Litigiu privind Curtea de Conturi

DREPT ADMINISTRATIV

Litigiu privind Curtea de Conturi

- art. 27 din Legea nr. 94/1992, pct. 352 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014

Din dispozițiile art. 27 din Legea nr. 94/1992 și pct. 352 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014 rezultă că activitatea de verificare a conturilor, în cadrul căreia se pot constata abateri de la legalitate și se pot dispune de către auditorii publici măsuri pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată, trebuie realizată în cadrul termenului legal de prescripție, chiar și în situația în care se impune verificarea activității desfășurate de entitate pe perioada anterioară exercițiului financiar supus auditării.

A admite că prescripția dreptului la acțiune este aplicabilă doar în raportul dintre entitatea controlată și cel de la care trebuie recuperat prejudiciul, este, pe de o parte, contrar dispozițiilor legale mai sus menționate, iar pe de altă parte, respectiva concluzie ar duce la crearea situației în care controlul și măsurile de înlăturare a neregulilor trasate de auditorii publici nu pot fi executate, determinând doar demersuri, chiar judiciare, fără niciun rezultat. În plus, stabilirea de către legiuitor a faptului că verificarea trebuie realizată într-un anumit termen legal de prescripție asigură și stabilitatea raporturilor juridice și a circuitului civil.

În ceea ce privește termenul de prescripție extinctivă aplicabil în cazul activității de verificare și stabilire de abateri și măsuri de către Curtea de Conturi, acesta urmează a fi stabilit în raport cu natura sumelor ce reprezintă prejudiciul constatat de Curtea de Conturi și care trebuie recuperat.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 201 din 11 martie 2021

Din examinarea lucrărilor din dosar, Curtea de Apel a constatat următoarele:

1. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. (...)/CA din 08.10.2020 Tribunalul (...) a respins excepțiile decăderii din dreptul de a depune contestația administrativă și a inadmisibilității acțiunii întemeiată pe efectuarea tardivă a procedurii prealabile, invocate de pârâtă, a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta SC (R) SRL împotriva pârâtelor Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi (...), având ca obiect anularea în parte a Încheierii nr. (...)/28.02.2019, respectiv a măsurilor dispuse la punctul 4 al Deciziei nr. (...)/04.01.2019 și a constatărilor privind punctul 6 din Raportul de control (...)/13.12.2019, ca neîntemeiată, fără cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că auditul financiar al conturilor anuale de execuție bugetară pe anii 2014 - 2017 privind controlul situației, evoluției și modului de administrare a patrimoniului public și privat al UAT de către SC (R) SRL cu capital integral sau majoritar al UAT, a relevat unele nereguli și abateri de la legalitate și regularitate.

Tribunalul a reținut că este investit exclusiv cu privire la măsurile obiect al punctului 4 din Decizia nr. (...)/04.01.2019 a Camerei de Conturi (...), respectiv cu privire la constatările privind punctul 6 din Raportul de control (...)/13.12.2019.

Împotriva acestei decizii entitatea auditată, reclamantă în prezenta cauză a formulat contestație care a fost respinsă de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor a Curții de Conturi a României prin Încheierea nr. (...)/28.02.2019, pentru argumentele de fapt și de drept invocate și prin întâmpinarea formulată în prezenta cauză.

Cu privire la măsurile dispuse pentru înlăturarea abaterilor consemnate la punctul 4 din decizie, tribunalul a reținut următoarele:

Acest punct vizează nestabilirea, nefacturarea, neurmărirea și neîncasarea contravalorii serviciilor de salubrizare prestate de către operatorul de servicii utilizatorilor persoane fizice fără contract prestări servicii.

În baza contractului de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare al orașului (O), aprobat prin Hotărârea Consiliului Local (O) nr. (...)/07.07.2014, reclamanta în calitate de operator, a furnizat activități de salubrizare pe raza orașului (O) și în satele aparținătoare acestuia, însă nu a facturat către Primăria orașului (O) serviciile prestate pentru persoane fizice cu care nu a încheiat contracte, în valoare de 324.566,46 lei, aferente perioadei 2014 - 2017.

În ceea ce privește prescripția dreptului de a audita activitatea entității, invocată de către reclamantă, instanța a respins-o, pentru următoarele:

Dispozițiile art. 352 lit. c) din HCC nr. 155/2014 reglementează: verificarea obligatorie a activității desfășurate de entitate pe perioada anterioară exercițiului financiar supus auditării (perioada cuprinsă între ultimul exercițiu financiar auditat și exercițiul financiar ce face obiectul acțiunii curente), dar în cadrul termenului legal de prescripție.

În acest context, perioada supusă controlului, aprobată prin planul de control inițial, poate fi extinsă, extindere care este chiar obligatorie în anumite situații expres indicate în Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014 (pct. 107, 108 și 109 lit. b), în cuprinsul reglementărilor ce se referă la extinderea perioadei supuse verificării.

Instanța a reținut că, raportat la perioada supusă verificării (2014 - 2017), Decizia nr. (...)/04.01.2019 a fost emisă înăuntrul termenului de prescripție de 5 ani în materia creanțelor fiscale.

Tribunalul a reținut că dreptul reclamantei de a pretinde achitarea contravalorii serviciului de salubrizare de la toți utilizatorii care nu au încheiat contracte cu acest operator, deriva din HCL nr. (...)/12.04.2017, respectiv HCL nr. (...)/23.12.2013, care au fost emise în baza dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 101/2006 a serviciilor de salubrizare a localităților, care reglementează: “Autoritățile administrației publice locale au obligația să achite operatorilor sumele convenite prin contract pentru prestațiile pe care aceștia le efectuează în beneficiul întregii comunități.”

Or, în aceste condiții, date fiind principiile prevăzute de art. 3 lit. f) și g) din Legea nr. 101/2006 a serviciilor de salubrizare a localităților, care impun o tarifare echitabilă, corelată cu cantitatea și calitatea serviciului prestat, nediscriminarea și egalitatea de tratament a utilizatorilor, instanța a reținut că aprobarea taxei de salubrizare pe gospodărie, indiferent de numărul de persoane care o compun trebuie să fie conformă cu principiile taxării echitabile, corelate cu cantitatea serviciului prestat și cu cel al nediscriminării utilizatorilor, de vreme ce locuințele pot avea număr diferit de persoane în compunere, iar cantitatea serviciului prestat diferă în funcție de persoanele din compunerea gospodăriilor respective din aria deservită.

Astfel, conform dispozițiilor art. 3 lit. f) și g) din Legea nr. 101/2006 privind serviciul de salubrizare a localităților, serviciul de salubrizare se organizează și funcționează pe două principii de bază, respectiv tarifarea echitabilă, corelată cu calitatea și cantitatea serviciului prestat, nediscriminarea și egalitatea de tratament ale utilizatorilor.

Normele juridice stabilesc, pe de o parte, că în cazul colectării deșeurilor menajere prețul se stabilește pe numărul de persoane și nu pe “gospodărie”, iar, pe de altă parte, numai prin această modalitate de contractare pot fi respectate principiile sus-amintite.

În caz contrar, se produce un dezechilibru profund în ceea ce privește suportarea prețului prestației, raportat la contraprestația operatorului, cu grave consecințe în ceea ce privește respectarea principiului nediscriminării și al egalității de tratament al utilizatorilor.

Așadar, instanța a reținut că reprezentații pârâtei au stabilit în mod legal faptul că reclamanta era obligată să emită facturi către autoritatea administrației publice locale cu contravaloarea serviciilor de salubrizare prestate persoanelor fără contract în perioada 2014 - 2017, respectiv să urmărească încasarea acestor facturi, având în vedere contractul de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare al orașului (O), aprobat prin Hotărârea Consiliului Local (O) nr. (...)/07.07.2014.

Ca urmare, au fost apreciate ca neîntemeiate susținerile reclamantei față de abaterea constatată la punctul 4 din Decizia nr. (...)/04.01.2019, respectiv la punctul 6 din Raportul de control (...)/13.12.2019.

Fără cheltuieli de judecată, acestea nefiind solicitate.

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs recurenta-reclamantă SC (R) SRL, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii instanței de fond și, urmare a rejudecării fondului, anularea Încheierii nr. (...)/2019 și, soluționând contestația, admiterea acesteia, în sensul anulării în parte a Deciziei nr. (...)/04.01.2019 cu privire la măsurile dispuse la punctul 4 din aceasta.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta a arătat că instanța de fond a încălcat principiul disponibilității, fapt ce face ca hotărârea să fie nemotivată și, implicit, dată fără a intra în verificarea tuturor motivelor de nelegalitate invocate.

Instanța de recurs nu poate verifica legalitatea hotărârii instanței de fond din perspectiva verificării legalității actelor atacate față de interpretarea și aplicarea prevederilor Legii nr. 82/1991 și cele ale art. 319 alin. 6 din Legea nr. 227 2015, arată recurenta.

Practic, judecătorul fondului trebuia să stabilească dacă legea contabilității, care ține de evidențele contabile și de valoarea actelor care pot avea valoarea de document justificativ, poate susține legalitatea deciziei intimatei sau să stabilească faptul că nelegalitatea rezidă din aceea că aceste norme nu pot excede legii părților, respectiv contactului de delegare a serviciului public de salubrizare, cu consecința implicită a faptului că nu se putea aprecia existența vreunei abateri de la legalitate și neregularitate bazat pe această lege.

Pe de altă parte, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra legalității actelor atacate față de faptul că noul Cod fiscal a intrat în vigoare la data de 01.01.2016, motiv pentru care orice trimitere, pentru perioada 2014 - 2015, la normele acestui cod este neavenită, o formă de retroactivare a legii, cu consecința firească a nevoii anulării actelor emise cu încălcarea normei ce reglementează aplicare legii civile în timp.

În al doilea rând, arată recurenta, nelegalitatea hotărârii instanței de fond, din perspectiva interpretării și aplicării legii, se impune a fi valorificată și față de soluția pronunțată pe verificarea nelegalității actelor atacate față de faptul că au realizat constatări și s-au dispus măsuri peste termenul legal de prescripție.

Prevederile pct. 352 lit. c) din HCC 155/2014, cele de la pct. 107-109 din același act administrativ de reglementare a organizării și funcționării Curții de Conturi, nu pot justifica efectuarea în anul 2019 a unui control pe o perioadă mai lungă de 3 ani, calculată față de data realizării auditului. Este adevărat că este permisă extinderea verificării și pe perioade anterioare, în contextul în care misiunea de audit, spre deosebire de cea de control, poate viza doar anul financiar anterior efectuării auditului.

În măsura în care se decide extinderea verificării, atunci această verificare nu poate privi ani financiari mai vechi de 3 ani decât anul financiar față de care a fost declanșată misiunea de audit. Cu atât este mai greșită hotărârea dată de judecătorul fondului cu cât raportează termenul de prescripție la o normă legală care nu operează în materia verificării legalității și regularității cheltuirii banilor publici, respectiv de prevederile Codului de procedură fiscală, cu consecința aprecierii că termenul de prescripție ar fi de 5 ani, deoarece ar fi vorba de creanțe fiscale.

Față de toate aceste prevederi este evident că, fiind vorba de o extindere a auditului în afara perioadei de referință termenul de prescripție trebuie să permită respectarea prevederile art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992.

Legalitatea hotărârii instanței de fond trebuie privită și din perspectiva modului în care a verificat, motivat și soluționat aspectele care țin de pretenția reclamantei de nelegalitate a actelor atacate din perspectiva inexistenței abaterii de la legalitate și regularitate.

Situațiile la care se face trimitere, respectiv anexele 6.3 și 6.4, nu fac vorbire de tarif/persoană/lună, ci de cantități, respectiv de mc de deșeuri colectate de la persoanele fără contract, motiv pentru care estimarea valorii abaterii la suma de 324.566,46 lei este greșită, cu consecințe directe asupra aplicabilității art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992, generându-se, oarecum, obligativitatea conducătorului entității auditate să considere la stabilirea prejudiciului această valoare estimată și, implicit, să fie referențială pentru măsurile de recuperare a prejudiciului.

Nu există nicio raportare la numărul de persoane fără contract, ce au generat cantitățile anuale de deșeuri menționate în anexele 6.3 și 6.4 ca, astfel, să fi fost posibilă estimarea valorii abaterii, având ca și element de verificare numărul de persoane/taxa specială de 10 lei persoană lună, pe intervalul de timp 2014 - 2016 și numărul de persoane/taxa specială de 15 lei/persoană/lună, în anul 2017.

Abaterea de la legalitate nu s-a putut realiza prin nefacturarea sumelor de bani datorate societății pentru serviciile de salubrizare prestate persoanelor fizice fără contract, deoarece, unitatea administrativ teritorială, delegantul, deși a stabilit taxa specială, nu a urmărit și încasat această taxă de la persoanele comunicate de societate ca fiind nedeținătoare de contracte de prestări servicii, iar plata de la bugetul local, prin emiterea unei facturi, se putea face numai în măsura în care în capitolul de cheltuieli al bugetului anual al unității administrativ teritoriale, ar fi fost repartizată din bugetul de venituri din taxa specială, cheltuiala cu salubrizarea pentru persoanele fără contract.

Pe de altă parte, contractul de delegare nu naște un raport juridic direct, sub aspectul prestării serviciului de salubrizare și plata tarifului de către utilizatori, între delegant și delegatar, motiv pentru care contractul de delegare și regulamentul, atunci când fac vorbire de obligațiile operatorului, cum ar fi aceea de a factura serviciile prestate, această facturare nu poate privi delegantul, atâta timp cât sarcina sa este doar de a colecta de la cei care nu încheie contracte taxa specială, iar Regulamentul vorbește de facturarea tarifului legal aprobat. Tariful legal aprobat privește costul pe utilizator, respectiv ... lei/persoană/lună, fără nicio legătură cu vreo obligație de plată a delegantului.

În drept, a invocat dispozițiile art. 483 și urm. Cod procedură civilă; art. 488 pct. 6 și 8 Cod procedură civilă.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României, atât în nume propriu cât și pentru Camera de Conturi (...), prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii pronunțate de instanța de fond ca legală și temeinică, în privința respingerii cererii de anulare a măsurilor dispuse la pct. 4 al Deciziei nr. (...)/04.01.2019 și a constatărilor privind punctul 6 din Raportul de control nr. (...)/13.12.2019.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6, opinează intimata că nu ne aflăm în prezența unei hotărâri nemotivate sau care conține motive străine de natura cauzei.

Consideră intimata că instanța de fond a analizat în mod judicios argumentele și apărările părților, precum și înscrisurile depuse la dosarul cauzei, soluția pronunțată fiind legală și întemeiată pe întregul material probator administrat în cauză.

Prin urmare, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din Codul de procedură civilă, recursul este nefondat, sens în care a solicitat menținerea hotărârii recurate, ca fiind legal motivată.

În raport de motivul de casare prevăzut la art. 488 pct. 8 din Codul de procedură civilă, criticile recurentei vizează aceleași aspecte de nelegalitate a actului administrativ contestat, dezvoltate și prin cererea de chemare în judecată.

Instanța de fond în mod corect a reținut că reclamanta era obligată să emită facturi către autoritatea administrației publice locale cu contravaloarea serviciilor de salubrizare prestate persoanelor fără contract în perioada 2014 - 2017, respectiv să urmărească încasarea acestor facturi, având în vedere contractul de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare al orașului (O), aprobat prin Hotărârea Consiliului Local (O) nr. (...)/07.07.2014.

De asemenea, în mod corect s-a reținut că dreptul reclamantei de a pretinde achitarea contravalorii serviciului de salubrizare de la toți utilizatorii care nu au încheiat contracte cu acest operator, deriva din HCL nr. (...)/12.04.2017, respectiv HCL nr. (...)/23.12.2013, care au fost emise în baza dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 101/2006 a serviciilor de salubrizare a localităților, care reglementează: “Autoritățile administrației publice locale au obligația să achite operatorilor sumele convenite prin contract pentru prestațiile pe care aceștia le efectuează în beneficiul întregii comunități.”

Recurenta, atât prin acțiunea introductivă, cât și prin cererea de recurs, recunoaște existența faptei reținute de către echipa de control, arătând că: “este corectă reținerea auditorilor publici, aceea că societatea a prestat servicii de salubrizare pentru toate persoanele fizice, inclusiv cele fără contract, de pe raza orașului (O) și în satele aparținătoare acestuia, fără să factureze Primăriei (O) costurile cu deșeurile colectate, transportate și depozitate de la persoanele fizice care nu au încheiat contracte. La fel de adevărată este și reținerea auditorilor publici cu privire la împrejurarea că, față de o astfel de situație, Consiliul Local al Orașului (O), a instituit, prin HCL nr. (...)/2013 taxa specială de salubrizare pe utilizatori persoane fizice de 10 lei/persoană/lună și prin HCL (...)/2017 15 lei/persoană/lună și formulează critici care nu vizează legalitatea abaterii reținute prin actul de control, verificată de către instanța de fond prin hotărârea recurată.

Astfel, un prim aspect criticat se referă la modul de înregistrare a taxei speciale de salubrizare de către UAT (O) în contabilitatea sa, menționat de către echipa de control. Se susține că aceste taxe speciale se încasează de către consiliul local într-un cont distinct, dar nu în afara bugetului local, așa cum afirmă auditorii publici.

Potrivit alin. (7) al art. 30 din Legea 273/2006 privind finanțele publice locale, în forma sa anterioară modificărilor aduse de pct. 17 al O.U.G. nr. 63/2010, “Taxele speciale, instituite potrivit prevederilor prezentului articol, se încasează într-un cont distinct, deschis în afara bugetului local, fiind utilizate în scopurile pentru care au fost înființate, iar contul de execuție al acestora se aprobă de autoritățile deliberative.”

Solicită instanței de control judiciar să înlăture această critică deoarece, în cauză, nu prezintă relevanță modalitatea de înregistrare a veniturilor încasate cu titlu de taxe speciale de către entitatea Orașul (O).

Recurenta apreciază ca instanța de fond nu a analizat dacă legea contabilității poate susține legalitatea deciziei intimatei și împrejurarea că noul Cod fiscal, care a intrat în vigoare la data de 01.01.2016, nu este incident pentru perioada anterioară intrării în vigoare (2014 - 2015).

Contrar opiniei recurentei, aceste critici au fost analizate și găsite neîntemeiate urmare a soluției pronunțate de către instanță.

În ce privește aplicabilitatea prevederilor art. 319 alin. (6) lit. a) din noul Cod fiscal, a precizat că nici în actul de control și nici în decizia contestată nu s-a afirmat incidența retroactivă a acestor prevederi.

Textul de lege a fost indicat având în vedere că perioada controlată viza și anii 2016 - 2017 aflați sub incidența prevederilor noului cod fiscal care a intrat în vigoare la 01.01.2016.

Pentru perioada 2014 - 2015, sunt aplicabile dispozițiile corespondente din vechiul cod fiscal, respectiv art. 155 alin. (5) din Legea nr. 571/2003, care impun aceeași conduită: “persoana impozabilă trebuie să emită o factură către beneficiar, în următoarele situații: a) pentru livrările de bunuri sau prestările de servicii efectuate.”

Față de cele ce preced, criticile reclamantei au fost în mod fondat înlăturate de către instanța de fond.

O altă critică a recurentei vizează perioada suspusă controlului care este mai mare de 3 ani față de data realizării auditului.

Criticile recurentei sunt nefondate. Instanța de fond a realizat o analiză corectă a argumentelor părților, a probațiunii administrate și a dispozițiilor legale incidente atunci când a respins prescripția dreptului de a audita activitatea entității reclamante.

În mod eronat recurenta invocă prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, apreciind că prejudiciul trebuie constatat în termen de 3 ani de la data auditului pentru a putea fi recuperat de către conducătorul entității auditate.

În cauză, măsurile dispuse la pct. 4 din decizia contestată sunt întemeiate pe prevederile art. 43 lit. c) din Legea 94/1992 și ale pct. 174 din RODAS, care stabilesc înlăturarea neregulilor în activitatea financiar-contabilă și/sau fiscal a entității verificate.

Măsurile stabilite în sarcina conducătorului entității controlate vizează, în definitiv, încasarea veniturilor realizate din servicii prestate persoanelor fără contract, nefacturate de prestator către autoritățile administrației publice locale ale orașului (O).

Controlul Camerei de Conturi (...) a fost efectuat în anul 2018, și nu 2019, cum eronat afirmă recurenta, și a fost extins în mod legal, până la data efectuării ultimului control realizat în anul 2014, în temeiul prevederilor pct. 109 din RODAS potrivit căruia, este obligatorie extinderea perioadei supuse verificării, fără a fi necesară obținerea avizului șefului departamentului coordonator al acțiunii dacă pe parcursul acțiunii de control se constată deficiențe a căror remediere ulterioară nu mai este posibilă, dar care pot avea caracter de continuitate sau a unor deficiențe care provin din perioada anterioară celei supuse verificării și care pot sau nu continua până la zi, deficiențe care se referă la nestabilirea, neevidențierea și neîncasarea la termen a drepturilor de creanță cuvenite entității și bugetelor publice.

În mod corect instanța a reținut că termenul de prescripție în materia creanțelor fiscale este de 5 ani astfel criticile invocate de reclamantă nefiind fondate.

În ce privește determinarea valorii veniturilor neîncasate de recurentă, a menționat că, cuantumul a fost determinat de entitatea verificată, și nu de către auditorii publici externi. Or, recurenta nu își poate contesta corectitudinea propriilor calcule.

Estimarea totală a veniturilor reprezentând servicii prestate persoanelor fără contract în perioada 2014 - 2017, s-a efectuat de către reprezentanții reclamantei (aspect menționat în actul de control) la solicitarea echipei de control, în anexele nr. 6.3 și 6.4 la Raportul de control.

Valoarea totală a veniturilor reprezentând servicii prestate persoanelor fără contract în perioada 2014 - 2017 și nefacturate către autoritatea administrației publice locale (O) a fost stabilită în sumă de 324.566,46 lei.

4. Soluția instanței de recurs

Instanța de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, a dispozițiilor legale incidente și a actelor dosarului, a constatat următoarele:

Recurenta-reclamantă SC (R) SRL a investit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea Încheierii nr. (...)/04.10.2017 și anularea în parte a Deciziei nr. (...)/04.01.2019 în ceea ce privește constatările și măsurile dispuse la punctul 4, respectiv la punctul 6 din Raportul de control nr. (...)/13.12.2018.

Măsura atacată constă în obligația recurentei-reclamante de a emite facturi către autoritatea administrației publice locale pentru contravaloarea serviciilor de salubrizare prestate persoanelor fără contract în perioada 2014 - 2017 și de a urmări încasarea lor. A fost stabilită de auditorii publici externi ca urmare a constatării că societatea a prestat, în baza contractului de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare al orașului (O), aprobat prin HCL (O) nr. (...)/07.07.2014, servicii de salubrizare către toate persoanele fizice, dar nu a facturat către Primăria orașului (O) serviciile prestate pentru persoanele fizice care nu aveau încheiate contracte, valoarea pagubei fiind de 324.566,46 lei, aferentă perioadei 2014 - 2017.

S-a reținut încălcarea prevederilor art. 42 alin. 1 și art. 43 alin. 2 din Legea nr. 51/2006, art. 19, 25 și 26 din Legea nr. 101/2006, a HCL (O) nr. (...)/2013 și (...)/2017, art. 10 din contractul de delegare a gestiunii, art. 66 alin. 9 și 17 din Regulamentul serviciului de salubrizare, art. 6 din Legea 82/1991 și art. 319 din Legea nr. 227/2015.

Soluția primei instanțe, de respingere a cererii deduse judecății, a fost criticată de recurenta-reclamantă din perspectiva motivelor de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 și pct. 8 Cod procedură civilă.

Curtea a constatat că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele prezentate în continuare.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 Cod procedură civilă, recurenta a invocat faptul că nu s-a răspuns la o critică, ceea ce face ca hotărârea să fie nemotivată, fiind împiedicată verificarea modului de aplicare al normelor de drept material de către instanța de recurs.

Curtea a constatat că aceste critici sunt nefondate.

Din actele dosarului rezultă că au fost respectate dispozițiile art. 22 alin. 6 și art. 9 alin. 2 din Codul de procedură civilă, prima instanță pronunțându-se asupra legalității actelor administrative atacate prin cererea dedusă judecății, cu respectarea obiectului și a limitelor investirii stabilite prin cererile și apărările părților.

Împrejurarea că prin considerente nu s-a oferit un răspuns expres la susținerea reclamantei potrivit căreia este neavenită orice trimitere pentru perioada 2014 - 2015 la Codul fiscal aprobat prin Legea nr. 227/2015 nu echivalează cu o nemotivare a hotărârii, în condițiile în care, pe de o parte, soluția primei instanțe nu a fost fundamentată pe acest act normativ, iar pe de altă parte, motivarea corespunzătoare din perspectiva art. 425 alin. 1 lit. b) Cod procedură civilă nu impune formularea unui răspuns detaliat la fiecare argument al părții, ci presupune a se oferi răspunsuri specifice și explicite la argumentele decisive pentru soluționarea litigiului și care justifică soluția din dispozitiv.

Examinând criticile invocate în susținerea incidenței motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, Curtea a reținut următoarele:

În ceea ce privește critica potrivit căreia în mod nelegal prima instanță a stabilit existența abaterii descrisă la punctul 6 din Raportul de control nr. (...)/13.12.2018 și, respectiv, la pct. 4 din Decizia nr. (...)/04.01.2019, în condițiile în care legea contabilității nu poate excede legii părților reprezentată de contractul de delegare a gestiunii, instanța de control judiciar a înlăturat-o ca nefondată.

S-a avut în vedere faptul că dreptul recurentei de a încasa contravaloarea serviciilor prestate inclusiv față de utilizatorii care nu aveau încheiate contracte de prestări servicii, și obligația emiterii facturii pentru respectivele servicii către autoritatea administrației publice locale rezultă atât din contractul de delegare a gestiunii încheiat de aceasta cu orașul (O), cât și din dispozițiile legale ce vor fi redate mai jos.

Astfel, în contractul de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare a orașului (O), încheiat între recurentă, în calitate de delegat, și orașul (O), în calitate de delegatar, se prevede obligația delegatului de a deservi toți utilizatorii din orașul (O) (art. 12 lit. d) și dreptul de a încasa contravaloarea serviciilor prestate (art. 10 lit. b).

Potrivit art. 66 alin. 9 și 17 din Regulamentul serviciului de salubrizare al localității, care potrivit art. 29 alin. 13 din Legea nr. 51/2006 însoțește în mod obligatoriu contractul de delegare, operatorul serviciului de salubrizare are obligația de a presta serviciul de salubrizare la toți utilizatorii din orașul (O) și să factureze serviciile prestate în conformitate cu proceduri proprii de facturare aprobate de autoritatea competentă, la tarife legal aprobate.

Art. 43 alin. 2 din Legea nr. 51/2006 prevede că veniturile operatorilor se constituie prin încasarea de la utilizatori, sub formă de prețuri sau tarife, a sumelor reprezentând contravaloarea serviciilor furnizate/prestate și, după caz, din alocații de la bugetele locale, cu respectarea, inclusiv a principiului recuperării în totalitate a costurilor furnizării/prestării serviciilor, iar art. 25 din Legea nr. 101/2006 reglementează aspectul finanțării cheltuielilor de funcționare a serviciului de salubrizare cu respectarea principiului anterior menționat.

În plus, potrivit art. 26 alin. 3 din Legea nr. 101/2006 “Autoritățile administrației publice locale au obligația să instituie taxe speciale, conform prevederilor alin. (1) lit. c) (taxe speciale, în cazul prestațiilor de care beneficiază individual fără contract), și să deconteze lunar operatorilor, direct din bugetul local, contravaloarea prestației efectuate la utilizatorii fără contract”.

Ori, obligația autorității administrației publice locale de a deconta lunar operatorilor contravaloarea prestației efectuate la utilizatorii fără contract este corelativă dreptului operatorului de a încasa contravaloarea serviciilor prestate, însă, implică și obligația operatorului de a factura respectivele servicii, în acest sens stipulând expres dispozițiile art. 66 alin. 17 din Regulamentul serviciului de salubrizare al localității.

Omisiunea inserării în contractul de delegare a gestiunii serviciului sau a aprobării unei proceduri de facturare proprie operatorului pentru serviciile în discuție nu poate goli de conținut/desființa drepturile și obligațiile mai sus analizate, care își au temeiul în legislația ce reglementează serviciile de utilități publice, care se înființează, se organizează și se gestionează cu respectarea prevederilor legale, conform art. 3 alin. 1 din Legea nr. 51/2006, ci impune aplicarea reglementărilor cu caracter general în materie de facturare, cuprinse în Legea nr. 51/2006, Legea nr. 82/1991 - art. 6 alin. 1 și Codul fiscal - art. 319 alin. 6.

Astfel, din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale mai sus menționate și din prevederile contractului de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare a orașului (O) și reglementarea care îl însoțește în mod obligatoriu, rezultă existența atât a dreptului recurentei de a încasa contravaloarea serviciilor prestate inclusiv față de utilizatorii care nu aveau încheiate contracte de prestări servicii, cât și obligația emiterii facturii pentru respectivele servicii către autoritatea administrației publice locale.

În concluzie, în mod corect a stabilit prima instanță că recurenta-reclamantă nu și-a îndeplinit obligația de a încasa de la autoritatea administrației publice locale (Primarul/primăria orașului (O) contravaloarea serviciilor de salubrizare prestate în favoarea persoanelor fără contract, fiind încălcate dispozițiile art. 10 lit. b) din Contractul de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare, aprobat prin HCL (O) nr. (...)/07.07.2014, art. 66 alin. 17 din Regulamentul serviciului de salubrizare, art. 6 alin. 1 din Legea nr. 82/1991 și art. 319 alin. 6 lit. a) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal.

Examinând critica recurentei potrivit căreia în mod nelegal a stabilit prima instanță că a fost respectat termenul de prescripție pentru constatarea abaterii și dispunerea de măsuri, Curtea a apreciat-o ca fondată pentru următoarele considerente:

Conform art. 27 din Legea nr. 94/1992 “Curtea de Conturi are competență să stabilească limitele valorice minime de la care conturile prevăzute la art. 26 sunt supuse controlului său în fiecare exercițiu bugetar, astfel încât în termenul legal de prescripție să se asigure verificarea tuturor conturilor”.

Pct. 352 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014, pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, prevede că “În condițiile în care la o entitate cuprinsă în programul anual de activitate a Curții de Conturi se realizează o misiune de audit financiar, la aceasta se va proceda în mod concomitent și la: (...) c) verificarea obligatorie a activității desfășurate de entitate pe perioada anterioară exercițiului financiar supus auditării (perioada cuprinsă între ultimul exercițiu financiar auditat și exercițiul financiar ce face obiectul acțiunii curente), dar în cadrul termenului legal de prescripție”.

Din aceste dispoziții rezultă în mod clar că activitatea de verificare a conturilor, în cadrul căreia se pot constata abateri de la legalitate și se pot dispune de către auditorii publici măsuri pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată, trebuie realizată în cadrul termenului legal de prescripție chiar și în situația în care se impune verificarea activității desfășurate de entitate pe perioada anterioară exercițiului financiar supus auditării.

În consecință, susținerea intimatei-pârâte în sensul că activitatea sa nu este limitată de un termen de prescripție nu poate fi primită ca fondată având în vedere normele legale mai sus menționate.

Curtea a înlăturat ca nefondată și susținerea intimatei potrivit căreia prescripția poate fi valorificată doar în raportul dintre entitatea controlată și cel vinovat de producerea pagubei, având în vedere că atât Legea nr. 94/1992, cât și Hotărârea (CC) nr. 155/2014, stabilesc fără echivoc faptul că verificarea conturilor (respectiv activitatea Curții de conturi) trebuie realizată în termenul legal de prescripție, această dispoziție putând fi invocată în apărare de către entitatea controlată (în mod direct sau de către un intervenient accesoriu) în condițiile în care aceasta din urmă are obligația de a stabili întinderea prejudiciului produs prin abaterea constată în urma controlului și de a dispune măsuri pentru recuperare, conform art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992.

Ori, a admite că prescripția dreptului la acțiune este aplicabilă doar în raportul dintre entitatea controlată și cel de la care trebuie recuperat prejudiciul, este, pe de o parte, contrar dispozițiilor legale mai sus menționate, iar pe de altă parte, respectiva concluzie ar duce la crearea situației în care controlul și măsurile de înlăturare a neregulilor trasate de auditorii publici nu pot fi executate, determinând doar demersuri, chiar judiciare, fără niciun rezultat. În plus, stabilirea de către legiuitor a faptului că verificarea trebuie realizată într-un anumit termen legal de prescripție asigură și stabilitatea raporturilor juridice și a circuitului civil.

De altfel, chiar judecătorul fondului a stabilit, și partea interesată nu a criticat, faptul că activitatea de verificare și stabilire de abateri și măsuri este supusă prescripției extinctive.

În ceea ce privește termenul de prescripție extinctivă aplicabil în cazul activității de verificare și stabilire de abateri și măsuri de către Curtea de conturi, instanța de control judiciar a apreciat ca fondată critica recurentei în sensul că nu este aplicabil termenul de 5 ani prevăzut de Codul de procedură fiscală întrucât nu se poate reține că sumele neîncasare la care se referă abaterea contestată de recurentă sunt creanțe fiscale, ori termenul de prescripție anterior menționat este incident în cazul dreptului de stabilire a creanțelor fiscale. În plus, intimata nu a oferit nicio justificare legală pentru susținerea aplicabilității termenului de prescripție extinctivă reglementat de Codul de procedură fiscală în cazul stabilirii măsurii cu caracter patrimonial în sarcina recurentei, în sensul de a dovedi că este vorba de o creanță bugetară asimilată, potrivit legii, creanțelor fiscale, deși instanța de recurs a pus în discuție acest aspect litigios.

În consecință, Curtea a apreciat că este incident termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2517 Cod civil, fiind prescris dreptul intimatei-pârâte de a stabili măsuri constând în obligația recurentei-reclamante de a emite facturi și a urmări încasarea contravalorii serviciilor de salubrizare prestate persoanelor fără contract pentru perioada anterioară unui termen de 3 ani calculat în mod regresiv de la data la care raportul de control, prin care s-au constatat abaterile și prejudiciile estimate, a fost înregistrat la entitatea verificată conform pct. 116 din Hotărârea (CC) nr. 155/2014.

Întrucât raportul de control nr. (...)/13.12.2018, a fost înregistrat la recurenta-reclamantă sub nr. (...)/13.12.2018, Curtea a constatat că măsura dispusă în sarcina recurentei la punctul 4 din Decizia nr. (...)/04.01.2019 și punctul 6 din Raportul de control nr. (...)/13.12.2018 este nelegală în privința perioadei anterioară datei de 13.12.2015, astfel că a înlăturat obligația emiterii de facturi și a urmăririi recuperării contravalorii serviciilor prestate în perioada 2014 - 12.12.2015.

Examinând critica recurentei privitoare la inexistența abaterii de la legalitate în raport de faptul că deși erau stabilite prin HCL taxe speciale pentru utilizatorii care nu aveau încheiate contracte de prestări servicii, orașul (O) nu a urmărit și încasat astfel de taxe, neexistând la bugetul local fonduri pentru plata facturilor emise de delegatarul (R) SRL, Curtea a înlăturat-o ca nefondată, reținând că aspectele invocate nu sunt de natură a afecta legalitatea măsurii pentru perioada începând cu data de 13.12.2015, având în vedere considerentele mai sus expuse cu privire la drepturile și obligațiile părților în legătură cu situația serviciilor de salubrizare la care se referă măsura contestată în cauză, lipsa fondurilor pentru plata unor creanțe neputând afecta existența acesteia din urmă și obligația corelativă de plată.

În ceea ce privește critica recurentei potrivit căreia este greșită estimarea valorii prejudiciului prin raportare la cantitatea de deșeuri colectate, întrucât evaluarea se impunea a fi realizată prin raportare la numărul persoanelor fără contract, Curtea a înlăturat-o ca nefondată.

În acest sens, se are în vedere că taxa specială de salubrizare pentru utilizatorii fără contracte, stabilită prin HCL (O), este aplicabilă în raporturile dintre autoritatea publică locală și utilizatorii fără contracte, și nu în raporturile dintre autoritatea publică locală și prestatorul serviciului, acesta din urmă având dreptul de a încasa de la autoritatea publică locală contravaloarea prestației efectuate la utilizatorii fără contract, conform art. 26 alin. 3 din Legea nr. 101/2006, fiind prevăzut de lege și faptul că finanțarea cheltuielilor de funcționare a serviciului de salubrizare se realizează cu respectarea principiului recuperării în totalitate a costurilor furnizării/prestării serviciilor. Astfel, prestatorul are dreptul la încasarea contravalorii prestației efectuate, indiferent de sumele ce au fost sau trebuiau colectate de autoritatea publică locale cu titlu de taxe speciale.

În plus, prejudiciul estimat de către auditorii publici a fost stabilit în baza datelor și informațiilor comunicate de recurentă cu ocazia controlului, la calcul fiind avut în vedere tariful lunar/m3 de deșeu, prevăzut în contractul de delegare în cazul beneficiarilor persoane juridice, categorie în care intră și Primăria Orașului (O), față de care trebuia facturat serviciul în discuție.

În consecință, prejudiciul estimat nu putea fi calculat așa cum pretinde recurenta.

Pentru aceste considerente, în baza art. 496 Cod procedură civilă, Curtea a admis recursul declarat de recurenta-reclamantă, a casat în parte sentința atacată, și rejudecând fondul a dispus anularea Încheierii nr. (...)/28.02.2019 și anularea în parte a pct. 4 din Decizia nr. (...)/04.01.2018 și a pct. 6 din Raportul de control nr. (...)/13.12.2018, în ceea ce privește constatările și măsurile aferente perioadei anterioare datei de 13.12.2015.

A fost menținută în rest sentința, respectiv în ceea ce privește soluția de respingere a excepțiilor invocate de pârâtă și în ceea ce privește menținerea constatărilor și a măsurilor de la pct. 4 din Decizia nr. (...)/04.01.2018 și pct. 6 din Raportul de control nr. (...)/13.12.2018 aferente perioadei începând cu data de 13.12.2015.

Domenii speta

Spete similare