Hotărâre a colegiului de conducere a unei instanţe de interpretare a unei norme. Caracterul de act administrativ şi calea de atac

Rezumat:

În lipsa unor prevederi exprese în ceea ce privește calea de atac împotriva hotărârilor colegiilor de conducere și instanța competentă, devin aplicabile prevederile comune în materie, în raport de natura actului, respectiv Legea nr. 554/2004. În măsura în care, datorită formulării utilizate în emiterea unui act administrativ există dificultăți în modul de aplicare al acestuia, autoritățile pot emite acte de modificare, completare ori interpretare. Totodată, în activitatea lor, aceste autorități pot îmbrățișa o anumită interpretare a acestora, fără a fi nevoie de formalizarea acesteia într-un act administrativ normativ interpretativ de sine stătător, interpretare care este supusă, de asemenea, prin prisma actului administrativ asupra căruia poartă procesul de interpretare, controlului instanței de contencios administrativ. Actul administrativ interpretativ este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ şi poate fi infirmat de către instanțele judecătorești dacă acesta nu respectă conținutul normativ al actului interpretat, astfel încât acţiunea ce face obiectul prezentei cauze este admisibilă.

Hotărârea:

Prin cererea adresată Tribunalului Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 20.07.2020 şi înregistrată sub număr unic E-cris .../86/2020, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B. şi Curtea de apel B., a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea în parte a Hotărârii nr. 45/07.11.2019 a Colegiului de conducere al Curţii de Apei B. (în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 pct. I ale respectivei Hotărâri), cu plata cheltuielilor de judecată constând în taxă judiciară de timbru.

Prin întâmpinare, pârâţii Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B. şi Curtea de Apel B. au solicitat respingerea acţiunii reclamantului faţă de pârâta Curtea de Apel B., pe excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, având în vedere împrejurarea că autoritatea publică emitentă a hotărârii contestate este Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B., iar nu Curtea de Apel B. Aceasta din urmă, în calitate de ordonator secundar de credite, ca entitate care deţine un patrimoniu în măsură să garanteze îndeplinirea obligaţiilor stabilite de instanţă, ar fi putut fi chemată în judecată numai dacă acţiunea în contencios administrativ ar fi cuprins şi un capăt de cerere privind plata de despăgubiri pentru prejudiciul produs printr-un act nelegal. Or, din petitul cererii rezultă că aceasta vizează strict anularea Hotărârii nr.45/7.11.2019 a Colegiului de Conducere al Curţii de Apel B.

Prin sentinţa civilă nr. 761 din 12.11.2020, Tribunalul Suceava – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a secund pârâtei Curtea de Apel B. şi a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu aceasta ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă. Totodată, a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B..

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul A. şi a solicitat, în principal, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă; în subsidiar, casarea sentinţei recurate, rejudecarea litigiului în fond de către instanţa de recurs, conform art. 20 alin. (3) teza 1 din Legea nr. 554/2004 şi admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată, precum şi obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată, în considerarea următoarelor motive:

1. greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Curţii de Apel B. – învederând în acest sens că, Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B. nu ar fi putut sta singur în judecată în calitate de pârât, întrucât acesta este doar un organ de conducere ce emite acte în numele şi pentru Curtea de Apel, calitatea de autoritate publică (în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004) având-o doar Curtea de Apel B.; este adevărat că emitentul actului atacat este Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B., însă emiterea acelui act s-a făcut în numele şi pentru Curtea de Apel B., aceasta cu atât mai mult cu cât actul respectiv viza modalitatea de aplicare a ROIIJ pentru o instanţă din subordinea însăşi a Curţii de Apel, iar nu din subordinea Colegiului de Conducere al acelei Curţi (aspecte confirmate de dispoziţiile art. 221 Noul Cod Civil, coroborate cu art. 219 alin. (1) Noul Cod Civil si cu art. 218 alin. (1) Noul Cod Civil) – toate aceste susţineri fiind invocate prin răspunsul la întâmpinare/concluziile scrise formulate în cauză, dar care nu au fost analizate de judecătorul fondului.

Pentru aceste motive, a solicitat respingerea ca neîntemeiată a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Curţii de Apel B.

2. lipsa unui interes actual în promovarea acţiunii - reţinut în considerentele hotărârii - fără să fi pus anterior în discuţie acest aspect (sub forma excepţiei lipsei de interes) si cu nesocotirea dispoziţiilor art. 33 teza a H-a C. pr. civ.

De observat, în sentinţa recurată, prima instanţă a apreciat că interesul reclamantului în promovarea acţiunii nu ar fi unul actual (din moment ce nu s-a făcut dovada existenţei unei hotărâri de colegiu prin care reclamantul să fie transferat în mod nelegal într-o altă secţie, hotărâre care să fie adoptată în baza art. 1 pct. 1 din Hotărârea nr. 45/07.11.2019 contestată în cauza dedusă judecăţii).

Prima instanţă a ajuns la această apreciere fără a pune anterior în discuţia contradictorie a părţilor acest aspect, sub forma excepţiei lipsei de interes, context în care i-a fost încălcat dreptul la apărare, dreptul la contradictorialitate şi dreptul la un proces echitabil. De asemenea, prima instanţă nu a avut în vedere dispoziţiile art. 33 teza a II-a C. pr. civ. – care permit introducerea unei acţiuni în lipsa unui interes actual, în condiţiile în care reclamantul formulează acţiunea cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv ameninţat sau preîntâmpinarea unei pagube; or, prevenirea încălcării unui drept subiectiv ameninţat este chiar ipoteza pe care este întemeiată acţiunea.

3. prima instanţă a reţinut în mod greşit că actul atacat de nu ar fi unul administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 - motivarea fiind bazată pe faptul că Hotărârea Colegiului de Conducere al Curţii de Apel B. ar fi fost doar una interpretativă (ce conţinea doar un punct de vedere) şi că nu ar produce efecte juridice directe în persoana reclamantului – situaţie în care soluţia dată de prima instanţă bazată pe acest motiv ar fi trebuit să fie una de respingere a acţiunii ca inadmisibilă (pe motiv că nu s-ar fi atacat un act administrativ), iar nu respingerea acţiunii ca nefondată.

În al doilea rând, aşa cum s-a arătat şi prin acţiunea introductivă şi răspunsul la întâmpinare/concluziile scrise, Hotărârea nr. 45/07.11.2019 emisă de Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B. este un act administrativ unilateral cu caracter normativ (în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004), întrucât interpretează dispoziţiile art. 20 alin. (2) din HCSM nr. 1375/2015, fiind apt a produce efecte juridice.

În demersul de clarificare a naturii juridice a actului dedus judecăţii şi a regimului juridic aplicabil, instanţa a reţinut că esenţiale sunt efectele juridice pe care acesta le produce, natura măsurilor dispuse în conţinutul său, iar nu forma sau denumirea. Aşadar, actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti, trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă.

Pârâţii au susţinut că actul a cărei executare se doreşte a fi suspendat nu este un act administrativ susceptibil sa producă efecte juridice, arătând, în esenţă, că hotărârea în discuţie are un caracter interpretativ, exprimând doar un punct de vedere referitor la interpretarea unor texte din ROIIJ.

Or, analizarea naturii juridice a Hotărârii nr. 45/2019 adoptată de Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B. trebuie efectuată într-un context mai larg.

Astfel, a învederat recurentul că anterior, prin hotărâri ale Colegiului de Conducere al Judecătoriei B., reclamantul, care activa pe Secţia Civilă, a fost transferat în cadrul Secţiei Penale a aceleiaşi instanţe, iar printr-o hotărâre judecătorească s-a dispus în mod definitiv anularea hotărârilor colegiului de conducere – instanţa de judecată reţinând aplicarea in ordine alfabetică a criteriilor prev. de art. 20 alin. (2) din Hotărârea CSM nr. 1375/2015.

Ulterior, Judecătoria B. a sesizat Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B. pentru a-şi exprima opinia referitor la aplicarea criteriilor de la art. 20 alin. 2 din ROIIJ şi la posibilitatea ca preşedintele unei secţii să fie avut în vedere la repartizarea la altă secţie. Astfel, a fost adoptată Hotărârea nr. 45/2019.

Chiar dacă prin însăşi hotărârea în discuţie nu s-a luat o măsură efectivă faţă de reclamant, în contextul în care acesta are calitatea de judecător în cadrul Secţiei Civile a Judecătoriei B., iar la nivelul acestei instanţe există o problemă de organizare şi de repartizare a judecătorilor pe secţii, iar Colegiul de Conducere al Judecătoriei B., care a cerut de altfel punctul de vedere al Colegiului de Conducere al Curţii de Apel B., ar dispune repartizarea pe secţii în acord cu interpretarea Curţii de Apel B. oferită prin Hotărârea nr. 45/07.11.2019 (de altfel scopul sesizării Curţii de Apel B. a fost acela de a oferi o interpretare unitară la nivelul Curţii şi a instanţelor arondate, inclusiv Judecătoria B.), reclamantul ar putea fi din nou vizat pentru trecerea de pe Secţia Civilă pe Secţia Penală, în ciuda faptului că în favoarea sa a fost pronunţată o hotărâre judecătorească definitivă în care s-a reţinut exact opinia contrară celei exprimate de Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B.

Deşi hotărârile adoptate în temeiul art. 21 alin. (3) din ROIIJ de colegiile de conducere ale curţilor de apel se comunică Consiliului Superior al Magistraturii pentru evaluare, atâta vreme cât ele pot fi avute în vedere de instanţele din circumscripţie în adoptarea unor măsuri unitare privind organizarea şi funcţionarea instanţelor de natură să afecteze personalul, trebuie considerate că sunt acte administrative susceptibile de a produce efecte juridice şi pot fi atacate in instanţă.

Mai mult, hotărârea atacată este un act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act normativ (prin care se stabileşte modalitatea de aplicare a ROIIJ) emis de o autoritate publică (instanţă judecătorească) în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii (ROIIJ). competenţa de emitere a unui astfel de act fiind prevăzută de chiar dispoziţiile art. 21 alin. (3) din ROIIJ.

Deşi Hotărârea atacată are caracter interpretativ, aceasta este evident aptă să producă efecte juridice, întrucât Judecătoria B. (titularul sesizării) urmează să folosească interpretarea dată de Colegiul de Conducere al Curţii de Apel B. în situaţia ivirii unui nou caz de trecere a unui judecător de pe o secţie pe alta, aceasta fiind şi raţiunea pentru care Judecătoria B. a sesizat Colegiul Curţii pentru interpretare (acest fapt rezultă cu evidenţă din „practicaua" Hotărârii nr. 45/07.11.2019, în care se face expunerea motivelor, pentru care Preşedintele Judecătoriei B. a sesizat Colegiul Curţii de Apel, făcându-se referire expresă la fluctuaţia mare de personal din cadrul Judecătoriei B., mutarea unor judecători din Secţia Civilă în Secţia Penală şi litigiile cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din ROIIJ).

Apărarea pârâţilor, conform căreia instanţa de contencios administrativ nu ar putea anula un punct de vedere, nu poate fi nici ea primită, un contra-exemplu grăitor fiind chiar Sentinţa civilă nr. 496/27.06.2019 pronunţată de Tribunalul Suceava - Secţia de contencios în dosar nr. .../86/2019 (rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 749/21.10.2019 a Curţii de Apel Suceava Secţia de contencios), prin care s-au anulat cu titlu definitiv anumite dispoziţii de interpretare a ROIIJ din Hotărâri ale Colegiului de Conducere a Judecătoriei B. Cu alte cuvinte, instanţa de contencios administrativ are competenţa de a analiza şi anula hotărâri interpretative emise de colegiile de conducere ale instanţelor judecătoreşti, în situaţia în care acestea au fost emise cu nerespectarea legii. În plus, a arătat că interpretarea dată prin Hotărârea nr. 45/07.11.2019 produce efecte juridice erga omnes.

4) prima instanţă nu a analizat fondul cauzei dedusă judecăţii (şi anume ordinea de aplicare a criteriilor prev. de art. 20 alin. 2 din HCSM nr. 1375/2015) – fiind lesne de observat că prima instanţă şi-a întemeiat motivarea pe două elemente extrinseci fondului cauzei (lipsa interesului şi faptul că actul atacat nu ar fi unul administrativ) şi pe faptul că nu ar opera puterea de lucru judecat a hotărârii invocată (Sentinţa civilă nr. 496/27.06.2019 din dosarul nr. ../86/2019 al Tribunalului Suceava - definitivă prin Decizia civilă nr. 749/21.10.2019 pronunţată de Curtea de Apel Suceava - S.C.A.F.). Or, dacă instanţa de recurs apreciază primele două motive oferite de prima instanţă ca fiind neîntemeiate - aceasta ar fi trebuit să analizeze fondul cauzei dedusă judecăţii (şi anume problema ordinii de aplicare a criteriilor prev. de art. 20 alin. (2) din HCSM nr. 1375/2015), lucru pe care însă prima instanţă nu 1-a făcut, „evitând" această analiză prin oferirea motivului că nu ar opera puterea de lucru judecat. Puterea de lucru judecat invocată privea însuşi fondul cauzei, astfel că la concluzia dacă puterea de lucru judecat era sau nu aplicabilă în speţă, nu se putea ajunge decât în urma analizei fondului cauzei, analiză în urma căreia prima instanţă ar fi observat că ordinea de aplicare a criteriilor prev. de art. 20 alin. (2) din HCSM nr. 1375/2015 fusese deja stabilită cu caracter definitiv prin Sentinţa civilă nr. 496/27.06.2019 din dosarul nr. .../86/2019 al Tribunalului Suceava (definitivă prin Decizia civilă nr. 749/21.10.2019 pronunţată de SCAF A Curţii de Apel Suceava).

Cu alte cuvinte, prima instanţă nu putea constata că puterea de lucru judecat era sau nu aplicabilă în speţă fără analizarea fondului cauzei, lucru pe care însă nu 1-a făcut. De asemenea, motivul oferit de prima instanţă (că puterea de lucru judecat ar putea fi invocată doar în cazul unui alt proces, şi nu faţă de un act administrativ dat în interpretarea legii), nu poate fi nici el primit, întrucât tocmai acesta este scopul acţiunii din prezentul dosar - anularea prin intermediul unei acţiuni în contencios administrativ a unui act administrativ dat cu încălcarea evidentă a unei hotărâri judecătoreşti; faptul că această hotărâre judecătorească se opune însuşi actului administrativ atacat, nu înseamnă că puterea de lucru judecat operează direct faţă de acest act administrativ, ci ea trebuie constatată ca operând în cadrul unei acţiuni în justiţie (a unui "proces" aşa cum invocă prima instanţă), acţiune însă care a fost introdusă şi care face chiar obiectul prezentei cauze.

Curtea de Apel B. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, învederând următoarele aspecte:

Recurentul-reclamant şi-a structurat cererea de recurs pe 4 puncte, fără ca, în conformitate cu art. 486 alin. (1) lit. d) coroborat cu art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, să arate care sunt motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul. În condiţiile în care instanţa de recurs învestită cu soluţionarea cererii de recurs va aprecia că nu poate, ea însăşi, să facă o încadrare a argumentelor invocate de recurentul-reclamant în motivele de casare, în discuţie se impune a fi pusă nulitatea recursului în raport de dispoziţiile art. 486 alin. (3) şi art. 489 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

În acelaşi context, trebuie observat că cea mai mare parte a cererii de recurs constă în reproducerea unor apărări formulate de reclamant la instanţa de fond ori a unor părţi din hotărârile judecătoreşti invocate de recurentul-reclamant ca având putere de lucru judecat. Or, motivele de casare vizează hotărârea recurată, iar nu temeinicia cererii de chemare în judecată ori a apărărilor pârâţilor.

Cu privire la motivele de recurs, astfel cum au fost structurate şi justificate de recurentul reclamant, a învederat următoarele:

1. Greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Curţii de Apel B. este afirmată de recurentul-reclamant exclusiv prin prisma susţinerilor sale de la instanţa de fond (formulate prin răspunsul la întâmpinare/concluzii scrise), fără critici efective cu privire la soluţionarea de către tribunal a acestei excepţii.

Neanalizarea de către instanţă a motivelor invocate prin răspunsul la întâmpinare/ concluzii scrise ar putea fi examinată fie prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 5, fie a art. 488 alin. (1) pct. 6 prin raportare la art. 425 alin. (2) lit. b) Cod procedură civilă - aceasta dacă instanţa de recurs va aprecia că poate suplini lipsa dezvoltării acestor motive de casare de către recurent.

Dacă se va aprecia că analiza excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Curţii de Apel B. poate fi făcută prin prisma susţinerilor reclamantului în faţa instanţei de fond, considerate a nu fi fost analizate de tribunal, este de constatat că dispoziţiile legale invocate de reclamant nu sunt determinante în soluţionarea excepţiei. Dispoziţiile din Codul civil menţionate de reclamant sunt dispoziţii cu caracter general a căror aplicabilitate trebuie nuanţată atunci când este vorba de alte materii. Se au în vedere nu atât dispoziţiile art. 56 alin. (2) din Codul de procedură civilă, cât mai ales particularitatea raporturilor de drept material născute în sfera contenciosului administrativ, materie în care este recunoscută o capacitate de drept administrativ în virtutea căreia, entităţile publice, chiar şi în lipsa personalităţii juridice, pot sta în proces, în nume propriu, în calitate de pârâte, dată fiind calitatea lor de emitente ale actelor administrative contestate.

2. În privinţa considerentelor tribunalului prin care s-a reţinut neîndeplinirea condiţiei interesului de a fi actual, recurentul-reclamant a criticat, pe de o parte, nepunerea în discuţie a acestei excepţii, iar pe de altă parte, nesocotirea art. 33 teza a II-a din Codul de procedură civilă.

Sub primul aspect - admiţând că legalitatea hotărârii recurate ar putea fi examinată prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă pentru nerespectarea art. 14 alin. (5) din Codul de procedură civilă - este de constatat că sancţiunea nulităţii nu poate fi reţinută decât dacă, în conformitate cu art. 175 alin. (1) din Codul de procedură civilă, recurentului reclamant i s-ar fi produs o vătămare care nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea hotărârii. Or, actualitatea interesului a fost reţinută de tribunal doar ca argument în sprijinul respingerii, ca nefondată, a cererii de chemare în judecată.

Sub cel de-al doilea aspect, în considerarea aceloraşi dispoziţii, nu poate fi reţinută vreo vătămare care să-l afecteze pe recurentul-reclamant. În plus, art. 33 din Codul de procedură civilă reprezintă dreptul comun în privinţa interesului - condiţie de exerciţiu a acţiunii civile. Însă, în materia contenciosului administrativ, interesul primeşte valenţe particulare, în vedere fiind avute dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. p) şi r) coroborate cu art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004. Astfel, în acord cu aceste dispoziţii, dacă s-ar admite teza recurentului-reclamant potrivit căreia actul contestat este un act administrativ cu caracter normativ, este de constatat că o acţiune în contencios administrativ formulată de persoana fizică care se consideră vătămată prin care acte administrative cu caracter normativ nu poate avea fi primită decât dacă reclamantul ar afirma şi dovedi vătămarea interesului său privat printr-un act administrativ cu caracter individual (ori prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim). Or, în cauză, un astfel de interes privat nu a fost afectat prin hotărârea nr. 45/2019 a Colegiului de conducere al Curţii de Apel B..

Tot din perspectiva condiţiei existenţei vătămării într-un drept al persoanei sau într-un interes legitim, impusă de art. 1 alin. (1 din Legea nr. 554/2004, în temeiul disp. art. 247 alin. (1) teza a II-a Cod procedură, intimata a înţeles să invoce excepţia lipsei de interes, dat fiind faptul că reclamantul nu justifică calitatea de persoană vătămată, în accepţiunea disp. art. 1 din Legea nr. 554/2004. Hotărârea de colegiu contestată nu are potenţialul de a produce efecte juridice directe asupra reclamantului, în consecinţă, nu are efect vătămător. Prin interpretarea oferită prin Hotărârea nr. 45/7.11.2019 asupra dispoziţiilor art. 20 alin. 2 din ROIIJ: Criteriile prevăzute de art. 20 alin. (2) din R.O.I.I.J. aprobat prin H.CSM nr. l375/2015 nu trebuie aplicate strict în ordinea alfabetică; textul enumeră criteriile ce trebuie avute în vedere, fără a institui o ordine de preferinţă sau o pondere a acestora, Colegiul are obligaţia de a analiza în ansamblu toate criteriile şi, atunci când reţine un criteriu, să motiveze de ce le înlătură pe celelalte, CCCAB nu a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din ROIIJ, aşa cum eronat susţine reclamantul, ci s-a pronunţat cu privire la modul de interpretare a acestor dispoziţii.

Dispoziţia înscrie o soluţie de principiu, o dezlegare a normei de drept, iar nu una de aplicare a soluţiei legale la o situaţie particulară. Dispoziţia de stabilire a criteriilor este una abstractă, aplicabilă unei situaţii viitoare şi ipotetice.

Astfel, a susţinut că hotărârea aptă să producă efecte juridice în ceea ce îl priveşte pe reclamant va fi doar hotărârea Colegiului Judecătoriei B., dacă va fi adoptată cu luarea în considerare a Hotărârii nr. 45/7.11.2019. Or, până la acest moment nu există o hotărâre a Colegiului Judecătoriei B. prin care să se fi raliat la punctul de vedere exprimat de Colegiul Curţii în ceea ce priveşte aplicarea disp. art. 20 alin. (2) din ROIIJ. Evaluarea în concret a situaţiei este în sarcina Colegiului Judecătoriei B., nu a CCCAB.

3. În ceea ce priveşte lipsa caracterului de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Codul de procedură civilă, se arată:

Criticile recurentului-reclamant constau, pe de o parte, în afirmarea faptului că acest motiv ar fi determinat respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar pe de pe altă parte, în reproducerea propriilor susţineri formulate în faţa instanţei de fond şi a unora dintre considerentele din sentinţa civilă nr. 240/2020 a Tribunalului Suceava, fără argumente proprii vreunuia dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

Lipsa caracterului de act administrativ a hotărârii nr. 45/2019 a Colegiului de conducere a Curţii de Apel B. a fost invocată prin întâmpinarea de la fond ca fiind unul dintre motivele de ordin procedural pentru care cererea de chemare în judecată se impunea a fi respinsă ca nefondată. Cu privire la această susţinere, reclamantul nu i-a contestat caracterul de apărare de fond, iar tribunalul a reţinut-o ca atare. Motivul invocat, chiar dacă poate părea că vizează admisibilitatea acţiunii, presupune o analiză de fond a naturii actului contestat nu numai prin prisma art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci şi prin prisma dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea nr. 1375/2015 a Consiliului Superior al Magistraturii, precum şi a art. 41 alin (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004. În aceste condiţii, este greu de decelat motivul pentru care soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată este considerată de recurentul-reclamant ca fiind preferabilă soluţiei pronunţate.

Intimata a răspuns şi în privinţa susţinerilor reclamantului formulate în faţa instanţei de fond cu privire la caracterul hotărârii nr. 45/2019 a Colegiului de conducere a Curţii de Apel B. şi a solicitat - pentru situaţia în care instanţa de recurs ar decide rejudecarea fondului - să fie avute în vedere apărările formulate prin întâmpinarea depusă la instanţa de fond în privinţa motivelor de nelegalitate invocate de reclamant prin cererea de chemare în judecată.

Analizând legalitatea sentinţei recurate, Curtea constată următoarele:

Analizând legalitatea sentinței recurate, prin prisma actelor și lucrărilor dosarului, precum și a criticilor formulate prin recursul promovat, Curtea apreciază că acestea se încadrează pe motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin 1 pct. 5 și 8 Cod procedură civilă și că sunt întemeiate. Curtea constată că într-adevăr, prima instanță nu a realizat o analiză aprofundată a pricinii deduse judecății. Astfel, așa cum se poate observa din parcurgerea conținutului hotărârii, cererea de chemare în judecată a fost respinsă ca nefondată, însă raționamentul expus în susținerea soluției vizează motive de inadmisibilitate, și se raportează în principal la lipsa caracterului de act administrativ a hotărârii Colegiului de Conducere CA BC atacate, or acest considerent este eronat.

Curtea reține că în lipsa unor prevederi exprese în ceea ce privește calea de atac împotriva hotărârilor colegiilor de conducere și instanța competentă, devin aplicabile prevederile comune în materie, în raport de natura actului, respectiv Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, este „act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Hotărârea colegiului de conducere se încadrează în această noțiune, în acest sens fiind și practica constantă a instanțelor judecătorești.

Curtea observă că, în măsura în care, datorită formulării utilizate în emiterea unui act administrativ există dificultăți în modul de aplicare al acestuia, autoritățile pot emite acte de modificare, completare ori interpretare. Totodată, în activitatea lor, aceste autorități pot îmbrățișa o anumită interpretare a acestora, fără a fi nevoie de formalizarea acesteia într-un act administrativ normativ interpretativ de sine stătător, interpretare care este supusă, de asemenea, prin prisma actului administrativ asupra căruia poartă procesul de interpretare, controlului instanței de contencios administrativ.

Este comun acceptat că pentru buna desfășurare a activității unei autorități se pot emite diverse acte interne care modulează acțiunea acesteia şi care vădesc o anumită interpretare care se dă actului administrativ normativ; în acest sens, se încadrează şi actele administrative unilaterale cu caracter normativ, proprii sau asimilate, care la rândul lor pun în discuție o anumită interpretare a normei.

Prin urmare, din punct de vedere normativ, conținutul normei originare poate fi clarificat, pe lângă actele normative completatoare sau modificatoare, prin acte normative de interpretare, supuse controlului de legalitate.

Astfel, Curtea reține că actul administrativ interpretativ este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ şi poate fi infirmat de către instanțele judecătorești dacă acesta nu respectă conținutul normativ al actului interpretat, astfel încât acţiunea ce face obiectul prezentei cauze este admisibilă.

În ceea ce privește critica formulată de recurent referitoare la greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a secund-pârâtei, Curtea constată că soluționarea acestei excepții de către instanța de fond urmează în mod natural după corecta stabilire a naturii juridice a actului atacat.

De asemenea, este întemeiată şi critica vizând greşita reţinere a excepţiei lipsei de interes, respectiv a lipsei caracterului actual al interesul în promovarea acțiunii. Curtea observă astfel că în conformitate cu art. 2 lit. a) din Legea 554/2004 se conferă legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ persoanei vătămate, noțiune definită ca „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri (...).”

Aceasta înseamnă că acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități administrative de a-i soluționa o cerere legitimă.

Astfel, justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ, în sensul art.1 alin.1 și 2 din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei însăși sau altui subiect de drept.

Prevederile Legii nr. 554/2004 mai sus citate consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim. Condiția vătămării în sensul art. 2 lit. a din Legea nr.554/2004 se face prin raportare la noțiunea de interes legitim, interes care potrivit art.1 alin.1 din aceeași lege poate fi atât public, cât şi privat.

Conform art. 2 alin.1 lit. p) din Legea nr.554/2004, prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, inclusiv în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Luând în considerare prevederile legale expuse mai sus, nu se poate exclude ab initio interesul reclamantului în formularea cererii de anulare a normelor interpretative ale unui act cu caracter normativ, ale căror prevederi se pot aplica inclusiv recurentului-reclamant, în eventualitatea unui transfer al judecătorilor între secțiile instanțelor aflate în circumscripția Curții de Apel B.

Având în vedere considerentele expuse, reținând că prima instanţă a soluţionat cauza prin admiterea excepţiei de inadmisibilitate, excepţie care nu era dată în cauză, lăsând astfel nesoluţionat fondul pricinii, Curtea va admite recursul, va casa hotărârea şi va trimite cauza pentru rejudecarea fondului aceleiaşi instanţe, în temeiul art. 498 alin. (2) rap. la art. 496 alin. (2) Cod procedură civilă.

Domenii speta

Spete similare