetului local în conditiile Legii contenciosului administrativ, efectul ar fi fost imposibilitatea punerii în aplicare a bugetului local pentru anul în care a fost aprobat, întrucât faza de judecata a instantei de contencios administrativ nu poate fi încadrata într-un timp anume, iar pronuntarea unei hotarâri definitiva si irevocabila dupa anul 2011 nu mai poate face posibila executarea bugetului local aprobat pentru anul 2011.

Hotarârea Consiliului Local al comunei Traian, contestata în aceasta cauza, are la baza si adresa nr.252/07.01.2011 emisa de Consiliul Judetean Teleorman.

Aceasta adresa - fila 16 în dosar - a fost emisa în conformitate cu prevederile art.33, alin.3, lit.b, alin.4, lit.f si ) si alin.5 din Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale.

Pentru nerespectarea acestor prevederi legale - art.33, alin.3 - 6 - legiuitorul prevede la art.33 alin.7 din lege, nulitatea absoluta a Hotarârilor adoptate de Consiliile Judetene pentru repartizarea sumelor si a cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, urmând a se emite o noua hotarâre, în cazul în care se constata nulitatea de instanta de contencios administrativ, în termen de 5 zile lucratoare de la data anularii acesteia.

Nulitatea se constata de catre instanta de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricarei persoane interesate.

Astfel, legiuitorul a prevazut în Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale posibilitatea contestarii la instanta de contencios administrativ de catre prefect a hotarârilor adoptate de consiliile judetene privind sustinerea programelor de dezvoltare locala, pentru sustinerea proiectelor de infrastructura care necesita cofinantare locala si pentru repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale.

Consiliile Judetene, în situatia constatarii nulitatii acestor hotarâri de catre instanta de contencios, adopta ulterior alte hotarâri, fara consecinte directe asupra echilibrului bugetar ce poate fi mentinut prin operatiuni de rectificare bugetara. Aceasta reprezinta sectiunea de dezvoltare, respectiv partea complementara a bugetelor locale, cu exceptia bugetelor fondurilor externe nerambursabile, care cuprind veniturile si cheltuielile de capital aferente implementarii politicilor de dezvoltare la nivel national, regional, judetean, zonal sau local, dupa caz.

Nu aceeasi este situatia în cazul hotarârilor autoritatilor administratiei publice locale privind adoptarea bugetului de venituri si cheltuieli al localitatii pentru anul în curs, respectiv sectiunea de functionare(care formeaza obiectul cauzei de fata) reprezentând partea de baza, obligatorie a bugetelor locale, cu exceptia bugetelor fondurilor externe nerambursabile si a bugetelor împrumuturilor externe si interne care cuprinde veniturile necesare finantarii cheltuielilor curente pentru realizarea competentelor stabilite prin lege, precum si cheltuielile curente respective -sectiune care este impusa prin Legea nr.273/2006 a fi adoptata de catre autoritatile administrative deliberative în termen de 45 de zile de la data publicarii legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I (art.39, alin.6 din Legea nr.273/2006), cu consecinte în cazul în care nu este adoptat bugetul local în termenul prevazut de lege asupra sistarii alimentarii cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si cu transferuri consolidabile (art.39, alin.7 din Legea nr.273/2006).

Prin urmare, instanta constata necorelarea cadrului legal general ce reglementeaza controlul de legalitate exercitat de prefect cu privire la actele administrative ale autoritatilor publice locale: Legea nr.340/2004, Legea nr.554/2004, Legea nr.210/2001, Constitutia României cu Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale - lege speciala - care reglementeaza elaborarea, aprobarea, executarea si raportarea bugetului local pentru anul în curs ce contine reglementari exprese privind limita de timp a adoptarii bugetului local si contestarea numai de catre locuitorii comunei în termene scurte, astfel ca actiunea formulata de prefect privind anularea Hotarârii Consiliului Local al comunei Traian nr.2/07.02.2011 privind aprobarea bugetului de venituri si cheltuieli pentru anul 2011 este lipsita de temei legal si urmeaza a fi respinsa.

Legea nr.273/2006 reglementeaza în art.24 modalitatea de control privind formarea si utilizarea fondurilor publice locale si contul de executie a bugetelor locale investind astfel Curtea de Conturi cu atributiuni specifice, potrivit legii.

Împotriva acestei hotarâri a declarat recurs Institutia Prefectului judetului Teleorman, prin Prefect Teodor Nitulescu,  în temeiul art.304 pct.4, 7, 8 si 9 Cod procedura civila, precum si în temeiul prevederilor art.20 din Legea nr.554/2004 pentru motivele urmatoare:

-  instanta de fond în prima parte a motivarii sentintei recurate face doar o însiruire a unor prevederi legale din Legea nr.340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala si din Constitutia României, ajungând la concluzia ca si hotarârile de consiliu local prin care se aproba bugetul de venituri si cheltuieli ale consiliilor locale se comunica prefectului în vederea exercitarii controlului de legalitate, desi nimeni nu sutinuse contrariul.

-motivarea instantei de fond continua cu o însiruire de texte din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, referitoare la modul de elaboarare si aprobare a bugetelor, sustinând faptul ca Legea nr.273/2006 nu prevede decât posibilitatea contestarii proiectului de buget local de catre locuitorii comunei în termen de 15 zile de la data publicarii sau afisarii acestuia conform art.39 alin.3, nefiind reglementata posibilitatea contestarii proiectului de buget si "de catre alte persoane interesate sau de catre Prefect, desi prefectul nu proiectul de bugetul l-a contestat, ci hotarârea prin care s-a aprobat bugetul de venituri si cheltuieli ai comunei Traian.

- instanta de fond dupa ce în începutul motivarii sustine faptul ca institutia prefectului are dreptul legal de a exercita controlul de legalitate si asupra hotarârilor prin care se aproba bugetele locale, vine si sustine faptul ca, termenele prevazute de legea contenciosului administrativ respectiv 6 luni sau 1 an, de la data la care s-a cunoscut de existenta actului apreciat ca nelegal "sunt în contradictie cu termenele scurte prevazute de legea speciala atât pentru aprobarea bugetului local cât si pentru contestarea proiectului de buget local', în conditiile în care "calea contestatiei este prevazuta de Legea nr.273/2006 numai pentru locuitorii comunei'.

-instanta de fond în mod eronat a retinut ca actiunea este lipsita de temei legal pe cele doua considerente, respectiv necorelarea cadrului legal general ce reglementeaza controlul de legalitate exercitat de prefect cu privire la actele administrative ale autoritatilor publice locale: Legea nr.340/2004, Legea nr.554/2004, Legea nr.215/2001 si Constitutia României cu Legea nr.273/2006 care reglementeaza elaborarea, executarea si raportarea bugetului local pentru anul în curs, si faptul ca potrivit art.24 din Legea nr.273/2006 Curtea de Conturi este investita cu atributii specifice de control cu privire la formare si utilizarea fondurilor publice si la contul de executie a bugetelor locale.

Analizând actele si lucrarile dosarului cu privire la recurs, instanta îl gaseste întemeiat, urmând a fi admis pentru considerentele ce urmeaza.

Prin cererea formulata, reclamantul Prefectul judetului Teleorman în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei Traian, a solicitat pronuntarea unei hotarâri prin care sa se dispuna anularea Hotarârii nr.2/07.02.2011, adoptata de Consiliul Local al comunei Traian.

În motivare, reclamantul arata ca actul administrativ contestat încalca prevederile art.42 alin.4 din Legea nr.24/2000, republicata, nefiind mentionate în concret articolul, alineatul, litera din actele normative de nivel superior care reglementeaza în mod clar si concis obiectul hotarârii contestate, atâta timp cât se face trimitere la texte de lege cu caracter general.

Sustine reclamantul ca autoritatile publice sunt tinute sa motiveze actele administrative pe care le emit, aceasta fiind o garantie instituita împotriva arbitrariului administratiei publice, obligatie ce îsi gaseste consacrarea în legea fundamentala, art.31 alin.2 din Constitutie.

Arata reclamantul ca nu au fost respectate prevederile art. 6 din Legea nr.52/2003 alin.2, alin.4 si alin.5 ca nu este mentionat în preambulul hotarârii criticate existenta expunerii de motive, fiind încalcate prevederile art.44 alin.2 din Ordonanta de Guvern nr.35/2002 si nu au fost respectate si prevederile art.39 din Legea nr.273/2006, alin.5 si art.26, alin 4 din Legea nr.273/2006 si art.81, alin.2 din Legea nr.24/2000, republicata.

Instanta de fond se angajeaza în verificarea limitelor si competentelor prefectului cu privire la verificarea legalitatii actelor emise, a necorelarii legislatiei care reglementeaza controlul de legalitate exercitat de prefect cu privire la actele administrative ale autoritatilor publice locale cu Constitutia României ajungând la concluzia posibilitatii de contestare a adoptarii bugetului local numai de catre locuitorii comunei în termene scurte, omitând însa analizarea motivelor de fapt si de drept ale cererii.

Retinerea instantei este totodata contradictorie, retinând initial ca nu este prevazuta în lege posibilitatea contestarii proiectului de buget local si de alte persoane interesate sau de catre Prefect pentru ca imediat sa constate ca în cazul Prefectului, care exercita controlul de legalitate al actelor administrative ale Consiliului Local, respectiv fata de Hotarârile Consiliului Local, procedura reglementata de Legea nr.554/2004 prevede dreptul de a sesiza instanta de contencios administrativ în cazul în care apreciaza ca actul administrativ este nelegal, efectul constând în suspendarea de drept a actului atacat pentru ca din nou sa conchida în sensul posibilitatii de contestare a  adoptarii bugetului local numai de catre locuitorii comunei în termene scurte, omitând însa analizarea motivelor de fapt si de drept ale cererii .

Curtea retine calitatea prefectului de a ataca  hotarârile adoptate de consiliile locale, în masura în care le considera nelegale având în vedere urmatoarele dispozitii legale.

Astfel, asa cum rezulta din dispozitiile art.19 lit.e din Legea nr.340/2004, din prevederile art.3 din Legea nr.554/2004 (art.3 alin1), prevederile art.123 alin.5 din Constitutia României, Legii nr.215/2001 republicata cu modificarile si completarile ulterioare (art.115 alin.7), Legii nr.90/2001 cu modificarile si completarile ulterioare (art. 30 alin. 3), hotarârile consiliului local sunt supuse controlului de legalitate exercitat de prefect, ceea ce  confera legitimitate prefectului de a ataca toate hotarârile adoptate de consiliile locale, în masura în care le considera nelegale.

Desi aparent, instanta solutioneaza cererea reclamantului pe fond, în realitate concluziile instantei conduc la retinerea de catre aceasta a exceptiei lipsei calitatii prefectului de a contesta actul administrativ ce face obiectul cauzei, ceea ce determina admiterea recursului, casarea sentintei recurate si trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea solutionarii pe fond a cererii.

Cu aceasta motivare, instanta de control judiciar constata ca sentinta civila atacata, prin care s-a respins cererea reclamantului, este nelegala.

Pentru aceste considerente, în baza art.312 alin.5 coroborat cu art.3041 Cod procedura civila, Curtea va admite recursul, va  casa sentinta recurata si va trimite cauza  spre rejudecare la aceeasi instanta în vederea solutionarii pe fond a cererii.

Domenii speta

Spete similare