Suspendare ordin prefect privind revocarea din funcţia de primar. Efecte raport de constatare a incompatibilităţii întocmit de Agenţia Naţionala de Integritate. Noţiunea de funcţie eligibilă.

- art. 14 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004

- art. 25 alin. 2 din Legea nr. 176/2010

- art. 1 alin. 1 pct. 30 din Legea nr. 176/2010

- art. 2 din Legea nr. 393/2004

- decizia nr. 418/3.07.2018 a Curţii Constituţionale

Odată constatată definitiv existenţa unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcţie eligibilă, prevăzută de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. Funcţia de primar al comunei este în mod evident o funcţie eligibilă.

Prin sentinţa civilă nr. 1253/CA din data de 04.09.2017 pronunţată de Tribunalul Braşov - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Instituţia Prefectului judeţului B., ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen recurentul reclamant A.  solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate iar, în rejudecare, admiterea acţiunii având ca obiect suspendarea executării Ordinului nr. 525/22.06.2017 prin care s-a constatat încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului de primar al Comunei C.

Criticile formulate în recurs au vizat următoarele aspecte:

Judecătorul fondului, deşi precizează că în acest cadru procesual judecătorul are doar posibilitatea de a cerceta sumar aparenţa dreptului, în realitate realizează o veritabilă analiză a fondului cauzei, constatând în aplicarea deciziei nr. 418/3.07.2018 a Curţii Constituţionale că o dată stabilită existenţa unei stări de incompatibilitate, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcţie eligibilă prevăzută de art. 1 din Lege pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, constatând, în consecinţă, nu doar aparenta dreptului ci însăşi legalitatea actului administrativ a cărei suspendare s-a solicitat.

În opinia recurentei, în mod eronat prima instanţă a avut în vedere prevederile art. 25 alin. 2 teza 1 şi nu teza a doua din Legea nr. 176/2010, acest din urmă temei exceptând de la aplicarea sancţiunii funcţiile sau demnităţile electorale, ceea ce este chiar cazul reclamantului care a ocupat funcţia electorală de primar la Comunei C. Judecătorul cauzei nu s-a pronunţat cu privire la aplicabilitatea în cauză a prevederilor art. 25 alin. 2 teza I din Legea nr. 176/2010.

A doua critică vizează omisiunea judecătorului fondului de a se pronunţa cu privire la competenţa prefectului de a extinde concluziile Raportului de integritate şi să aprecieze că în pofida incompatibilităţii stabilite prin acest raport între funcţia de viceprimar şi cea de comerciant, acest raport stabileşte şi incompatibilitatea dintre funcţia de primar şi cea de comerciant. Susţine recurenta că trebuia practic efectuat un nou raport de integritate care să evalueze compatibilitatea dintre activitatea de comerciant şi noua funcţie de primar.

În al treilea rând, prima instanţă a analizat în mod greşit critica de nelegalitate formulată prin acţiunea introductivă referitoarea la lipsa referatului semnat de secretarul comunei, respectiv a aplicat eronat prevederile art. 91 alin. 4 din Legea nr. 161/2003.

În al patrulea rând se arată că în măsura în care se acceptă că încetarea de drept a mandatului de primar înainte de termen este o sancţiune legală, ca urmare a constatării stării de incompatibilitate s-ar putea susţine prescripţia aplicării acestei sancţiuni, critică înlăturată de judecătorul fondului în mod eronat acesta considerând greşit că constatarea încetării de drept a mandatului de primar nu este o sancţiune disciplinară, astfel că nu operează prevederile art. 26 alin. 3 din Legea nr. 176/2010.

În final, şi dacă s-ar accepta că nu sunt incidente prevederile art. 25 alin. 3 din Legea nr. 176/2010 prefectul trebuia să emită ordinul de constatare a încetării de drept a mandatului de ales local în termen de 60 de zile de la data la care a luat cunoştinţă despre starea de incompatibilitate a recurentului reclamant, respectiv data de 21.11.2016, respectiv data comunicării de către ANI a stării de incompatibilitate. Astfel este evident că aplicarea măsurii dispuse prin actului administrativ contestat era prescrisă la data emiterii lui.

În drept au fost invocate dispoziţiile art. 488 pct. 8 cod procedură civilă şi restul dispoziţiilor legale precitate.

Intimata pârâtă legal citată a formulat întâmpinare (f. 17), prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate, sens în care a invocat Decizia nr. 631/2016 a Curţii Constituţionale.

În recurs s-a administrat proba cu înscrisuri noi ataşate la dosar.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa atacată raportat la motivele de recurs invocate, Curtea de Apel Braşov constată următoarele:

Obiectul cauzei constă în cerere de suspendare a ordinul nr. 525/22.06.2017, cerere ce a fost respinsă de prima instanţă apreciindu-se în esenţă că nu sunt îndeplinite condiţiile cumulativ prevăzute de art. 15 alin. 1 raportat la art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004

Curtea reţine că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor de drept material incidente în cauză.

Astfel, art. 15 alin. 1 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea suspendării actelor administrative atacate până la pronunţarea instanţei de fond în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul.

 Prima critică de recurs constă în aceea că prima instanţă a depăşit limitele procedurale permise în cadrul unei cereri de suspendare a actului administrativ, respectiv posibilitatea de a cerceta sumar aparenţa dreptului şi a procedat la o veritabilă analiză a fondului cauzei. Curtea reţine că această critică excede motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă putând fi eventual calificată, în condiţiile art. 489 alin. 2 Cod procedură civilă,  ca vizând o critică referitoare la încălcarea de către prima instanţă a regulilor de procedură în sensul art. 488 alin. 1 pct. 5 Cod procedură civilă. Astfel, chiar dacă s-ar admite că prima instanţă a procedat la o analiză a fondului dreptului, o astfel de depăşire a limitelor cadrului procesual nu este de natură a atrage sancţiunea nulităţii, şi, prin urmare, critica de recurs va fi înlăturată, nefiind îndeplinite condiţiile cumulativ prevăzute pentru admisibilitatea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 5 Cod procedură civilă.

Cea de-a doua critică de recurs vizează greşita aplicare de către prima instanţă a prevederilor art. 25 alin. 2 teza 1 şi nu teza a doua din Legea nr. 176/2010, acest din urmă temei exceptând de la aplicarea sancţiunii funcţiile sau demnităţile electorale, ceea ce este chiar cazul reclamantului care a ocupat funcţia electorală de primar la Comunei C. Această critică de recurs se circumscrie motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, însă nu este întemeiată.

Curtea reţine că potrivit art. 25 alin. 2 din Legea nr. 176/2010 (2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. ”

Prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014 pronunţată de Curtea Constituţională, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 563 din 30 iulie 2014, general obligatorie, s-a statuat, cu privire la prevederile art. 25 alin. 2 teza a doua din Legea nr. 176/2010, că:

„41. Pe cale de consecinţă, pentru a integra prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua în litera şi spiritul Legii nr. 176/2010, astfel încât acestea să corespundă voinţei reale avute de legiuitor la momentul adoptării lor, conţinutul acestora trebuie interpretat în sensul că odată constatată definitiv existenţa unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcţie eligibilă, prevăzută de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. Curtea menţionează că, în litera şi spiritul legii, poate subzista doar interpretarea potrivit căreia o persoană care a ocupat, spre exemplu, funcţia de consilier local sau judeţean şi cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau încălcarea regimului privind conflictul de interese nu mai poate ocupa, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, nicio altă funcţie eligibilă (spre exemplu, senator, deputat, primar, consilier local etc. ).

42. Curtea constată, de asemenea, că numai în această interpretare prevederile de lege supuse controlului de constituţionalitate sunt conforme dispoziţiilor art. 16 alin. (3) din Legea fundamentală, potrivit căruia funcţiile şi demnităţile publice pot fi ocupate în condiţiile legii. Într-adevăr, Constituţia lasă la aprecierea legiuitorului ordinar stabilirea condiţiilor de ocupare a funcţiilor şi demnităţilor publice, însă acesta trebuie să se conformeze cerinţelor de claritate şi precizie a normei. În acelaşi timp, doar în această interpretare, sintagma "aceeaşi funcţie" îl poate avertiza în mod inechivoc pe destinatarul său asupra gravităţii consecinţelor nerespectării enunţului legal pe care îl cuprinde, astfel încât dreptul la ocuparea şi exercitarea funcţiilor publice eligibile să nu rămână teoretic şi iluzoriu.

43. Faţă de considerentele expuse, Curtea constată că, pentru a fi în acord cu Legea fundamentală şi pentru a corespunde voinţei reale a legiuitorului, sintagma "aceeaşi funcţie" din cuprinsul art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 nu poate primi nicio altă semnificaţie decât aceea că noţiunea "aceeaşi" din cuprinsul său se referă la oricare dintre funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010.

44. Curtea Constituţională a stabilit că, indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituţională a hotărât că numai o anumită interpretare este conformă cu Constituţia, menţinându-se astfel prezumţia de constituţionalitate a textului în această interpretare, atât instanţele judecătoreşti, cât şi organele administrative trebuie să se conformeze deciziei Curţii şi să o aplice ca atare (a se vedea Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011).

45. Curtea nu declară neconstituţională o prevedere legală, astfel că nu se produc consecinţe asupra existenţei normative în ordinea juridică a normei supuse controlului, ci se stabileşte doar, pe cale de interpretare, un unic înţeles constituţional al art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010.

46. Faţă de cele expuse, Curtea constată că dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituţionale în măsura în care sintagma "aceeaşi funcţie" se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeaşi lege şi nicio autoritate nu poate ignora înţelesul constituţional astfel stabilit”.

 Curtea va înlătura ca vădit neîntemeiate criticile recurentului reclamant, prima instanţă făcând o judicioasă interpretare a dispoziţiilor legale precitate şi a Deciziei Curţii Constituţionale care interpretează sensul noţiunii de „aceeaşi funcţie” de o manieră general obligatorie şi neechivocă.

Funcţia actuală a reclamantului de primar al comunei este în mod evident o funcţie eligibilă în sensul neechivoc reţinut de către Curtea Constituţională în decizia precitată, respectiv o funcţie enumerată la art. 1, alin. 1 pct. 30 din Legea nr. 176/2010 care face referire la „aleşii locali”.

Potrivit art. 2 din Legea nr. 393/2004 „(1) Prin aleşi locali, în sensul prezentei legi, se înţelege consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene.”

Critica ce vizează omisiunea judecătorului fondului de a se pronunţa cu privire la competenţa prefectului de a extinde concluziile Raportului de respectiv că trebuia practic efectuat un nou raport de integritate care să evalueze compatibilitatea dintre activitatea de comerciant şi noua funcţie de primar, raportul de integritate vizând funcţia anterioară de vice primar, este vădit neîntemeiată şi va fi înlăturată ca atare, interpretarea primei instanţe fiind una judicioasă şi în concordanţă cu interpretarea general obligatorie dată prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014 pronunţată de Curtea Constituţională, paragraful 41 teza finală mai sus citată.

 Critica de recurs referitoare la greşita respingere de prima instanţă a criticii de nelegalitate formulată prin acţiunea introductivă constând în lipsa referatului semnat de secretarul comunei, respectiv greşita aplicarea a prevederilor art. 91 alin. 4 din Legea nr. 161/2003., se încadrează în prevederile art. 488 pct. 8 cod procedură civilă însă este neîntemeiată. Astfel, Curtea reţine că prima instanţă a făcut o corectă aplicarea a prevederilor Art. 16 din Legea nr. 393/2004 potrivit cu care :”(1) În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului.

(2) Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul comunei sau al oraşului, precum şi actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului. ”

Curtea reţine că referatul menţionat nu echivalează cu o propunere, respectiv act iniţiator al procedurii de constatare a încetării de drept a funcţiei, ci, are valoarea unui act premergător, a cărui lipsă nu poate atrage nulitatea actului administrativ. Mai mult în speţă, situaţia de fapt reflectă faptul că lipsa acestui referat nu reprezintă o omisiune, ci că dimpotrivă întocmirea referatului a fost solicitată în mod explicit şi repetat de către pârâtă, secretarul primăriei refuzând întocmirea referatului faţă de existenţa unui litigiu cu privire la acest aspect pe rolul instanţelor, situaţie de fapt necontestată de către reclamant. În consecinţă şi această critică va fi respinsă ca neîntemeiată.

Critica referitoare la intervenirea termenului de prescripţie a sancţiunii, se încadrează în prevederile art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă însă este neîntemeiată. Astfel, Curtea reţine că prima instanţă a reţinut că, si critica referitoare la constatarea încetării de drept a mandatului de primar nu este o sancţiune disciplinară, astfel că nu operează prevederile art. 26 alin. 3 din Legea nr. 176/2010.

În final, critica subsidiară referitoare la ipoteza în care s-ar accepta că nu sunt incidente prevederile art. 25 alin. 3 din Legea nr. 176/2010, şi că prefectul trebuia să emită ordinul de constatare a încetării de drept a mandatului de ales local în termen de 60 de zile de la data la care a luat cunoştinţă despre starea de incompatibilitate a recurentului reclamant, respectiv data de 21.11.2016, respectiv data comunicării de către ANI a stării de incompatibilitate, Curtea reţine din nou incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, însă şi această critică este neîntemeiată. 

 Potrivit art. 25 alin. 2 teza finală din Legea nr. 176/2010 „În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. ”

În speţă, Raportul de incompatibilitate a rămas definitiv prin Decizia nr. 2524/11.10.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.  Ordinul nr. 525 a cărui suspendare face obiectul cauzei a fost emis la data de 22.06.2017.

Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 „(3) Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secţiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcţiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi.

(4) În situaţia în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele două funcţii incompatibile în termenul prevăzut la alin. (3), prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale. Orice persoană poate sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale.”

Curtea reţine că termenele de 15 respectiv 60 de zile nu instituie un termen de prescripţie pentru constatarea încetării de drept a funcţiei ci reprezintă termenul în care alesul local poate opta potrivit dispoziţiilor legale, numai după expirarea acestui termen prefectul având obligaţia de a constata încetarea de drept a funcţiei.

Astfel, constatând că legea nu prevede un termen în care prefectul trebuie să procedeze la constatarea încetării de drept a funcţiei în condiţiile Legii nr. 176/2000, Curtea va înlătura, ca neîntemeiate, criticile referitoare la prescrierea dreptului de a emite ordinul vor fi înlăturate.

Faţă de aceste considerente Curtea reţine că în mod judicios instanţa de fond a reţinut că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, prezumţia de legalitate a actului administrativ prevalând în lipsa unor argumente care creeze o aparenţă de nelegalitate.

Criticile referitoare la paguba iminentă nu vor mai fi analizate, pe de o parte fiind redundantă o astfel de analiză câtă vreme cele două condiţii trebuie să fie îndeplinite cumulativ.

Pentru aceste considerente Curtea va respinge, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă, recursul declarat.

Se va lua act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată în recurs.

Domenii speta

Spete similare