Interpretare art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004. Analiza naturii juridice a actului. Procedurile operaționale emise de entitățile publice nu constituie acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004, ci doar operaţiuni materiale tehnice.

O condiţie esenţială pe care trebuie să o întrunească actele emise de autorităţile publice pentru a fi calificate drept acte administrative este aceea de a produce efecte juridice, respectiv de a crea, modifica sau stinge raporturi juridice.

Procedurile operaționale emise de entitățile publice nu constituie acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004, ci doar operaţiuni materiale tehnice. În acest sens sunt și dispozițiile art. 6 alin. 1 Ordinul nr. 600/2018 privind aprobarea Codului controlului intern managerial al entităţilor publice emis de Secretariatul general al guvernului, potrivit cărora, conducerea entităţii asigură procesul de elaborare a procedurilor documentate, respectiv a procedurilor de sistem şi a procedurilor operaţionale, pentru procesele şi activităţile derulate în cadrul entităţii şi aducerea la cunoştinţă personalului acesteia, coroborate cu definiția dată în anexa la ordin procedurii operaționale, în sensul că aceasta este o procedură care descrie un proces sau o activitate care se desfăşoară la nivelul unuia sau mai multor compartimente dintr-o entitate, fără aplicabilitate la nivelul întregii entităţi publice.

Prin sentinţa nr. 449 din data de 04.06.2021 pronunţată de Tribunalul Gorj, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 2533/95/2019, s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor prin întâmpinare şi s-a respins acţiunea promovată de reclamanta Comisia Locală de Fond Funciar S., ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

S-a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâta RNP Romsilva prin întâmpinare.

S-a respins acţiunea promovată de reclamanta Comisia Locală de Fond Funciar S., în contradictoriu cu pârâta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinţei nr. 449 din data de 04.06.2021 pronunţată de Tribunalul Gorj, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 2533/95/2019 a formulat recurs recurenta reclamantă Comisia Locala de Fond Funciar S., solicitând  admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, apreciind că hotărârea este nelegală.

Recurenta a susţinut că, în mod greșit instanța de fond consideră că „în ceea ce priveşte procedurile operaţionale emise de entităţi publice, tribunalul reţine că acestea nu constituie acte administrative în sensul Legii 554/2004, ci doar operaţiuni materiale tehnice,  tehnice". Instanța de fond nu a reținut în mod corect susținerile şi opinia sa, nu a explicat de o manieră convingătoare raționamentul juridic pe care l-a adoptat, așa încât, hotărârea sa nu creeze transparența asupra silogismului judiciar, care trebuie să explice și să justifice dispozitivul și, grație căreia, să poată fi realizat controlul judiciar.

În drept, cererea a fost întemeiată de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 C.proc.civ.

Intimaţii pârâţi au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legală şi temeinică.

Recursul este nefondat pentru considerentele ce succed:

Recursul se poate exercita numai cu privire la nelegalitatea hotărârii atacate aşa cum rezultă din art. 488 din Codul de procedură civilă care prevede expres şi limitativ motivele de casare, niciunul dintre acestea nefiind conceput astfel încât să permită instanţei de recurs reanalizarea probelor şi reevaluarea situaţiei de fapt.

Pentru a se reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 C.proc.civ., indicat de recurenta reclamantă în cererea de recurs, trebuie ca hotărârea atacată să nu cuprindă motivele pe care se întemeiază şi inexistenţa acestora să împiedice exercitarea controlului judiciar, sau să cuprindă motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Sentinţa recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanţă a constatat că acţiunea promovată de recurenta reclamantă este inadmisibilă, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Curtea apreciază că, faţă de soluţia pronunţată, pe calea unei excepţii de ordine publică, fără a trece la cercetarea fondului litigiului, criticile recurentei reclamante, în sensul că instanţa de fond nu a analizat cererea în anulare formulată împotriva actelor contestate, nu pot fi reţinute în soluţionarea favorabilă a recursului, în condiţiile în care dispoziţiile art. 248 alin. 1 C.proc.civ., impun instanţelor de judecată obligaţia de a se pronunţa mai întâi asupra excepţiilor, fără a trece şi la cercetarea în fond a cauzei, în speţă, fiind vorba despre excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de autoritatea publică pârâtă.

În condiţiile în care soluţia instanţei a fost de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, situaţie care determină respingerea, ca atare a acţiunii, în mod legal instanţa de fond nu a mai analizat susţinerile formulate de reclamantă cu privire la nelegalitatea actelor, aceasta fiind sancţiunea legiuitorului pentru nerespectarea condiţiilor de exercitare a unei acţiuni în contencios administrativ.

 Dispoziţiile art. 425 alin. 1 din C.proc.civ. impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestit tribunalul, chiar dacă acestea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici „motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei” pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Neanalizarea fondului cauzei de către instanţa de fond ca efect al corectei soluţionări a excepţiei inadmisibilităţii nu atrage casarea hotărârii astfel pronunţate, deoarece nu este rezultatul unei greşeli de judecată, ci este o consecinţă a interpretării corecte a dispoziţiilor legale de către instanţa de fond pentru a pronunţa soluţia de respingere a acţiunii.

 Lipsa considerentelor referitoare la susţinerile reclamantei din cererea de chemare în judecată nu îi poate fi imputată instanţei, câtă vreme problemele ridicate priveau aspecte de fond ale raporturilor juridice dintre părţi, iar fondul nu a fost antamat pentru că soluţia pronunţată de prima instanţă a vizat inadmisibilitatea acţiunii.

Ca urmare, invocarea art. 488 alin. 1 pct. 6 din C.proc.civ. este nejustificată, acest motiv nefiind incident în cauză, faţă de aspectele dezvoltate de recurenta reclamantă.

În raport de criticile referitoare la soluţia dată de către instanţa de fond asupra excepţiei inadmisibilităţii sub aspectul naturii juridice a actului, se impune analizarea soluţiei pronunţată de către instanţa de fond din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., conform cu care: „Casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”.

Acest motiv de casare vizează încălcarea legii de drept substanţial (material), încălcare ce poate îmbrăca mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia; textului de lege corespunzător situaţiei de fapt i s-a dat o interpretare greşită.

Contrar susţinerilor recurentei reclamante, Curtea constată că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în analiza naturii juridice a actului a cărui anulare se solicită.

Faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, de temeiurile juridice invocate de reclamantă şi de apărările pârâtei din litigiu, s-a impus calificarea corectă a actului juridic, întrucât această calificare este determinantă în verificarea condiţiilor de admisibilitate în contencios administrativ a cererii în anulare.

Potrivit art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege „(c) actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; potrivit lit. (c1) „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative;” iar potrivit alin. 2 al aceluiaşi articol „se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.”

Aşa cum se desprinde din dispoziţiile legale ce definesc noţiunea de act administrativ, o condiţie esenţială pe care trebuie să o întrunească actele emise de autorităţile publice pentru a fi calificate drept acte administrative este aceea de a produce efecte juridice, respectiv de a crea, modifica sau stinge raporturi juridice.

Aşa cum corect a reţinut instanţa de fond, în analiza naturii juridice a unui act administrativ, esențiale sunt efectele juridice pe care acesta le produce, natura măsurilor dispuse în conţinutul său, iar nu forma sau denumirea.

În ceea ce priveşte procedurile operaționale emise de entitățile publice, instanţa de fond a reţinut corect că acestea nu constituie acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004, ci doar operaţiuni materiale tehnice.

În acest sens sunt și dispozițiile art. 6 alin. 1 Ordinul nr. 600/2018 privind aprobarea Codului controlului intern managerial al entităţilor publice emis de Secretariatul general al guvernului, potrivit cărora, conducerea entităţii asigură procesul de elaborare a procedurilor documentate, respectiv a procedurilor de sistem şi a procedurilor operaţionale, pentru procesele şi activităţile derulate în cadrul entităţii şi aducerea la cunoştinţă personalului acesteia, coroborate cu definiția dată în anexa la ordin procedurii operaționale, în sensul că aceasta este o procedură care descrie un proces sau o activitate care se desfăşoară la nivelul unuia sau mai multor compartimente dintr-o entitate, fără aplicabilitate la nivelul întregii entităţi publice.

Așa fiind, câtă vreme prin erata la Procedura Operațională COD PO-09.05.04, nu au fost dispuse măsuri care să dea naştere, să modifice sau să stingă vreun raport juridic, în mod corect instanţa de fond a constatat că această înştiinţare nu constituie un act administrativ de autoritate, care să poată fi contestat pe calea contenciosului administrativ.

Pentru considerentele referitoare la natura juridică a actului, în mod corect instanţa de fond a reţinut excepţia inadmisibilităţii cererii, Curtea urmând a menţine soluţia instanţei de fond de respingere a cererii în anulare pe aspectul analizat, constatând neîntemeiate criticile recurentei reclamante.

Analizând argumentele instanţei de fond, Curtea reţine că acestea sunt judicioase, fiind rezultatul unei corecte aplicări şi interpretări a dispoziţiilor legale, nefiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ.

Pentru aceste considerente, criticile formulate sunt neîntemeiate, astfel că în temeiul art. 496 alin. 1 C.proc.civ., recursul declarat va fi respins ca nefondat.

Domenii speta

Spete similare