Anulare act emis de Curtea de Conturi

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Anulare act emis de Curtea de Conturi

- art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992

Referitor la producerea unor prejudicii ce impun stabilirea unor măsuri de către auditorii publici, instanța de control judiciar a reținut că potrivit art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi stabilește măsuri pentru înlăturarea neregularităților constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată în situația în care constată producerea unor prejudicii determinate de existența unor abateri de la legalitate și regularitate.

În speță, contrar sentinței fondului, Curtea a constatat că prin abaterile reținute nu s-au produs prejudicii ce se impun a fi recuperate, având în vedere că pentru obiectivele de investiții verificate cu ocazia controlului recurenta a efectuat în anul 2016 plăți doar în limita sumelor aprobate anterior în buget prin hotărâre de consiliu local.

Curtea de Apel Oradea – Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 721 din 26 septembrie 2019

Din examinarea lucrărilor din dosar, s-au constatat următoarele:

1. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. (...)/CA din 28.02.2019 Tribunalul (...) a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...) împotriva pârâtei Curtea de Conturi a României, atât în nume propriu, cât și pentru Camera de Conturi (...), ca fiind neîntemeiată, fără cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că auditul financiar al conturilor anuale de execuție bugetară pe anul 2016 privind bugetul Unității Administrativ Teritoriale Comuna (...) a relevat unele nereguli și abateri de la legalitate și regularitate.

Tribunalul a reținut că este investit cu privire la măsurile obiect al punctelor 5.1, 5.2 și 8 din Decizia nr. (...)/10.08.2017 a Camerei de Conturi (...) - filele nr. 87 și urm. vol. I.

Împotriva acestei decizii, entitatea auditată, reclamantă în cauză, a formulat contestație, care a fost respinsă de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor a Curții de Conturi a României prin Încheierea nr. (...)/04.10.2017 (filele nr. 77 și urm. vol. I), pentru argumentele de fapt și de drept invocate și prin întâmpinarea formulată în prezenta cauză.

Cu privire la măsurile dispuse pentru înlăturarea abaterilor consemnate la punctul 5.1 din decizie, tribunalul a reținut următoarele:

Acest punct vizează angajarea cheltuielilor pentru obiectivul de investiție „Capela mortuară în localitatea (...) Comuna (...)” peste limita creditelor bugetare aprobate și executarea lucrărilor pe un teren care nu este în proprietatea publică sau privată a comunei (...).

Reține pârâta faptul că obiectivul mai sus menționat a fost executat în baza unui proiect tehnic al obiectivului de investiție pentru capela (...), dar fără studiu de fezabilitate, fără certificat de urbanism și fără autorizație de construire, pe un teren care nu este în proprietatea publică sau privată a comunei (...).

Pentru realizarea obiectivului de investiție s-a aprobat contractul de lucrări nr. (...)/31.08.2016 în valoare de 207.000 lei, cu toate că la data semnării contractului suma aprobată prin HCL (...) nr. (...)/06.05.2016 pentru obiectivul de mai sus era de 50.000 lei, majorată ulterior la 100.000 lei prin HCL (...) nr. 42/14.12.2016. Lucrarea de investiție „Capela mortuară în loc. (...)” nu este nici actualmente finalizată.

Reclamanta a depus în sprijinul cererii extras de CF nr. (...) (...) eliberat la 01.11.2017, autorizația de construire nr. (...)/24.10.2018 (filele 63 și urm. vol. III) și înscrisuri emise anterior eliberării autorizației de construire (vol. III), din care reiese faptul că în prezent terenul în supraf. de 100 mp. pe care a fost realizată construcția, înscris provizoriu sub nr. cad. (...), este proprietatea publică a comunei (...), în baza HCL nr. (...)/2017, dobândit prin lege, cota actuală 1/1.

Cu privire la punctul 5.1, prin prisma noilor probe depuse de reclamantă, instanța a reținut că acestea sunt ulterioare emiterii Deciziei nr. (...)/10.08.2017 a Camerei de Conturi (...); ca atare, acestea nu pot constitui un motiv de nulitate sau de anulare a actului de control/constatare, în contextul în care nulitatea unui act presupune analiza unor cauze anterioare și concomitente emiterii acestuia și nicidecum ulterioare.

Sub aspectul recuperării prejudiciului de 100.000 lei, instanța de fond a reținut că persoana răspunzătoare de recuperarea prejudiciului are la îndemână alte mijloace juridice, raportat la faptul că între timp terenul a intrat în proprietatea publică a comunei, respectiv că, ulterior controlului, autoritatea reclamantă a intrat în legalitate prin obținerea autorizației de construire pe obiectivul Capela mortuară în loc. (...) comuna (...); de asemenea, cu privire la faptul că nici actualmente nu este finalizată investiția, se ridică problema dacă, în realitate, până în prezent, cheltuielile au fost angajate peste limita creditelor bugetare aprobate prin hotărâri de consiliu.

Cu privire la măsurile dispuse pentru înlăturarea abaterilor consemnate la punctul 5.2 din decizie, tribunalul a reținut următoarele:

Acest punct vizează angajarea cheltuielilor pentru obiectivul de investiție “Amenajare vestiare baza sportivă (...), comuna (...)” peste limita creditelor bugetare aprobate și executarea lucrărilor pe un teren care nu este în proprietatea publică sau privată a comunei (...), ci este proprietatea bisericii (...) din loc. (...).

S-a reținut faptul că investiția de mai sus a fost supusă aprobării prin HCL (...) nr. (...)/2011 la valoarea de 40.000 lei, iar prin contractul de lucrări nr. (...)/09.05.2011 cu SC (...) s-a precizat că achizitorul se obligă să plătească executantului prețul de 59.850 lei, la care se adăugă TVA în suma de 14.214 lei (total 74.214 lei), mai mult decât suma aprobată de 40.000 lei; ulterior, prin HCL (...) nr. (...)/2013, HCL nr. (...)/2014, HCL (...) nr. (...)/2015, s-au mai alocat 35.000 lei, respectiv 50.000 lei și 50.000 lei, neavând la bază un studiu de fezabilitate, proiect tehnic de investiții, deviz inițial pe obiectiv în baza căruia să se aplice procedura de achiziție publică, certificat de urbanism și nici autorizație de construire.

Instanța de fond a reținut că aspectul invocat de către reclamantă care vizează că fapta mai sus menționată a fost reținută contravenție de către autoritatea publică competentă, nu duce la concluzia că prejudiciul creat nu trebuie recuperat în condițiile art. 33 alin. 3 teza a doua din Legea nr. 94/1992.

Reclamanta a depus în sprijinul cererii extras de CF nr. (...) (...) eliberat la 01.11.2017 (fila nr. 33 vol. III), certificat de urbanism nr. (...)/13.06.2018 (fila 30. vol. III), proiect nr. (...)/2018 (filele nr. 48 - 49 vol. III) din care reiese faptul ca în prezent terenul în supraf. de 12.300 mp. cu privire la care s-a emis certificatul de urbanism, este proprietatea publică a comunei (...), în baza HCL nr. (...)/2017, dobândit prin lege, cota actuala 1/1.

Cu privire la punctul 5.2, prin prisma noilor probe depuse de reclamantă, instanța de fond a reținut că acestea sunt ulterioare emiterii Deciziei nr. (...)/10.08.2017 a Camerei de Conturi (...); ca atare, acestea nu pot constitui un motiv de nulitate sau de anulare a actului de control/constatare, în contextul în care nulitatea unui act presupune analiza unor cauze anterioare și concomitente emiterii acestuia și nicidecum ulterioare. Ba mai mult, raportul de audit a sesizat cumulativ mai multe încălcări ale legii cu privire la acest punct, ca atare abaterea nu se putea analiza doar strict prin prisma probelor depuse de reclamantă.

Punctul 8 din decizie vizează nedispunerea de măsuri de către conducerea entității verificate pentru recuperarea la bugetul local a sumei plătite cu titlu de amendă aplicată de către Garda de Mediu.

Astfel, echipa Curții de Conturi a constatat că în anul 2016 din bugetul local al comunei (...) a fost plătită suma de 2.500 lei reprezentând amendă contravențională (aplicată prin procesul verbal de contravenție seria AB nr. (...)/27.09.2016 pentru fapte ce contravin art. 59 alin. 1 din Legea nr. 211/2011), fără ca ulterior să se dispună de către conducerea entității măsuri pentru recuperarea la bugetul local a sumei plătite cu acest titlu, în contextul în care dreptul la acțiunea în regres este reglementat de art. 1384 alin. 1 și 2 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, în vigoare de la 01.11.2011.

Tribunalul a apreciat că dreptul la acțiune al reclamantei pentru recuperarea pagubei nu era prescris la data emiterii actului administrativ emis de Curtea de Conturi, aceasta din urmă stabilind în mod legal și temeinic că prejudiciul cauzat bugetului local prin diminuarea patrimoniului reclamantei cu suma plătită cu titlul de amendă contravențională trebuie reparat de la autorul faptei ilicite în termenul legal de prescripție al dreptului material la acțiune.

Raportat la criticile reclamantei în sensul că nu se poate aprecia că au fost încălcate normele legale, atât timp cât există prevedere bugetară pentru plata de amenzi din bugetul local, respectiv cât entitatea este stabilită prin lege ca subiect al raporturilor juridice contravenționale, Tribunalul a reținut că sunt nerelevante în speță, în condițiile în care, fiind dovedit momentul producerii pagubei, respectiv când s-a diminuat efectiv patrimoniul reclamantei prin plata amenzii contravenționale (OP nr. (...)/29.09.2016), reclamanta a avut posibilitatea și obligația să stabilească încă de la acel moment persoanele responsabile de producerea pagubei, respectiv să procedeze la recuperarea acestuia.

Prejudiciul nu este stabilit prin decizia Curții de Conturi, ci doar constatat de aceasta, cu dispoziția pentru autoritatea auditată să procedeze la recuperarea lui, în termenul de prescripție al dreptului material la acțiune, ceea ce în speță era posibil, ținând cont că decizia Curții de Conturi atacată este emisă în anul 2017.

Raportat la invocarea de către reclamantă a dispozițiilor art. 128 alin. 3 ale Legii nr. 215/2001, cu privire la faptul că „aprecierea necesității și oportunității adoptării și emiterii actelor administrative aparțin exclusiv autorităților deliberative, respectiv executive și nu pot face obiectul controlului altor autorități”, respectiv că promovarea unei acțiuni în regres care să aibă ca obiect recuperarea prejudiciului cauzat bugetului local prin utilizarea nelegală a banului public, ține de oportunitatea administrativă, Tribunalul a reținut că nu sunt aplicabile în speță, în condițiile în care controlul efectuat de Curtea de conturi apreciază modul efectiv de formare, administrare și întrebuințare a banului public, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității eficienței și a eficacității.

Ca urmare, Tribunalul a apreciat că sunt neîntemeiate și susținerile reclamantei legate de constatările și măsurile de la punctul 8 din decizie.

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...) prin primar, solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii instanței de fond și, rejudecând fondul, anularea în parte a Încheierii nr. (...)/2017, cu consecința admiterii în tot a contestației, în sensul anulării Deciziei nr. (...)/2017, cu privire la măsurile dispuse la pct. 5 subpunctul 5.1, pct. 5 subpunctul 5.2 și pct.8.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenții au arătat că HCC (...)/2014 este un act emis cu încălcarea legii, reglementând atribuții nerecunoscute de lege Curții, respectiv dispune în sarcina conducătorului entității auditate mai mult decât înlăturarea neregulilor constatate prin abateri de la legalitate și regularitate, care, potrivit art. 33 alin. 3, se realizează prin stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia.

Pertinența nelegalității invocate de recurenți pe cale de excepție este justificată și de prevederile pct. 85 din HCC (...)/2014, prin care se reglementează că: în raportul de control se înscriu în mod obligatoriu următoarele date și informații - valoarea estimată a abaterii (dacă aceasta se poate cuantifica); pct. 340, prin care se reglementează; Raportul de audit financiar întocmit de către auditorii publici externi, al cărui model este prevăzut în anexa nr. 19, trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu, următoarele elemente (ii) valoarea estimativă a erorilor/abaterilor constatate; pct.181 b) măsurile pe care entitatea verificată sau alte entități implicate (cele prevăzute la pct. 177 - 179, precum și entitățile necuprinse în program, dar la care s-au verificat fondurile publice de care au beneficiat și s-au constatat deficiențele consemnate în notele de constatare) trebuie să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării deficiențelor constatate de echipa de control, pentru stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia sau, după caz, pentru creșterea economicității, eficienței și eficacității în utilizarea fondurilor publice ori în administrarea patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale.

Toate aceste reglementări relevă împrejurarea că nu putea fi reglementată abilitarea auditului public și a Curții cu, pe de o parte, cu estimarea valorii prejudiciului, în cazul auditului, atâta timp cât acesta putea estima doar valoare abaterii, cu stabilirea măsurii de stabilire a întinderii prejudiciului și recuperarea efectivă a acestuia, atâta timp cât măsurile prevăzute de lege privesc punerea în legalitate și regularitate, cu consecința stabilirii prejudiciului și recuperării lui.

Pe cale de consecință, prin decizie s-a dispus contrar prevederii dintr-o lege, sub beneficiul dintr-o reglementare cuprinsă într-un act administrativ, care excede limitelor instituite prin lege. În concret, legea instituie cu privire la activitatea de valorificare a rapoartelor de audit regula că aceasta se va face în condițiile Regulamentului aprobat conform art. 11 din lege, numai că recomandările auditului public sunt adresate conducătorului entității și nu conducătorului Curții de Conturi.

Ca atare, dacă auditul public, prin raport, a recomandat conducătorului entității auditate ceva, asta nu înseamnă implicit că prin emiterea deciziei vor fi reiterate acele recomandări, ci va fi dispusă obligația de a fi luate măsuri de intrare în legalitate și regularitate.

Legiuitorul a fost cât se poate de clar în sensul că stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.

În acest context, emiterea deciziei sub aspectul impunerii conducătorului entității auditate aplicarea măsurilor pentru stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia, în orice modalitate, constituie o încălcare a legii. Curtea constată și dispune cu privire la existența unor abateri de la legalitate și regularitate, devenind obligatoriu pentru conducătorul entității să stabilească și să ia măsurile de stabilire o întinderii prejudiciului și de recuperare a acestuia.

Ca și prim motiv de casare, ce ar avea consecința trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanțe, a solicitat a se verifica în ce măsură a fost soluționat acest motiv de nelegalitate a actelor administrative atacate și, constatând lipsa oricărui considerent motivant al hotărârii, sub aspectul respingerii acțiunii pentru acest motiv de nelegalitate, să se constate incidența motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 Cod procedură civilă, respectiv faptul că soluția pronunțată nu se justifică din perspectiva dezlegării primului motiv de nelegalitate invocat.

Nelegalitatea hotărârii instanței de fond, din perspectiva soluției pronunțate față de aceste motive de nelegalitate a actelor administrative, se impune a fi verificată atât față de motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6, cât și față de motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, fiind evident faptul că suntem în prezența unei hotărâri ce se bazează pe motive insuficiente și, pe de altă parte, în fața unei hotărâri ce este consecința interpretării și aplicării greșite a legii.

În legătură cu legalitatea actelor administrative contestate, sub aspectul abaterilor constate și măsurilor dispuse la pct. 5.1 și 5.2., care vizează investițiile realizate la Capela mortuară din loc. (...), Comuna (...) și la Amenajarea Vestiar Bază Sportivă (...), Comuna (...), judecătorul fondului a conchis că abaterea de la nelegalitate vizează angajarea cheltuielilor peste limita creditelor bugetare aprobate și executarea lucrărilor pe un teren care nu este proprietatea Comunei (...).

În ceea ce privește investiția Capelă Mortuară în loc. (...), instanța de fond nu a intrat în cercetarea motivelor de nelegalitate invocate, ci a ales să le înlăture pe toate acestea pe motiv că toate probele propuse de reclamantă sunt documente ce au fost emise ulterior auditului public, motiv pentru care nu pot constitui un motiv de nulitate sau anulare a actului de control, nefiind anterioare sau concomitente emiterii deciziei contestate.

Instanța de recurs va trebui să analizeze legalitatea hotărârii pronunțate de instanța de fond, sub aspectul motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 Cod procedură civilă, față de împrejurarea că aceasta nu poate fi considerată motivată, atâta timp cât ea nu a considerat toate elementele justificative ale stării de fapt propuse de reclamanți. În timpul procesului, arată recurenții, au făcut dovada faptului că nu există, în realitate, posibilitatea justificării legalității actelor administrative din perspectiva realizării investiției pe terenul proprietatea altor persoane, făcând trimitere în acest sens la prevederile art. 36 alin. 1 din Legea nr. (...)/1991 precum și la prevederile Legii nr. 7/1996 coroborate cu cele ale Legii nr. 213/1998.

Aceste probe, în contextul normelor de drept mai sus indicate, relevau o altă realitate decât cea propusă de auditorii publici, respectiv aceea că Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...) era proprietara terenului pe care s-a realizat investiția, deoarece dreptul de proprietate al acestei persoane juridice există independent de înscrierea lui în cartea funciară, fiind un drept obținut prin efectul legii, față de care nu se impun formele de publicitate imobiliară, ca în cazul persoanelor fizice sau juridice de drept privat.

Demersul pentru înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate s-a făcut pentru a putea obține autorizația de construire, aspect pe care instanța de fond nu l-a sesizat, considerând că obținerea înscrierii în cartea funciară este ulterioară actelor contestate prin prezenta, făcând astfel confuzie între dreptul de proprietate însăși și înscrierea de carte funciară.

În egală măsură, soluția instanței de fond este și consecința interpretării și aplicării greșite a normelor de drept material incidente, valorificând norme generale unor norme speciale și apoi să fugă sub scutul ulteriorității actelor și faptelor care ar fi putut răsturna legalitatea actelor administrative.

Procedând astfel, a ales să mențină legalitatea actelor administrative, deși recurenții au dovedit faptul că nu s-a confirmat abaterea de la legalitate din perspectiva depășirii creditelor bugetare aprobate pentru această investiție, sens în care au făcut trimitere la actul de control întocmit de Agenția Națională pentru Achiziții Publice, care, fiind sesizată de Curtea de Conturi tocmai cu verificarea încălcării prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, a constatat că nu s-au depășit creditele bugetare, că atribuirea contractelor de execuție s-a făcut cu respectarea prevederilor art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006.

Pe de altă parte, spre deosebire de considerentele de la pct. 5.1, judecătorul fondului nuanțează de această dată și sub aspectul că abaterea de la legalitate a fost circumstanțiată de auditul public din perspectiva mai multor încălcări ale legii decât lipsa dreptului de proprietate asupra terenului, fără însă să facă trimitere la care ar fi acele încălcări ale legii și, față de acestea, să ajungă la soluția de a respinge acțiunea. Cu alte cuvinte, în acest context hotărârea este nemotivată, deoarece precizează doar de ce va înlătura probele propuse, fără, însă, să indice în concret încălcările legii propuse de auditul public ce oricum ar justifica legalitatea actelor contestate de recurenți.

Cu privire la nelegalitatea actelor administrative față de constarea ca abatere a nedispunerii de măsuri pentru recuperarea la bugetul local a sumei plătite cu titlu de amendă aplicată de Garda de Mediu Comunei (...), soluția instanței de fond este consecința interpretării și aplicării greșite a normelor de drept material incidente.

Instanța de fond, în mod greșit, a apreciat că sunt legale actele administrative atacate față de prevederile art. 8 din Legea nr. 339/2015 a bugetului de stat pe anul 2016, unde se precizează categoriile de venituri și cheltuieli aferente bugetelor locale pe anul 2016, prevăzute în anexa nr. 11, care, la Capitolul II, indică veniturile și cheltuielile care se pot include în bugetele proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor și municipiului București și în care, la titlul B - Cheltuieli, nu se precizează că entitățile enumerate mai sus pot prevedea în bugetele locale plata unor amenzi de la capitolul Cheltuieli.

Tot în mod greșit, instanța de fond a menținut ca legale actele administrative față de prevederile art. 1384 alin. 1 și 2 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, în vigoare începând cu 1 octombrie 2011, în sensul că dreptul la acțiunea în regres este reglementat, astfel că cel care răspunde pentru fapta altuia se poate întoarce împotriva aceluia care a cauzat prejudiciul, cu excepția cazului în care acesta din urmă nu este răspunzător pentru prejudiciul cauzat.

Este evident, consideră recurenții, faptul că nu sunt incidente raportului juridic prevederile Legii bugetului de stat și, cu atât mai puțin cele ale Noului Cod civil, atâta timp cât legea contravențională indică în mod expres faptul că aplicarea sancțiunii contravenționale se face unității administrativ teritoriale, pentru neîndeplinirea obligației de colectare selectivă a deșeurilor. Nicio persoană fizică, din cele care îndeplinesc atribuții de autoritate publică sau funcție publică nu poate fi considerată vinovată de faptul că unitatea administrativ teritorială nu are suficiente resurse financiare pentru a realiza colectarea selectivă a deșeurilor.

În drept, au invocat dispozițiile art. 483 și urm. Cod procedură civilă, art. 488 pct. 6 și 8 Cod procedură civilă.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României, în nume propriu și în reprezentarea Camerei de Conturi (...), prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esență, arată intimata că recurenții solicită casarea hotărârii recurate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la prima instanță, pentru considerentul că, deși instanța a fost investită cu soluționarea excepției de nelegalitate a unor prevederi din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, hotărârea pronunțată nu cuprinde niciun considerent motivant al respingerii acțiunii din perspectiva dezlegării motivului de nelegalitate invocat. În consecință, se solicită instanței de control judiciar să verifice în ce măsură a fost soluționat acest motiv de nelegalitate a actelor administrative atacate.

Solicită respingerea acestei critici ca nefondate, întrucât instanța de fond a fost dezinvestită de soluționarea excepției de nelegalitate de către recurenți, la termenul de judecată din data de 19 aprilie 2018, așa cum reiese din încheierea de ședință întocmită pentru acel termen. Câtă vreme instanța a fost dezinvestită de soluționarea excepției de nelegalitate, în mod legal aceasta nu putea să indice motive de înlăturare a excepției din perspectiva dezlegării ei, așa cum pretind recurenții.

Din perspectiva celorlalte critici, a solicitat a se constata faptul că nu ne aflăm în prezența unei hotărâri nemotivate sau care conține motive străine de natura cauzei.

Analizând soluția instanței din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă și a motivelor de recurs invocate de recurentă, a solicitat, de asemenea, respingerea recursului ca nefondat și de menținere a hotărârii instanței de fond ca temeinică și legală.

Cu privire la abaterile consemnate la punctul 5.1 și punctul 5.2 din Decizia nr. (...)/2017, instanța de fond în mod corect a respins acțiunea reclamanților privind anularea actelor emise de Camera de Conturi (...) reținând că noile probe depuse de reclamantă, sunt ulterioare emiterii Deciziei nr. (...)/10.08.2017 a Camerei de Conturi (...); ca atare, acestea nu pot constitui un motiv de nulitate sau de anulare a actului de control/constatare, în contextul în care nulitatea unui act presupune analiza unor cauze anterioare și concomitente emiterii acestuia, și nicidecum ulterioare.

Recurenții susțin în mod neîntemeiat, că atâta vreme cât au fost cheltuite doar sumele de bani aprobate prin hotărâri de consiliul local, emise în rectificarea bugetului unității administrativ teritoriale, nu se poate afirma abaterea de la legalitate din perspectiva cheltuirii unor sume de bani neaprobate. Or, recurenta a angajat cheltuieli fără a avea sume aprobate în buget la momentul angajării cheltuielii.

Recurenții nu au respectat prevederile art. 14 alin 2, 3 și 4, art. 23 (1), art. 41 (1) - (2), art. 42 (1) - (2) - (3), art. 45 (1) - (2), art. 46 (1), (2), (3), art. 77 (1) lit. b) din Legea nr. 273/2006, actualizată, privind finanțele publice locale.

Valoarea abaterii pentru eșantionul verificat este în suma de 100.000 lei și reprezintă prejudiciu cert cauzat bugetului local prin plățile nelegale efectuate.

Criticile recurenților sunt nefondate sub aspectul probelor administrate în fața instanței de fond, care, fiind întocmite ulterior acțiunii de audit, nu pot constitui cauze de anulare a actelor administrative contestate.

Cu privire la abaterea consemnată la pct. 5.2 a Deciziei nr. (...)/2017, referitoare la angajarea cheltuielilor pentru lucrarea de investiție “amenajare vestiare bază sportivă (...) comuna (...)” peste limita creditelor bugetare aprobate, cu încheierea unui contract de lucrări pentru o valoare pentru care nu era asigurată finanțarea prin Hotărârea Consiliului local (...), a solicitat a se constata legalitatea hotărârii instanței de fond și respingerea recursului ca nefondat.

Recurenții recunosc că investiția inițială a fost aprobată la valoarea de 50.000 lei, fără să se prevadă că este o investiție multianuală. Argumentele recurentei-reclamante nu pot fi primite pentru a combate legalitatea măsurilor dispuse prin actul administrativ atacat. Curtea de Conturi a constatat că faptele recurentei-reclamante UATC (...) constituie abateri de la legalitate și regularitate care au avut ca efect utilizarea nelegală a resurselor bugetare ale recurentei. Prejudiciul creat trebuie recuperat în condițiile art. 33 alin. 3 teza a doua din Legea nr. 94/1992 indiferent dacă fapta a fost reținută contravenție de către autoritatea publică competentă.

În consecință, prin prisma noilor probe depuse de recurenți, instanța a reținut că acestea, fiind ulterioare emiterii Deciziei nr. (...)/10.08.2017 a Camerei de Conturi (...), nu pot constitui un motiv de nulitate sau de anulare a actului de control/constatare, în contextul în care nulitatea unui act presupune analiza unor cauze anterioare și concomitente emiterii acestuia și nicidecum ulterioare. Ba mai mult, raportul de audit a sesizat cumulativ mai multe încălcări ale legii cu privire la acest punct, ca atare abaterea nu se putea analiza doar strict prin prisma probelor depuse de reclamantă.

Valoarea abaterii este în sumă de 157.214 lei și reprezintă prejudiciul cert pentru eșantionul verificat, cauzat bugetului local prin plățile nelegale efectuate pentru executarea lucrărilor de investiții cu încălcarea prevederilor legale.

Cu privire la abaterea consemnată la pct. 8 din partea constatativă a Deciziei nr. (...)/2017, referitoare la nedispunerea de măsuri de către conducerea entității verificate pentru recuperarea la bugetul local a sumei plătite cu titlu de amendă aplicată de către Garda de Mediu, instanța de fond a înlăturat în mod întemeiat criticile reclamanților.

Prin Procesul verbal de constatare și sancționare a contravenției seria AB nr. (...)/27.09.2016 s-a aplicat recurentei UATC (...), de către Garda de Mediu, amenda de 2.500 lei, pentru că nu s-a asigurat colectarea separată, transportul, neutralizarea, valorificarea și eliminarea finală a deșeurilor, inclusiv a deșeurilor menajere periculoase, potrivit prevederilor legale în vigoare, fapte ce contravin art. 59 alin. 1 din Legea nr. 211/2011.

Potrivit art. 14 din Legea nr. 273/20006 a finanțelor publice și anexa nr. II din Legea nr. 339/2015 a bugetului de stat pe anul 2016, aceste amenzi nu pot fi achitate din bani publici.

Prin efectuarea acestei plăți s-au încălcat prevederile art. 14 alin. 2 și 3, art. 22 alin. 1, art. 23 alin. 1 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare precum și dispozițiile art. 8 din Legea nr. 339/2015 a bugetului de stat pe anul 2016.

Susținerile recurentei sunt neîntemeiate și nelegale. Aceasta nu se poate prevala de prevederile art. 128 alin. 3 în ce privește oportunitatea de a lua măsuri de recuperare a prejudiciului cauzat bugetului local prin utilizarea nelegală a banului public. Controlul efectuat de Curtea de Conturi nu vizează controlul “aprecierii necesității” sau a “oportunității” adoptării unor acte administrative ci exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității eficienței, și a eficacității.

Contravaloarea amenzii plătite de recurentă nu a fost recuperată de aceasta deși plata s-a făcut de la bugetul său iar în clasificația bugetară din contul de execuție nu există articol bugetar pentru aceste plăți.

Recurenții susțin că nicio persoană fizică din cele ce îndeplinesc atribuții de autoritate publică sau funcție publică nu poate fi considerată vinovată de faptul că unitatea administrativ teritorială nu are suficiente resurse financiare pentru a realiza colectarea selectivă a deșeurilor.

Aceste apărări trebuiau invocate pentru înlăturarea aplicării sancțiunii contravenționale contravenientului-recurent UATC (...). Câtă vreme sancțiunea contravențională reținută prin procesul verbal de contravenție nu a fost anulată, vinovăția contravenientului nu mai poate fi contestată, sens în care, acțiunea în regres se impune a fi exercitată pentru recuperarea prejudiciului creat în bugetul persoanei juridice de către prepusul său.

Pentru considerentele anterior expuse, a solicitat respingerea ca nefondat a recursului și, pe cale de consecință, menținerea ca temeinică și legală a sentinței recurate.

4. Soluția instanței de recurs

Instanța de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, a dispozițiilor legale incidente și a actelor dosarului, a constatat următoarele:

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...) a investit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea în parte a Încheierii nr. (...)/04.10.2017 și Deciziei nr. (...)/10.08.2017 în ceea ce privește constatările de la punctele 5.1, 5.2 și 8 și măsurile dispuse în legătură cu aceste constatări, descrise pe larg la punctul 1 din prezenta hotărâre.

Soluția primei instanțe, de respingere a cererii deduse judecății, a fost criticată de recurenta-reclamantă din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 6 și pct. 8 Cod procedură civilă.

Curtea a constatat că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele prezentate în continuare.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 Cod procedură civilă, recurenta a invocat faptul că hotărârea nu cuprinde motivele care să susțină soluția pronunțată prin raportare la critica de nelegalitate invocată cu privire la competența auditorilor publici de a stabili valoarea estimată a prejudiciului, prevăzută prin Hotărârea Curții de Conturi nr. (...)/2014, adoptată cu încălcarea art. 33 și 43 din Legea nr. 94/1992.

Criticile sunt nefondate întrucât în fața instanței de fond aspectele mai sus menționate au fost invocate prin intermediul excepției de nelegalitate a Hotărârii Curții de Conturi nr. (...)/2014, mijloc de apărare la care reclamanta a renunțat la termenul de judecată din data de 19.04.2018.

Astfel, în mod corect prima instanță nu a răspuns prin considerentele hotărârii la acea critică, având în vedere principiul disponibilității ce guvernează procesul civil, conform art. 9 Cod procedură civilă, și obligația instanței de a se pronunța doar asupra a ceea ce s-a cerut, inclusiv sub aspectul chestiunilor prejudiciale invocate, prevăzută de art. 22 alin. 6 și art. 124 alin. 1 din același act normativ.

În susținerea incidenței motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, cu privire la soluția primei instanțe referitoare la constatările și măsurile de la pct. 5.1. și 5.2 din decizia contestată, recurenta a invocat, în esență, că nu se poate reține abaterea de la legalitate din perspectiva cheltuirii unor sume de bani atâta timp cât s-au efectuat plăți pentru investiții doar în limita aprobată prin hotărâre de consiliu local, nu a fost încălcată legislația achizițiilor publice, situația terenului pe care s-au efectuat construcțiile a fost clarificată și au fost obținute autorizații de construire.

Curtea a constatat că sunt corecte statuărilor primei instanțe cu privire la existența în anul 2016 a unor abateri de la legalitate și regularitate în activitatea recurentei UAT Comuna (...), descrise la pct. 5.1. și 5.2 din decizia contestată, însă în mod greșit s-a reținut legalitatea stabilirii prejudiciilor certe în sumă de 100.000 lei și în sumă de 157.214 lei și a măsurilor constând în calcularea întinderii prejudiciului, a penalităților și majorărilor de întârziere și recuperarea acestora.

În mod corect s-a stabilit existența unor abateri de la legalitate și regularitate în activitatea UAT Comuna (...) având în vedere condițiile în care recurenta-reclamantă a angajat în anul 2016 cheltuieli pentru obiectivele de investiție „capelă mortuară în Comuna (...)” și „amenajare bază sportivă (...) din Comuna (...)”. Respectiv, s-au încheiat contracte de lucrări pentru valori mai mari decât cele aprobate în buget prin hotărâre de consiliu local, fiind nesocotite dispozițiile art. 14 din Legea nr. 273/2006 care stabilesc că „nicio cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată, potrivit legii, și dacă nu are prevederi bugetare și surse de finanțare” și pct. 1 lit. a) din anexa 1 a Ordinului nr. 1792/2002, care stabilește că „ordonatorilor de credite li se interzice să ia cu bună știință măsuri care au ca obiect angajarea de cheltuieli peste sumele aprobate în buget, la partea de cheltuieli, cu excepția angajamentelor multianuale efectuate în condițiile legii”.

În plus, la data începerii realizării celor două investiții nu era înscris în cartea funciară dreptul de proprietate al comunei asupra terenurilor pe care s-au realizat construcțiile, nu existau studii de fezabilitate și nici autorizații de construire, fiind încălcate dispozițiile art. 1 și art. 2 din Legea nr. 50/1991, iar recepția lucrării constând în capelă mortuară s-a efectuat doar de către primarul comunei, cu nerespectarea dispozițiilor art. 7 din HG nr. 273/1994 care stabilesc componența comisiei de recepție pentru construcții. De asemenea, contractele de lucrări pentru vestiarul de la baza sportivă nu aveau viza controlului financiar preventiv.

Este corectă susținerea recurentei în sensul că în mod greșit au stabilit auditorii publici că în cazul contractelor de lucrări pentru obiectivul de investiție „amenajare bază sportivă (...) din Comuna (...)” a fost încălcat art. 19 din OUG nr. 34/2006 privind achizițiile publice, având în vedere concluzia contrar stabilită de ANAP în urma verificării ex post efectuată la solicitarea Curții de conturi, însă, așa cum s-a menționat mai sus, au existat și alte nereguli în activitatea acesteia, care fundamentează reținerea existenței abaterii de la legalitate și regularitate.

Referitor la producerea unor prejudicii ce impun stabilirea unor măsuri de către auditorii publici, instanța de control judiciar a reținut că potrivit art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi stabilește măsuri pentru înlăturarea neregularităților constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată în situația în care constată producerea unor prejudicii determinate de existența unor abateri de la legalitate și regularitate.

În speță, contrar sentinței fondului, Curtea a constatat că prin abaterile mai sus descrise nu s-au produs prejudicii ce se impun a fi recuperate având în vedere că pentru obiectivele de investiții „capelă mortuară în Comuna (...)” și „amenajare bază sportivă (...) din Comuna (...)” recurenta a efectuat în anul 2016 plăți doar în limita sumelor aprobate anterior în buget prin hotărâre de consiliu local (aspect menționat în actele Curții de Conturi). În plus, ulterior controlului a fost clarificată situația de carte funciară a terenurilor, ca aparținând în proprietatea comunei (...), fiind emise și autorizații de construire.

Astfel, constatările de la punctele 5.1 și 5.2 din Decizia nr. (...)/10.08.2017, referitoare la prejudiciile certe în sumă de 100.000 lei (aferentă obiectivului de investiție „capelă mortuară în Comuna (...)”) și în sumă de 157.214 lei (aferentă obiectivului de investiție „amenajare bază sportivă (...) din Comuna (...)”), precum și măsurile stabilite în legătură cu aceste constatări, constând în calcularea întinderii prejudiciului, a penalităților și majorărilor de întârziere și recuperarea acestora, sunt nelegale.

În ceea ce privește abaterea de la pct. 8 din decizia contestată (respectiv, plata unei amenzi în cuantum de 2500 lei, din bugetul entității și nerecuperarea acesteia de la persoanele responsabile) și măsurile dispuse în legătură cu aceasta, Curtea a constatat că soluția primei instanțe este corectă, având în vedere, pe de o parte, dispozițiile art. 8 și anexa 11 a Legii nr. 339/2015 a bugetului de stat pentru anul 2016, care stabilesc categoriile de cheltuieli ce pot fi incluse în bugetele proprii ale comunei, printre acestea nefiind incluse cheltuieli cu amenzile contravenționale, iar pe de altă parte, dispozițiile art. 1384 alin. 1 și 2 Cod civil, care reglementează dreptul de regres împotriva celui care a cauzat prejudiciul și art. 14 alin. 3 din Legea nr. 273/2006, care statuează că „nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici nu poate fi angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială”.

Împrejurarea că amenda contravențională a fost aplicată unității administrativ teritoriale nu poate justifica reținerea nelegalității constatărilor și măsurilor dispuse de auditorii publici având în vedere aspectele mai sus menționate cu privire la plățile ce se pot face de la bugetul comunei conform legii.

Referitor la apărarea recurentei potrivit căreia nicio persoană nu este vinovată de aplicarea amenzii întrucât unitatea administrativ teritorială nu a avut resurse financiare suficiente pentru colectarea selectivă a deșeurilor, Curtea a apreciat că aceasta putea fi valorificată în cadrul unei plângeri contravenționale ori putea fi prezentată în documentul întocmit cu privire la situația îndeplinirii măsurilor, însă nu poate afecta legalitatea constatărilor și măsurilor dispuse în legătură cu abaterea în discuție, raportat la considerentele expuse cu privire la acest aspect.

Prin urmare, Curtea a constatat că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă doar în ceea ce privește soluția primei instanțe de reținere a legalității constatărilor de la punctele 5.1 și 5.2 din Decizia nr. (...)/10.08./2017, referitoare la prejudiciile certe în sumă de 100.000 lei, respectiv 157.214 lei și a măsurilor stabilite în legătură cu aceste constatări, constând în calcularea întinderii prejudiciului, a penalităților și majorărilor de întârziere și de recuperare a acestora.

Pentru aceste considerente, în baza art. 496 Cod procedură civilă Curtea a admis recursul recurentei-reclamante, a casat în parte sentința atacată, și rejudecând fondul a anulat în parte Încheierea nr. (...)/04.10.2017 și Decizia nr. (...)/10.08./2017 în ceea ce privește constatările de la punctele 5.1 și 5.2 din Decizie, referitoare la prejudiciile certe în sumă de 100.000 lei, respectiv 157.214 lei și măsurile stabilite în legătură cu aceste constatări, constând în calcularea întinderii prejudiciului, a penalităților și majorărilor de întârziere și de recuperare a acestora.

S-a menținut în rest sentința atacată.

În recurs nu s-au acordat cheltuieli de judecată nefiind solicitate.

Domenii speta

Spete similare