Excepţie de nelegalitate. Inadmisibilitate.

Decizie 1688 din 12.03.2014


Este inadmisibilă verificarea pe calea excepţiei de nelegalitate a unui contract de concesiune ce are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate privată a oraşului, în raport de dispoziţiile  art. .4 coroborate cu dispoziţiile art.  2 alin. (1) lit. c), fraza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin sentinţa nr. 5126 din 18 noiembrie 2013 pronunţată de Tribunalul Mehedinţi în dosarul nr. 9234/101/2013 s-a respins excepţia de nelegalitate invocată de petenta O L E, în contradictoriu cu intimaţii-reclamanţi H I C, H I F, intimaţii-pârâţi Consiliul Local al Municipiului O şi pârâţii S G şi S A.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul a reţinut următoarele:

Potrivit art. 4 (1) din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

Art. 2 lit. c din acelaşi act normativ defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Contractele de concesiune nu sunt acte administrative în sensul art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004 ci o convenţie bilaterală intervenită între o persoană fizică şi Primăria municipiului Orşova, având ca obiect concesionarea unor terenuri din domeniul privat al municipiului, convenţie se încheie prin acordul de voinţă al celor două părţi.

Aşadar contractul de concesiune nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual pentru ca legalitatea acestuia să poată fi cercetată pe calea excepţiei de nelegalitate şi prin urmare nu sunt îndeplinite cerinţele art. 4 din Legea nr.554/2004, excepţia de nelegalitate a contractelor de concesiune fiind inadmisibilă.

În subsidiar, s-a arătat că în situaţia în care s-ar considera că aceste contracte de concesiune pot face obiectul excepţiei de nelegalitate, aceasta este neîntemeiată deoarece contractele de concesiune, vizate de excepţia de nelegalitate, sunt încheiate anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate".

Referitor la dispoziţiile legale susmenţionate, Curtea Constituţională, prin deciziile nr. 425 şi 426 din 10 aprilie 2008, publicate în Monitorul Oficial nr. 354 din 8 mai 2008, a reţinut că acestea sunt constituţionale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor; art. l5 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorităţii tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiţie; art. 23 referitor la libertatea individuală şi art. 44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speţă a dispoziţiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluţionare este sesizat - în speţă fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reprezentând temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate - judecătorului naţional îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului) şi, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.

În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor.

De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului naţional, ca prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului, la practica CEDO, precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, instanţa va înlătura dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale, convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului. Astfel, s-a reţinut că dispoziţiile susmenţionate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. .6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în practica CEDO, precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului dedrept" (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României).

Or, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, CEDO a reţinut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României) iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanţare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securităţii raporturilor juridice - n.r.) se datorează posibilităţii de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiţie", garantat de art. 6 din Convenţie".

Validitatea argumentelor CEDO în speţa de faţă este susţinută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut, de asemenea - în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare - că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983. Universitate Hamburg (C-216/82 pct.5 şi urm.). Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct.10 şi urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, AccringtonBeef şi alţii (C-241/95, pct.14 şi urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct.15 şi urm.). Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi alţii (C-408/95. pct.26 şi urm.). Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct.28 şi urm.). Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C- 390/98, pct.109 şi urm.) şi Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03, pct.30 şi următoarele)].

Faţă de cele arătate, s-a reţinut că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile şi drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, pronunţate în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv.

În consecinţă, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la principiile mai sus amintite, la Convenţia europeană a drepturilor omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, s-a înlăturat, în speţă, aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la Hotărârea Consiliului Local al comunei Bala nr. 28/22.08.1999, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a căror nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepţie.

Prin înlăturarea dispoziţiilor legale susmenţionate, în raport de data emiterii actelor contestate, cererea formulată este lipsită de temei legal.

Pentru considerentele arătate a fost respinsă excepţia de nelegalitate a contractului de concesiune nr. 11/01.09.1993 încheiat de Primăria oraşului O cu S G şi a contractului de concesiune nr. 12/01.09.1993 încheiat de Primăria oraşului O cu S A.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta O L E, în termen şi motivat, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În motivarea recursului a susţinut că sentinţa instanţei de fond este lipsită de temei legal şi a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii în sensul  art. 304 pct. 9 Cod Procedură Civilă, deoarece instanţa de fond a fost lipsită de rol activ şi nu s-a pronunţat asupra cererii de probatoriu  depusă în scris la dosar şi nu a administrat probele solicitate de recurentă.

Recurenta a susţinut că instanţa de fond i-a încălcat dreptul la apărare şi la un proces echitabil prevăzut de art. 24 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, şi prin faptul că în mod neegal a respins excepţia de nelegalitate a contractelor de concesiune nr. 11 şi nr. 12 din 01.09.1993 încheiate între Primăria Municipiului O şi numiţii S G şi S A interpretând în mod greşit prevederile art. 2 alin. 1 litera c teza II-a din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, deoarece, după cum a arătat şi în motivarea excepţiei de nelegalitate la data încheierii contractelor de concesiune atât Statul Roman cât şi Primăria Municipiului O nu erau înscrise în cartea funciară cu acest teren şi deci nu puteau încheia aceste contracte de concesiune.

Mai mult s-a susţinut că potrivit art. 123 din Legea nr. 215/2001 doar consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat de interes local sau judeţean să fie concesionate sau închiriate. Ori în cazul de faţă nu există o hotărâre a Consiliului Local al Municipiului O prin care sa se hotărască concesionarea celor doua suprafeţe de teren de 250 mp, aceasta constituind încă un motiv de nelegalitate sau chiar nulitate absolută a celor două contracte de concesiune nr. 11 şi nr. 12 din 01.09.1993.

S-a susţinut şi că, la data încheierii contractelor de concesiune era în vigoare Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale iar Primăria Municipiului O nici potrivit acestui act normativ nu avea dreptul şi calitatea legală să încheie contractele de concesiune ,ci Consiliul Municipiului O după ce adopta o hotărâre de consiliu local în acest sens .

În cel de-al doilea motiv de recurs raportat la art. 304 pct. 7 Cod Procedură Civilă s-a susţinut că sentinţa instanţei de fond este netemeinică şi nelegală şi pentru că nu cuprinde motivele pe care se sprijină şi cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii.

În cel de-al treilea motiv de recurs s-a susţinut că sentinţa instanţei de fond este netemeinică şi nelegală şi pentru că instanţa interpretând greşit actul dedus judecaţii a schimbat natura şi înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia (art. 304 pct. 8 Cod Procedură Civilă).

Astfel recurenta a susţinut că a investit instanţa de fond cu o excepţie de nelegalitate a două contracte de concesiune şi nu cu o acţiune în anulare act administrativ cum în mod greşit a interpretat aceasta.

În drept a invocat dispoziţiile art. 299-316 Cod Procedură Civilă şi a solicitat obligarea intimaţilor şi ia cheltuielile de judecata ocazionate cu procesul.

La data de 31.01.2014 intimatul pârât BCPI O, reprezentată de OCPI Mh a formulat întâmpinare, prin care s-a arătat că BCPI O, neavând personalitate juridică nu poate sta în judecată în nume propriu şi nu poate fi obligată în raportul juridic dedus judecaţii.

S-a arătat şi că nici BCPI O şi nici OCPI Mh nu au fost parte în contractele de concesiune încheiate intre Primăria mun. O şi S G şi S A astfel încât să poată avea calitate procesuală pasivă în prezenta speţa.

Cu precădere asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale invocată de intimatul pârât BCPI O Curtea a reţinut că aceasta este nefondată pentru următoarele considerente:

In căile de atac spre deosebire de judecata în primă instanţă calitatea procesuală se raportează la calitatea de parte în proces, iar nu la existenţa unei corelaţii cu calitatea de subiect de drept material al raportului juridic dedus judecăţii.

Ca urmare, pentru ca o parte să aibă legitimare procesuală în calea de atac este necesar şi suficient să fi avut calitatea de parte în faţa primei instanţe.

În consecinţă, o parte ce a avut această calitate în faţa primei instanţe nu poate invoca lipsa calităţii sale procesuale în faţa instanţei de control judiciar.

Mai mult, în speţa dedusă judecăţii trebuie avut în vedere şi specificul acesteia determinat de obiectul său, respectiv excepţie de nelegalitate, proces în care legitimarea procesuală nu se raportează la dreptul substanţial dedus judecăţii ci la calitatea de parte în litigiul în care excepţia de nelgalitate s-a invocat.

Prin urmare, şi din acest punct de vedere, intimata are legitimare procesuală pasivă fiind parte în litigiul aflat pe rolul Judecătoriei O în care s-a invocat prezenta excepţie.

Asupra recursului formulat în cauză s-a reţinut că acesta este nefondat pentru următoarele considerente:

Nu poate fi reţinut ca fiind întemeiat motivul de recurs prin care se invocă faptul că prima instanţă a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii şi a schimbat natura şi înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia, deoarece din întreaga motivare a sentinţei primei instanţe rezultă cu claritate că judecătorul fondului a analizat cauza în raport cu obiectul acesteia respectiv excepţie de nelegalitate a contractelor de concesiune nr. 11 şi 12 încheiate între Primăria oraşului O şi numiţii S A şi S G în data de 01.09.1993 şi în raport cu obiectul şi cauza litigiului reţinând că excepţia invocată în cauză este inadmisibilă în primul rând pentru că actele administrative a căror nelegalitate se solicită a se verifica pe calea excepţiei nu sunt acte administrative unilaterale iar în subsidiar că în raport de rata încheierii acestora cercetarea legalităţii lor, chiar şi pe cale de excepţie ar încălca principiul securităţii juridice consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în practica CEDO, precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

În aceste condiţii, deşi instanţa de recurs nu poate reţine ca fondate concluziile primei instanţe privind imposibilitatea exercitării controlului de legalitate asupra contractelor de concesiune pentru argumentul că acestea nu sunt acte administrative unilaterale, deoarece art. 4 din Legea 554/2004 ce constituie sediul materiei nu face o astfel de delimitare între actele administrative unilaterale şi biltaterale sub aspectul posibilităţii verificării legalităţii acestora pe cale de excepţie, reţine ca fiind pe deplin întemeiate argumentele primei instanţe privind încălcarea principiul securităţii juridice prin posibilitatea de cenzurare fără limită în timp a actelor administrative, chiar şi prin intermediul excepţiei de nelegalitate.

Suplimentar argumentelor primei instanţe, instanţa de recurs a mai reţinut inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate ce face obiectul prezentei cauze şi pentru faptul că potrivit art. 2 alin. (1) lit. c), fraza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare: „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică…”.

Deci, cu alte cuvinte un contract de concesiune, care reprezintă un instrument juridic de punere în valoare a bunurilor din proprietatea statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, va fi asimilat actului administrativ în sensul normei legale citate mai sus şi va fi supus, pe cale de consecinţă, unui regim juridic de drept administrativ, numai în măsura în care obiectul său vizează punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică, exclusiv.

Altfel spus, un contract de concesiune care are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, nu va fi supus competenţei instanţelor de contencios administrativ şi nici nu poate face obiectul unei excepţii de nelegalitate.

În speţa dedusă judecăţii aşa cum rezultă din certificatul de urbanism nr. 265/29.07.1993 şi caietul de sarcini întocmit cu ocazia concesionării terenului ce face obiectul celor două contracte acesta face din domeniul privat al oraşului O, contractele de concesiune încheiate cu privire la acesta neputând constitui astfel obiect al excepţiei de nelegalitate.

În contextul în care prima instanţă a reţinut în mod temeinic inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate cu care a fost investită nu sunt fondate nici argumentele recurentei privind neadministrarea probelor solicitate de aceasta deoarece acestea apar ca fiind neutile în condiţiile în care în speţă nu se impune a se cerceta fondul excepţiei supuse analizei instanţei.

Faţă de aceste considerente şi văzând şi dispoziţiile art. 312 alin. 1 Cod Procedură Civilă. recursul formulat a fost respins ca fiind nefondat.