Anulare o.u.g. Ordonanţele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate

Conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ are competenţa de a controla legalitatea actelor administrative propriu-zise sau a celor asimilate.

Ordonanţele de Guvern sunt acte ale Guvernului, dar nu au caracter de acte administrative deoarece prin Ordonanţe Guvernul legiferează, în baza legii speciale de abilitare a delegării legislative. Altfel spus, într-o anumită perioadă şi într-o anume chestiune, Parlamentul are dreptul constituţional de a delega prerogativele sale legiuitoare Guvernului.

Ordonanţele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, ci, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege.

Legile şi ordonanţele Guvernului sunt supuse controlului de constituţionalitate conform art. 146 lit. d din Constituţia României numai prin sesizarea Curţii Constituţionale. Astfel, în cazul ordonanţelor nu se examinează legalitatea acestora, ci numai constituţionalitatea lor.

Prin cererea înregistrată  sub nr. 1522/104/2020 pe rolul Tribunalului Olt, Secţia a II-a  Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, reclamanta Asociaţia Pensionarul, în contradictoriu cu pârâtul  Guvernul României, având în vedere dispoziţiile art. 2 din Legea 502/2004, privind asociaţiile de pensionari, publicat în M.Of. nr. 1092/24.11.2004, care conferă asociaţiilor dreptul de a reprezenta membrii săi în raporturile cu instituţiile centrale ale statului, în vederea obţinerii drepturilor la pensie, în temeiul dispoziţiilor art. 29-36, 148-150 şi 192-200 din C.proc.civ. şi art. 1,7,8,10,11 din Legea nr. 554/2004, a solicitat instanţei ca, în urma analizei situaţiei faptico-juridice decurgând din materialul probator, să dispună:

 1. Anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, adoptată în şedinţa Guvernului din 14.08.2020 şi publicată în Monitorul Oficial nr. 751 din 18 august 2020;

2. Obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată cauzate de prezenta acţiune.

 În motivarea cererii, a arătat că, în fapt, la data de 18 august 2020 a fost publicată în M.Of. nr. 751 din 18 august 2020, O.U.G. nr. 135/14.08.2020, privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, care a fost adoptată în şedinţa Guvernului din 14.08.2020, în care la art. 42 se menţionează modificarea art. 86 alin 2 din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii, publicată în M.Of. nr. 563/09.07.2019, Partea I, în sensul că litera b) se modifică şi va avea următorul cuprins: la data de 1 septembrie 2020 - 1442 lei, deşi Legea nr. 127/2019, acest punct de pensii era de 1775 lei şi intra în vigoare de la 01.09.2020.

Astfel, consideră că pensionarii, membri ai asociaţiei, sunt nedreptăţiţi la acordarea şi intrarea în vigoare a punctului de pensie, cu o valoare mai mică decât prevede Legea 127/2019 şi, ca urmare, apreciază că actul administrativ, respectiv O.U.G. nr. 135/14.08.2020 este netemeinic şi nelegal şi ca atare lovit de nulitate, pentru o serie de considerente.

În primul rând, O.U.G. nr. 135/14.08.2020 este nelegală întrucât la elaborarea actului nu au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului aprobat prin H.G. nr. 555/2001.

Astfel, potrivit art. 13 lit. a) din legea menţionată proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune, cerinţă nerespectată în cazul emiterii O.U.G. nr. 127/14.08.2020. care este în contradicţie atât cu prevederile Legii nr. 127/2019, dar şi cu ale celorlalte dispoziţii legale specifice.

De asemenea, nu au fost respectate dispoziţiile art. 1 (3) din Legea 16/2000 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional al Organizaţiilor de Pensionari şi al Persoanelor Vârstnice, Guvernul nesolicitând avizul Consiliului.

Or, niciuna dintre aceste cerinţe nu a fost respectată cu prilejul emiterii O.U.G. nr. 135/14.08.2020, respectiv a art. 42 lit. b sau cel puţin nu există dovada respectării acestora.

De altfel, art. 2 al Legii nr. 52/2004 consacră trei principii pe care se întemeiază aceasta şi anume informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative, consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative şi participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.

Prin art. 3 din aceeaşi lege sunt definiţi unii termeni utilizaţi de această reglementare, astfel prin noţiunea de act normativ se înţelege cel emis de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală, iar obligaţia de transparenţă înseamnă obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a informa şi de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative şi la minutele şedinţei publice.

Potrivit art. 7 aliniatul 1 din Legea nr. 52/2003, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-1 afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass media centrală sau locală, după caz.

Or, în această perspectivă, apreciază că nu au fost respectate prevederile legale în procesul de legiferare al O.U.G. nr. 135/14.08.2020, respectiv a art. 42 lit. b din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Având în vedere cele descrise, solicită anularea art. 42 lit. b din O.U.G. 135/14.08.2020.

În drept, invocă dispoziţiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 52/2003, Legii nr. 24/2000, ale Constituţiei României, precum şi pe celelalte prevederi normative menţionate în cuprinsul cererii.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare la cererea de chemare în judecată, invocând excepţiile nulităţii cererii pentru lipsa timbrajului, necompetentei materiale si teritoriale a instanţei, lipsei capacităţii de folosinţă a reclamantei, lipsei de interes, inadmisibilităţii acţiunii.

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale a formulat cerere de intervenţie accesorie,  în interesul Guvernului României care este pârât în cauză, solicitând să se admită cererea formulată şi să fie respinsă cererea reclamantei ca neîntemeiată.

Ministerul Finanţelor Publice a formulat cerere de intervenţie în interesul Guvernului României, solicitând admiterea cererii de intervenție și respingerea cererii de chemare în judecată, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin sentinţa nr. 630/15.12.2020 pronunţată de Tribunalul Olt, Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal în dosarul nr. 1522/104/2020, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Olt cu soluţionarea litigiului. A fost declinată competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Craiova - Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Craiova - Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal la data de 08.01.2021, sub nr. 65/54/2021.

În şedinţa publică din data de 05.02.2021, pentru motivele consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, Curtea a admis în principiu cererile de intervenţie accesorie, a admis proba cu înscrisuri solicitată de reclamantă şi pârât şi a pus în discuţia părţilor prezente excepţiile invocate prin întâmpinare şi prin cererile de intervenţie accesorie.

Analizând cu prioritate, în raport de dispoziţiile art. 248 C.proc.civ., excepţiile invocate prin întâmpinare şi prin cererile de intervenţie accesorii, Curtea reţine următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Asociaţia Pensionarul, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanţei, în temeiul art. 1,7,8,10,11 din Legea nr. 554/2004, anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, adoptată în şedinţa Guvernului din 14.08.2020 şi publicată în Monitorul Oficial nr. 751 din 18 august 2020, cu obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată.

Cu privire la excepția lipsei capacității de folosință a reclamantei invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, instanţa reţine că, în speţă, condiţia generală a capacităţii procesuale, la care se referă Codul de procedură civilă în art. 32 alin. 1 lit. a, trebuie interpretată în sens larg, respectiv capacitatea de a fi subiect de drept, în primul rând de drept administrativ, şi nu în sens restrâns.

În dreptul administrativ esenţială este capacitatea de drept administrativ, prevalând interesul exercitării drepturilor procesuale în ocrotirea existenţei persoanei juridice, în speţă, pentru a se apăra în contra actului care consideră că lezează drepturile pensionarilor membrii ai asociaţiei, reclamanta considerându-se o persoană vătămată în sensul art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, potrivit art. 56 alin. 1 şi 2 C.proc.civ. „(1) Poate fi parte în judecată orice persoană care are folosinţa drepturilor civile. (2) Cu toate acestea, pot sta în judecată asociaţiile, societăţile sau alte entităţi fără personalitate juridică, dacă sunt constituite potrivit legii.”

A nega reclamantei acest drept înseamnă a-i încălca dreptul de acces la justiţie, drept care presupune nu doar sesizarea instanţei, ci şi dreptul la un proces efectiv, motive pentru care instanţa va respinge excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă.

Cu privire la excepţia lipsei de interes în promovarea cererii, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, Curtea reţine următoarele:

Lipsa de interes poate fi invocată pe cale de excepţie, aceasta fiind o excepţie de fond (pentru că este în legătură cu una din condiţiile de exerciţiu ale acţiunii), peremptorie (pentru că se tinde la respingerea acţiunii) şi absolută (pentru că normele care reglementează această condiţie de exerciţiu au caracter imperativ).

Reclamanta trebuie să facă dovada interesului promovării cererii de chemare în judecată, cu îndeplinirea cumulativă a exigenţelor acestui element necesar al dreptului la acţiune, şi anume să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual, aşa prevăd dispoziţiile art. 33 C.proc.civ.

Dispoziţiile speciale ale Legii contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, definesc noţiunile de drept vătămat (art. 2 alin. 1 lit. o), interes legitim privat (art. 2 alin. 1 lit. p) şi interes legitim public (art. 2 alin. 1 lit. r).

Astfel, dreptul vătămat reprezintă, în accepţiunea legii, orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interesul legitim privat reprezintă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Interesul legitim public constituie interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Prin Decizia nr. 8/02.03.2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în M.Of. nr. 580 din 2 iulie 2020, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) şi s) şi art. 8 alin. (11) şi (12) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, a stabilit că „În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului.”

În considerentele deciziei, Î.C.C.J. a reţinut că, “în situaţia acţiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiţia legală dată acestora prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele organismului social - asociaţie, potrivit statutului acestuia. Verificarea existenţei acestei legături urmează să se facă de instanţe de la caz la caz, prin raportare la elementele raportului juridic dedus judecăţii, nefiind suficientă menţionarea în statut a activităţii de "apărare a interesului public", ca scop principal al respectivului organism social interesat.”

În cauza de faţă, prin cererea formulată, reclamanta Asociaţia Pensionarul îşi justifică interesul prin faptul că apără dreptul membrilor asociaţiei la pensie. Acest aspect rezultă şi din art. 2 lit. a din Legea nr. 502/2004 privind asociaţiile pensionarilor, conform căruia “Asociaţia pensionarilor se constituie în scopul: a) apărării dreptului fiecăruia dintre membrii săi la o pensie calculată şi acordată în condiţiile legii, precum şi a altor drepturi de asigurări sociale, potrivit legii;”

Folosul practic urmărit de reclamantă prin promovarea prezentei cereri rezidă, finalmente, în admiterea cererii în anulare a O.U.G. despre care reclamanta susţine că generează efecte ce lezează în mod direct interesul legitim al membrilor asociaţiei de a avea un cuantum al pensiei mai mare.

Ca urmare, instanţa apreciază că, în raport de natura excepţiei şi de motivele invocate prin cererea formulată, reclamanta justifică un interes care îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege pentru exercitarea acţiunii, astfel încât excepţia lipsei de interes va fi respinsă.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât prin întâmpinare şi de intervenienţii accesorii prin cererile de intervenţie formulate, Curtea reţine următoarele:

În cauză, obiectul acţiunii îl constituie anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, publicată în M.Of. nr. 751 din 18 august 2020, care prevede că:

 “- La articolul 86 alineatul (2) din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 9 iulie 2019, cu modificările ulterioare, litera b) se modifică şi va avea următorul cuprins: "b) la data de 1 septembrie 2020 - 1.442 lei;".”

Potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”

Potrivit art. 1 alin. 7 din Legea nr. 554/2004 „(7) Persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi.”

Potrivit art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.”

Aşa cum rezultă din art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, în sensul că pot fi supuse controlului de legalitate, actele administrative, tipice sau asimilate.

Art. 2 alin. 1 lit. c din legea nr. 554/2004, defineşte actul administrativ ca fiind “actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;”

Totodată, Legea nr. 554/2004 dispune și cu privire la actele administrative care nu sunt supuse controlului pe calea contenciosului administrativ, ținând seama de prevederile art. 126 alin. 6 din Constituție, conform cărora „(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”

Art. 5 din Legea nr. 554/2004  prevede, pe de o parte, categoriile de acte administrative exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ (alin. 1 și 2), iar pe de altă parte, categoriile de acte pentru care controlul de legalitate este limitat (alin.3).

Actele care privesc raporturile cu Parlamentul sunt definite de art. 2 alin. 1 lit. k din Legea nr. 554/2004 ca fiind „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul;”

În ceea ce privește ordonanțele de urgență, acestea sunt adoptate de Guvernul României în baza dispozițiilor art. 115 din Constituție, republicată, care permit acestei autorități, sub controlul strict al Parlamentului, să facă față unui caz excepțional.

Potrivit art. 108 alin. 3 din Constituţia României, “(3) Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta.”, iar conform art. 115 alin. 1 “(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.”

Ordonanţele emise de Guvern au caracter de lege, fiind adoptate în temeiul legii de abilitare care presupune o delegare temporară a competenţelor legislative ale Parlamentului către Guvern.

Ordonanţele emise de Guvern nu au caracter de act administrativ deoarece prin ordonanţe Guvernul legiferează în baza legii speciale de abilitare a delegării legislative.

Conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ are competenţa de a controla legalitatea actelor administrative propriu-zise sau a celor asimilate.

Ordonanţele de Guvern sunt acte ale Guvernului, dar nu au caracter de acte administrative deoarece prin Ordonanţe Guvernul legiferează, în baza legii speciale de abilitare a delegării legislative. Altfel spus, într-o anumită perioadă şi într-o anume chestiune, Parlamentul are dreptul constituţional de a delega prerogativele sale legiuitoare Guvernului.

Deci, ordonanţele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, ci, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege.

Legile şi ordonanţele Guvernului sunt supuse controlului de constituţionalitate conform art. 146 lit. d din Constituţia României numai prin sesizarea Curţii Constituţionale. Astfel, în cazul ordonanţelor nu se examinează legalitatea acestora, ci numai constituţionalitatea lor.

Fiind emise în baza relațiilor dintre Parlament și Guvern, ordonanțele de urgență nu sunt acte administrative, ci acte normative, cu putere de lege. În aceste condiții, singura autoritate care poate valida sau invalida o ordonanță/ordonanță de urgență a Guvernului este Parlamentul, printr-o lege de aprobare sau respingere a acesteia.

Instanțele de contencios administrativ nu sunt în măsură să cenzureze un asemenea act normativ în sensul celor solicitate de reclamantă.

Curtea constată că excepţia inadmisibilităţii este întemeiată, întrucât anularea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului, act cu caracter normativ cu putere de lege, nu poate face obiectul analizei instanţei de contencios administrativ.

Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că este inadmisibilă cererea privind anularea unei ordonanțe de urgență a Guvernului, act cu caracter normativ cu putere de lege, întrucât excedează competențelor instanței de contencios administrativ. Așadar, ordonanțele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, ci, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege, instanța de contencios administrativ având competența de a controla legalitatea actelor administrative propriu-zise sau a celor asimilate, conform art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. (Decizia nr. 126 din data de 22 ianuarie 2018 pronunțată de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, având ca obiect anularea OUG 95/2014).

În raport de cele reţinute, instanţa constată că excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Guvernul României şi de intervenienţii accesorii este întemeiată şi va fi admisă, astfel că, în temeiul art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, Curtea va respinge cererea formulată de reclamantă în temeiul excepţiei inadmisibilităţii şi va admite cererile de intervenţie accesorie în interesului pârâtului.

Întrucât cauza a fost soluţionată în temeiul excepţiei inadmisibilităţii, conform art. 248 C.proc.civ., nu se mai impune analizarea aspectelor invocate de reclamantă în cererea adresată instanţei şi nici a celorlalte apărări formulate de pârât prin întâmpinare şi de intervenienţii accesorii prin cererile de intervenţie formulate.

Domenii speta

Spete similare