Natura juridică a Deciziei de prelungire a termenului pentru realizarea măsurilor emisă de Camera de Conturi şi a Raportului privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (Raport de fallow-up)

Decizie 576 din 25.05.2020


Decizia de prelungire a termenului pentru realizarea măsurilor emisă de Camera de Conturi şi Raportul privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (Raport de fallow-up) nu dau naştere unui raport juridic între entitatea verificată şi Curtea de Conturi, neavând caracteristicile unor acte administrative, întrucât nu produc efecte proprii, ci doar constată modul de aducere la îndeplinire a unor măsuri dispuse prin acte administrative - Decizii. Dacă s-ar accepta posibilitatea contestării raportului de follow-up pe calea contenciosului administrativ, s-ar permite contestarea indirectă a deciziilor respective, în condiţiile în care, fie acestea nu au fost contestate, fie au fost contestate, iar contestaţiile au fost respinse în mod definitiv, ceea ce ar fi de nepermis.

Dosar nr. 2121/101/2019

Decizia nr. 576/25.05.2020

Prin sentința nr. 649/2019, din data de 23 Octombrie 2019, pronunțată de Tribunalul Mehedinți, Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 2121/101/2019, a fost admisă excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare de pârâtă.

A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta X, în contradictoriu cu pârâta Camera de Conturi M., ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței nr. 649/2019, din data de 23 Octombrie 2019, pronunțată de Tribunalul Mehedinți, Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 2121/101/2019 a formulat recurs reclamanta X întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 şi 8 C.proc.civ..

În motivarea recursului,  recurenta reclamantă a susţinut că, raportul de follow-up dă naștere unui raport juridic între entitatea verificată și Curtea de Conturi, acesta având caracterul unui act administrativ întrucât produce efecte proprii, el nu vine doar sa constate modul de aducere la îndeplinire a unor măsuri dispuse printr-un act al Curții de Conturi, odată ce in baza acestuia se emite o decizie a cărei neexecutare determina, inclusiv tragerea la răspundere penala a persoanelor responsabile.

Ori, in aceste condiții nu se poate retine ca singurul act administrativ care dă naștere unor raporturi juridice între Curtea de Conturi și entitățile din portofoliu său de competentă în legătură cu abaterile de la legalitate și regularitate identificate cu ocazia efectuării misiunilor de control/audit îl reprezintă Decizia prin care se transmit entității verificate măsurile care se impun a fi întreprinse pentru corectarea abaterilor de la  legalitate și regularitate identificate.

Urmărind același raționament juridic si decizia de prelungire a termenelor pentru realizarea măsurilor reprezintă un act administrativ în înțelesul prevederilor art. 2 alin. (1)  lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și  completările ulterioare, deoarece prin aceasta se dispun măsuri în sarcina entității verificate si totodată atrage atenția asupra consecințelor ce decurg din neexecutarea acestora, nu doar se prelungește termenul de realizare a măsurilor dispuse anterior de Curtea de Conturi pentru corectarea abaterilor identificate cu ocazia verificărilor  efectuate astfel încât un asemenea act dă naștere, modifică și stinge un raport juridic în înțelesul legii.

A admite faptul ca modalitatea de ducere la îndeplinire a masurilor, care prin rapoarte succesive de fallow-up își modifică conținutul, poate fi verificata exclusiv de către organul constatator sancționator, care, în speță, înțelege să ignore o hotărâre  judecătorească motivând ca acțiunile recurentei au fost respinse ca nefondate/ netemeinice, dând dovadă de lipsa gravă a cunoștințelor juridice sau care înțelege să ignore procedura executării silite, ar însemna sa accepte o atitudine abuziva exercitată de către auditori.

A solicitat solicită admiterea recursului formulat împotriva Deciziei de prelungire a termenului pentru realizarea masurilor nr. P141/1453/05.08.2019 emisa de Camera de Conturi M. si a Raportului privind modul de aducere la îndeplinire a masurilor dispuse prin decizie (Raport de fallow-up) nr. 5715/15.07.2019, constatând nelegalitatea si netemeinicia actelor cu caracter administrativ, cu consecința anularii acestora.

In drept, recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 6 şi 8 din Noul Cod de procedura civila, Legea nr. 94/1992, Legea nr. 554/2004. 

In dovedirea celor susținute, înțelege sa uzeze de proba cu înscrisuri si orice alta proba rezulta a fi utila soluționării cauzei.

Curtea de Conturi a României în nume propriu cât şi pentru Camera de Conturi M. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului formulat și pe cale de consecință, menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

Recurenta reclamantă a depus la dosar răspuns la întâmpinare şi concluzii scrise.

Recursul este nefondat pentru considerentele ce succed:

Recursul se poate exercita numai cu privire la nelegalitatea hotărârii atacate aşa cum rezultă din art. 488 din Codul de procedură civilă care prevede expres şi limitativ motivele de casare, niciunul dintre acestea nefiind conceput astfel încât să permită instanţei de recurs reanalizarea probelor şi reevaluarea situaţiei de fapt.

Pentru a se reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 C.proc.civ., indicat de recurenta reclamantă în cererea de recurs, trebuie ca hotărârea atacată să nu cuprindă motivele pe care se întemeiază şi inexistenţa acestora să împiedice exercitarea controlului judiciar, sau să cuprindă motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Sentinţa recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanţă a constatat că acţiunea promovată de recurenta reclamantă este inadmisibilă, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Curtea apreciază că, faţă de soluţia pronunţată, pe calea unei excepţii de ordine publică, fără a trece la cercetarea fondului litigiului, criticile recurentei reclamante, în sensul că instanţa de fond nu a analizat pe fond contestaţia formulată împotriva actelor contestate, nu pot fi reţinute în soluţionarea favorabilă a recursului, în condiţiile în care dispoziţiile art. 248 alin. 1 C.proc.civ., impun instanţelor de judecată obligaţia de a se pronunţa mai întâi asupra excepţiilor, fără a trece şi la cercetarea în fond a cauzei, în speţă, fiind vorba despre excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de autoritatea publică pârâtă.

În condiţiile în care soluţia instanţei a fost de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, situaţie care determină respingerea, ca atare a acţiunii, în mod legal instanţa de fond nu a mai analizat criticile formulate de reclamantă cu privire la nelegalitatea actelor, aceasta fiind sancţiunea legiuitorului pentru nerespectarea condiţiilor de exercitare a unei acţiuni în contencios administrativ.

 Dispoziţiile art. 425 alin. 1 din C.proc.civ. impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor. Or, hotărârea recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestit tribunalul, chiar dacă acestea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici „motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei” pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Neanalizarea fondului cauzei de către instanţa de fond ca efect al corectei soluţionări a excepţiei inadmisibilităţii nu atrage casarea hotărârii astfel pronunţate, deoarece nu este rezultatul unei greşeli de judecată, ci este o consecinţă a interpretării corecte a dispoziţiilor legale de către instanţa de fond pentru a pronunţa soluţia de respingere a acţiunii.

 Lipsa considerentelor referitoare la susţinerile reclamantei din cererea de chemare în judecată nu îi poate fi imputată instanţei, câtă vreme problemele ridicate priveau aspecte de fond ale raporturilor juridice dintre părţi, iar fondul nu a fost antamat pentru că soluţia pronunţată de prima instanţă a vizat inadmisibilitatea acţiunii.

Ca urmare, invocarea art. 488 alin. 1 pct. 6 din C.proc.civ. este nejustificată, acest motiv nefiind incident în cauză, faţă de aspectele dezvoltate de recurenta reclamantă.

Potrivit art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., indicat de recurenta reclamantă în cererea de recurs, „Casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”.

Acest motiv de casare vizează încălcarea legii de drept substanţial (material), încălcare ce poate îmbrăca mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia; textului de lege corespunzător situaţiei de fapt i s-a dat o interpretare greşită.

Contrar susţinerilor recurentei reclamante, Curtea constată că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material raportat la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Analizând obiectul litigiului dedus judecăţii, Curtea constată că recurenta reclamantă a supus spre analiză instanţei Decizia nr. P141/1453/05.08.2019 de prelungire a termenului pentru realizarea măsurilor dispuse şi Raportul nr. 5715/15.07.2019 privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse.

În data de 12.07.2019 şi în data de 15.07.2019, Camera de Conturi M. a efectuat o verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia directorului Camerei de Conturi M. nr. 57/25.05.2015, al cărui termen de realizare a fost prelungit succesiv, fiind încheiat Raportul de folow-up nr. 5715/15.07.2019.

În urma acestei verificări a fost emisă Decizia nr. P141/1453/05.08.2019, prin care a fost prelungit termenul de ducere la îndeplinire a măsurilor nr. II.12 şi II.14 dispuse prin Decizia nr. 57/25.05.20l5, până la data de 31.01.2020.

Prin decizia atacată s-a dispus prelungirea măsurilor ce au fost instituite printr-o decizie anterioară, respectiv Decizia nr. 57/25.05.2015, decizie care a făcut obiectul unei judecăţi în dosarul nr. 6278/101/2015 al Tribunalul Mehedinţi, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Având în vedere că atât Decizia nr. P141/1453/05.08.2019, prin care a fost prelungit termenul de ducere la îndeplinire a măsurilor nr. II.12 şi II.14 dispuse prin Decizia nr. 57/25.05.20l5, cât şi Raportul de follow-up nr. 5715/2019, nu dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice, aceste acte nu constituie acte administrative în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, aşa cum corect a reţinut instanţa de fond.

Decizia nr. P141/1453/05.08.2019 a Camerei de Conturi M. nu vizează o situaţie de fapt şi de drept nouă, ci vizează situaţiile de fapt şi de drept care au format obiectul Deciziei nr. 57/25.05.2015, act administrativ care are caracter definitiv.

Pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor de implementate prevăzute în Decizia nr. 57/25.05.2015, Camera de Conturi M. a procedat la prelungirea termenului pentru îndeplinirea acestora, până la data de 31.01.2020. Efectul direct al deciziei contestate în cauza de faţă este cel de acordare a unui termen suplimentar pentru a se duce la îndeplinire în mod corespunzător obligaţiile stabilite prin Decizia nr. 57/25.05.2015. Ca urmare, Decizia nr. P141/1453/05.08.2019 nu conţine măsuri proprii.

Potrivit art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004 actul administrativ este definit ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.”

Or, deciziile prin care se stabilesc termene de ducere la îndeplinire a măsurilor nu sunt acte administrative în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, deoarece prin acestea nu se dispun noi măsuri în sarcina entităţii verificate, ci doar se prelungesc termene pentru măsurile nerealizate.

Procedura de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor stabilite prin decizii, precum şi actele emise în cadrul acestei proceduri sunt prevăzute la pct. 230-240 din Hotărârea nr. 155 din 29 mai 2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi. Aceste dispoziţii nu reglementează o procedură de contestare a deciziei de prelungire a termenelor de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizia emisă în baza raportului de audit.

Având de analizat caracterul de act administrativ al raportului de follow-up, Curtea are în vedere dispoziţiile art. 159 din Hotărârea nr. 155 din 29 mai 2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, conform cărora „Raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raportul de follow-up) este un act de control care se întocmeşte în urma acţiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor transmise prin decizie.

 Raportul de follow-up se întocmeşte în situaţiile în care: - măsurile dispuse prin decizie au fost duse la îndeplinire în totalitate; - măsurile dispuse prin decizie au fost duse la îndeplinire parţial;  - măsurile dispuse prin decizie nu au fost duse la îndeplinire.

(…) Înregistrarea, semnarea, evaluarea şi valorificarea raportului de follow-up, precum şi depunerea eventualelor obiecţiuni la acesta urmează procedura prevăzută la pct. 114 - 124, 163, 164 şi 234, pentru raportul de control.”

De asemenea, Curtea are în vedere deopotrivă şi dispoziţiile ce vizează verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, respectiv dispoziţiile art. 230 din acelaşi act normativ conform cărora „Verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se realizează de către auditori publici externi din cadrul structurilor de specialitate ale Curţii de Conturi (...)”, dispoziţiile art. 234 conform cărora „Verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se finalizează prin întocmirea raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raport de follow-up), care se semnează atât de către auditorii publici externi, cât şi de reprezentanţii legali ai entităţii verificate.(...)”,  precum şi dispoziţiile art. 115 din acelaşi act normativ conform cărora „ În scrisoarea de înaintare se menţionează dreptul conducătorului entităţii verificate de a formula şi de a depune/de a transmite obiecţiuni la constatările din raportul de control, în termenul-limită de 15 zile calendaristice de la data înregistrării la entitate sau de la data confirmării de primire a acestuia, structura Curţii de Conturi şi sediul social al acesteia unde se depun/se transmit eventualele obiecţiuni, precum şi faptul că obiecţiunile nu vor fi luate în considerare după expirarea termenului respectiv.”

În continuare, dispoziţiile art. 123 prevăd următoarele „Obiecţiunile depuse de entitate sunt analizate de către auditorii publici externi care au efectuat controlul şi de către conducerea structurii de specialitate.”

Din analiza acestor dispoziţii, Curtea reţine că împotriva acestor rapoarte follow-up legiuitorul a dat dreptul conducătorului entităţii verificate de a formula doar „obiecţiuni” şi tot legiuitorul a stabilit în sarcina auditorilor publici externi competenţa de a analiza aceste obiecţiuni.

Instanţa de control judiciar apreciază astfel că a proceda în sensul solicitat de recurenta reclamantă şi a analiza legalitatea raportului follow-up echivalează cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, ceea ce ar fi de nepermis.

Raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raportul de follow-up) este un act de control care se întocmeşte în urma acţiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor transmise prin decizie şi, asimilat raportului de control, acesta nu poate fi contestat ca act de sine stătător, ci poate fi semnat „cu obiecţii” şi restituit în termen de 5 zile de la data înregistrării acestuia la entitate, urmând ca obiecţiunile propriu-zise să fie trimise în termen de 15 zile de la data înregistrării raportului la entitate, sub sancţiunea neluării în seamă.

Prin urmare, legalitatea raportului follow-up nu poate fi analizată decât în contextul contestării deciziilor emise în temeiul lor; procesele-verbale de constatare şi rapoartele privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, fiind acte de constatare, acte cu caracter preparator, acestea nefiind susceptibile de a fi atacate direct pe calea unei acţiuni în contencios administrativ.

Curtea are în vedere că nu orice act emis de o autoritate publică este un act administrativ, ci doar acela care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar în speţa de faţă, în condiţiile în care raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie, nu produce efecte proprii, ci doar constată o situaţie de fapt existentă, nedând astfel naştere unui raport juridic între entitatea verificată şi Curtea de Conturi, în mod temeinic şi legal instanţa de fond a constatat că acestea nu are caracteristicile unui act administrativ, nu întruneşte elementele constitutive ale unui act administrativ, acestea reprezentând doar o operaţiune procedurală anterioară emiterii actului administrativ, fără a produce efecte juridice de sine stătătoare, nefiind emise în scopul executării legii.

Faţă de considerentele expuse, raportat la dispoziţiile cuprinse în Hotărârea nr. 155 din 29 mai 2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, instanţa de control judiciar constată că în mod corect instanţa de fond a respins, ca inadmisibilă, acţiunea promovată de recurenta reclamantă.

Actele deduse judecăţii nu dau naştere unui raport juridic între entitatea verificată şi Curtea de Conturi, neavând caracteristicile unui act administrativ, întrucât nu produc efecte proprii, ci doar constată modul de aducere la îndeplinire a unor măsuri dispuse prin acte administrative - Decizii. Dacă s-ar accepta posibilitatea contestării raportului de follow-up pe calea contenciosului administrativ, s-ar permite contestarea indirectă a deciziilor respective, în condiţiile în care, fie acestea nu au fost contestate, fie au fost contestate, iar contestaţiile au fost respinse în mod definitiv, ceea ce ar fi de nepermis. În acest sens, s-a pronunţat Î.C.C.J., Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal în decizia nr. 1622/26.03.2019.

Concluzionând, considerentele decisive ale sentinţei atacate sunt în opinia instanţei de control judiciar corecte, fiind însuşite de Curte, în urma propriului demers de verificare a modului în care a fost aplicat cadrul normativ la datele concrete ale cauzei.

În raport de cele reţinute, nu se impune analizarea celorlalte aspecte formulate de recurentă în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ.

Pentru aceste considerente, criticile recurentei reclamante sunt neîntemeiate, în cauză nefiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 N.C.proc.civ., astfel că, în temeiul art. 496 alin. 1 din N.C.proc.civ. Curtea va respinge recursul ca nefondat. (decizia nr. 576 de la 25 mai 2020 - Curtea de Apel Craiova, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, rezumat judecător Liliana Mădălina Dună)