Anulare acte administrative

Sentinţă civilă 881 din 30.04.2014


R O M Â N I A

TRIBUNALUL TULCEA

SECŢIA CIVILĂ DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

SENTINŢA CIVILĂ Nr. 881/2014

Şedinţa publică de la 30 Aprilie 2014

TRIBUNALUL

Prin cererea adresată Tribunalului Tulcea şi înregistrată la nr. 3168/88/24.12.2013, reclamanta UAT …, judeţul Tulcea, prin Primar, a solicitat anularea măsurilor dispuse referitoare la constatarea nr. 1 şi constatarea nr.2, cuprinse în Încheierea nr.9/5071/12-12-2013 a Curţii de Conturia României, precum şi a prevederilor corespunzătoare din Decizia Camerei de Conturi Tulcea nr.81/2013- punctele II.a şi I.b.

In motivare, reclamanta arată că prin decizia nr.81/2013 a Camerei de Conturi Tulcea s-a dispus ordonatorului de credite al comunei …realizarea unor măsuri ca urmare a Raportului de audit nr.3604/09.12.2013, respectiv  la constatările cuprinse la punctul  II.a privind stabilirea prejudiciului produs în perioada 2011-2013 prin plata către salariaţii instituţiei a unor drepturi conform contractelor/acordurilor colective de muncă, sumele au fost acordate conform dispoziţiilor legale deoarece la încheierea contractului/acordului colectiv de muncă s-au avut în vedere dispoziţiile art. 12 alin. 1) din Legea 130/1996 republicată, în vigoare la acea dată, a Legii nr. 53/2003 - Codul muncii şi Contractului colectiv de muncă unic la nivel naţional, acestea fiind înregistrate la Inspectoratul Teritorial de Muncă Tulcea la data de 04.04.2011, iar Legea nr.62/2011 privind dialogul social a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 10.05.2011, când exista un contract colectiv de muncă valabil, care producea efecte şi la data expirării acestuia, conform prevederilor Legii nr.62/2001, nu au mai fost prevăzute drepturi pentru protecţia muncii.

Se mai susţine că, în anul 2011, salarizarea personalului plătit din fonduri publice s-a făcut în conformitate cu prevederile Legii nr.285/2010 şi nu a Legii nr.284/2010, aspecte ce reies foarte clar din adresa nr.3964/17.05.2011 a I.T.M.Tulcea, în care se solicită revizuirea textelor unor articole care nu sunt în conformitate cu prevederile Legii nr.285/2010, respectiv prevederile art.19 referitoare la acordarea premiilor lunare în cuantum de 2% şi a premiilor anuale (al 13-lea salariu) şi ale art.33, alin.(4) şi (5) cu privire la acordarea unui ajutor de deces sau a două salarii de bază cu ocazia pensionării.

Reclamanta învederează că reglementările de mai sus ce reprezintă cadrul şi temeiul legal al încheierii şi înregistrării contractelor colective la nivel de instituţii publice, se află pe un tărâm expres şi imperativ protejat de lege, de însăşi Constituţia şi de documentele internaţionale în materie, cel al negocierilor colective, între conducătorul instituţiei şi sindicatul reprezentativ, ca părţi semnatare ale contractelor colective de muncă, iar dreptul la negociere colectivă este însăşi dispoziţia legală în baza cărora se încheie contracte şi acorduri colective la nivel de instituţie şi în temeiul cărora se acordă alte drepturi de natură salarială sau materială, condiţii în care contractul colectiv de muncă  şi acordul colectiv reprezintă acordul de voinţă al celor două părţi şi reprezintă legea părţilor (art. 969 Cod civil-art.1270 din noul Cod civil), care, odată înregistrate la Inspectoratul Teritorial de Muncă, singura instituţie căreia îi incumbă obligaţia verificării în sensul conformităţii cu legea,  devin obligatorii şi îşi resfrâng efectele asupra tuturor subiecţilor de drept, fiind opozabile şi faţă de autorităţile publice, inclusiv faţă de instanţele judecătoreşti.

Se mai subliniază că reglementările interne, precum şi Convenţia O.I.M. nr. 131/1970- art. 2 pct. 2 prevăd posibilitatea ca prin contractul colectiv de muncă să se cuprindă drepturi cu un caracter superior sau suplimentar celor prevăzute de normele legale sau de contractele colective de muncă încheiate la nivel superior, acestea din urmă neputând prevede situaţii şi drepturi exhaustive, ca şi dispoziţiile art. 8 alin. 1 din Legea nr. 130/1996  ce constituie premisa aliniatelor următoare în care se precizează, sub sancţiunea nulităţii, că orice contract colectiv încheiat nu trebuie să cuprindă drepturi inferioare prin contractele colective de muncă încheiate la nivel superior, astfel că, singura situaţie în care un contract colectiv de muncă este încheiat cu nerespectarea art. 8 este aceea în care acesta cuprinde drepturi inferioare drepturilor care s-ar cuveni în baza actelor cu regim juridic superior, iar  art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996, nu trebuie şi nu poate fi interpretat în sensul în care nu ar produce efecte juridice, ci în sensul logic că prin contractul colectiv de muncă nu pot fi negociate acele drepturi a căror acordare şi al căror cuantum sunt stabilite de către lege.

În continuare, se menţionează că U.A.T. comuna … nu a eliberat autorizaţii pentru desfăşurarea de activităţi economice şi nici nu a vizat anual astfel de autorizaţii, motiv pentru care nu avea cum să încaseze taxa prevăzută de art.268, alin.l din Legea nr.571/2003,  context în care obligarea la luarea măsurilor de stabilire şi încasarea acestei taxe este lipsită de obiect.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art.8 din Legea nr.544/2004.

În dovedirea acţiunii reclamanta a depus la dosar, în copie, Încheierea nr.9/5071/12.12.2013, decizia nr.81/2013 a Camerei de Conturi Tulcea,  Contractul colectiv de muncă nr.3964/2011 şi alte înscrisuri.

În apărare, pârâta a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii ca nefondată, cu menţinerea ca temeinice şi legale a actelor contestate, anexând, în copie, raportul de audit nr.3604/31-10-2013, procesul-verbal de constatare nr.3604/31-10-2013, adresa nr.3964/17-05-2011 emisă de ITM Tulcea, note de relaţii şi alte înscrisuri.

Examinând cauza, în raport cu probatoriul administrat, instanţa reţine că  prin procesul-verbal de constatare nr.3604/3605/31-10-2013 întocmit de către Camera de Conturi Tulcea, s-a stabilit că, în perioada 2011 - 2013, la UAT Comuna … au fost acordate nelegal unele drepturi salariale personalului angajat, în baza unor acorduri/contracte colective de muncă, în sumă totală estimată de 290.800 lei, drepturi ce au fost acordate pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii şi asigurarea protecţiei personalului şi pentru asigurarea unei ţinute decente şi implicit a unei imagini corespunzătoare în raport cu publicul şi instituţiile cu care colaborează, şi au fost înregistrate la titlul II „Bunuri şi servicii”, art.20.14 „Protecţia muncii”.

S-a mai constatat că sumele respective au fost acordate salariaţilor în baza Contractului colectiv de muncă  înregistrat la Inspectoratul Teritorial de Muncă Tulcea sub nr. 3964/04.04.2011 şi a Acordului colectiv de muncă, care au fost încheiate ulterior datei de 1 ianuarie 2011, contrar prevederilor legale care interziceau negocierea şi plata unor drepturi de orice fel care exced prevederilor legale, fiind încălcate astfel prevederile art.14 alin.(2) şi (3) şi art 23 alin. (1) din Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, ale art.l, alin. (1) şi (2), art.37(l) şi art 46 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, art.12 alin.(l) din Legea nr.130/1996, privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art.138, alin.(l), (3), (5) şi art.143, alin.(l), lit a) din Legea dialogului social nr.62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, abaterea având drept consecinţă majorarea nelegală a cheltuielilor entităţii auditate cu suma de 290.800 lei, precum şi prejudicierea acesteia, valoarea estimată a prejudiciului la data misiunii de audit fiind de 311.364 lei, din care 290.800 lei prejudiciu şi 20.564 lei beneficiu nerealizat.

Organele de control au mai stabilit, pe lângă alte constatări, că entitatea auditată nu a procedat la stabilirea, înregistrarea, urmărirea şi încasarea taxei pentru desfăşurarea activităţilor economice pentru nici una din cele 41 societăţi comerciale cu domiciliul fiscal pe raza U.A.T. Comuna …, nefiind astfel  respectate prevederile art. 268, alin.(l) şi alin.(lAl) din Legea nr.571/2003 privind Codul Fiscal cu modificările şi completările ulterioare, ale art.23 alin.(2), lit. b) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale H.C.L. nr.62/17.11.2011 privind stabilirea impozitelor şi taxelor locale pe anul 2012 la UAT Comuna …, abaterea având drept consecinţă nerealizarea unor venituri cuvenite bugetului local.

În continuare, prin decizia nr.81/2013, Camera de Conturi Tulcea a dispus, prin pct.I b şi pct.II a, următoarele măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciilor şi recuperarea acestora:

I.b. Ordonatorul de credite al UAT Comuna … va dispune, prin act decizional, luarea măsurilor legale pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-fiscală, prin inventarierea tuturor persoanelor juridice care desfăşoară activităţi economice şi care au domiciliul fiscal pe raza U.A.T. Comuna …, stabilirea, înregistrarea şi urmărirea spre încasare a taxei pentru desfăşurarea activităţilor economice, pe perioada de prescriere, inclusiv a obligaţiilor fiscale accesorii datorate pentru neplata la termen, cu respectarea prevederilor legale, cu termen de realizare: 31 martie 2014.

II.a. Ordonatorul de credite al UAT Comuna … va stabili, potrivit prevederilor legale, întinderea prejudiciului (beneficiul nerealizat), produs în perioada 2011 şi până la zi, prin plata către salariaţii instituţiei a unor drepturi care exced prevederilor legale, va dispune măsurile cuvenite pentru recuperarea prejudiciului şi îl va recupera efectiv, în condiţiile legii, cu termen de realizare: 30 aprilie 2014.

Decizia emisă a fost contestată de către UAT … la Camera de Conturi Tulcea, cu motivarea cuprinsă şi în acţiunea cu care instanţa a fost investită, contestaţie ce a fost respinsă prin Încheierea nr.9/5071/12-12-2013, organul de control reluând argumentaţia legală învederată la controlul efectuat.

Verificările realizate relevă că în contractul colectiv de muncă încheiat pentru intervalul 1-04-2011/1-04-2012, dar a cărui valabilitate a fost prelungită prin acordul tacit al părţilor, s-a stipulat, în art.33 alin.6 şi 7, că  pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii şi asigurarea protecţiei personalului, personalul contractual beneficiază de drepturi speciale pentru refacerea capacităţii de muncă, lunar, în cuantum de 200 lei net, care se vor suporta de la cap.51.02.- „Autorităţi executive”-Titlul II-Bunuri şi servicii, alin.20.14-Protecţia muncii, drepturi speciale ce reprezintă acoperirea unei părţi a cheltuielilor cu medicamente, tratamente medicale, reducerea stresului, hrană, motivarea personalului pentru asigurarea stabilităţii şi confidenţialităţii faţă de instituţie; pentru asigurarea unei ţinute decente şi, implicit, a unei imagini corespunzătoare în raport cu publicul şi  instituţiile cu care colaborează, personalul contractual va beneficia de sume pentru achiziţionarea ţinutei, în valoare de 300 lei net fiecare, pe semestru, conform cerinţelor impuse de Codul de conduită al funcţionarului public.

Aceleaşi prevederi au fost cuprinse şi în acordul colectiv de muncă aplicabil începând cu 1 aprilie 2011 funcţionarilor publici, în art.32 alin.6 şi 7.

Potrivit art.1 alin.1 şi 2 din Legea nr.284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului; începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege.

În continuare, art.37 alin.1 din acelaşi act normativ stipula că prin contractele colective de muncă sau acordurile colective de muncă şi contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederilor prezentei legi.

Legea nr.285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice nu a abrogat Legea nr.284/2010- lege cadru pentru salarizarea personalului plătit din fonduri publice, ci a stabilit unele reguli aplicabile pentru salarizarea în anul 2011, fără ca aceste dispoziţii speciale să înlăture în cazul dat principiile generale pentru că nu aplicarea acestora a fost vizată de modificările intervenite, rămânând aplicabilă interdicţia de a se stabili alte salarii sau drepturi în bani decât cele reglementate de actul normativ.

Or, art. 55 alin.1 din Legea nr.571/2003, cu modificările ulterioare, aplicabile perioadei vizate de control, prevede că sunt considerate venituri din salarii toate veniturile în bani şi/sau în natură obţinute de o persoană fizică ce desfăşoară o activitate în baza unui contract individual de muncă sau a unui statut special prevăzut de lege, indiferent de perioada la care se referă, de denumirea veniturilor ori de forma sub care ele se acordă, inclusiv indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă.

De asemenea, în conformitate cu pct.68 lit.a şi 69 din HG nr.44/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr.571/2003,veniturile din salarii sau considerate asimilate salariilor cuprind totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relaţii contractuale de muncă, precum şi orice sume de natură salarială primite în baza unor legi speciale, indiferent de perioada la care se referă, şi care sunt realizate din:

a) sume primite pentru munca prestată ca urmare a contractului individual de muncă, a contractului colectiv de muncă, precum şi pe baza actului de numire:

- orice alte câştiguri în bani şi în natură, primite de la angajatori de către angajaţi, ca plată a muncii lor; avantajele în bani şi în natură sunt considerate a fi orice foloase primite de salariat de la terţi sau ca urmare a prevederilor contractului individual de muncă ori a unei relaţii contractuale între părţi, după caz.

În cauză, sumele de bani încasate au revenit respectivelor persoane în calitate de salariaţi-funcţionari publici sau personal contractual - ce desfăşoară activitate în baza unui contract individual de muncă sau a unui statut special, în sensul cerut de lege, calitate în care au şi încheiat acordurile/contractele colective de muncă, prin reprezentant, ce conţin clauze privind drepturile băneşti în discuţie, iar Normele Metodologice, prin textele învederate, întăresc prin explicare şi exemplificare ce reprezintă venituri din salarii.

Nu sunt incidente în speţă dispoziţiile art. 55 alin 4 lit. e) din Legea nr.  571/2003 ce prevăd că nu sunt incluse în veniturile salariale şi nu sunt impozabile în înţelesul impozitului pe venit contravaloarea echipamentelor tehnice, a echipamentului individual de protecţie şi de lucru, a alimentaţiei de protecţie, a medicamentelor şi a materialelor igienico-sanitare şi a altor drepturi de protecţia muncii întrucât în opinia instanţei sumele acordate pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii nu pot fi incluse în categoria „altor drepturi de protecţia muncii”doar pentru că au fost achitate de la capitolul bugetar 20.14-Protecţia muncii, pentru că protecţia presupune activităţi instituţionalizate pentru asigurarea celor mai bune condiţii în desfăşurarea procesului de muncă pentru apărarea vieţii, integrităţii fizice şi psihice, a sănătăţii lucrătorilor, cerinţe nerealizate în speţă întrucât nu s-a realizat o evaluare specializată a locului de muncă pentru a identifica măsurile adecvate pentru asigurarea protecţiei muncii, raportat la cele constatate pentru a se justifica acordarea respectivelor sume, pe lângă faptul că nu s-a efectuat o minimă verificare pentru destinaţia dată sumelor încasate-menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii.

Mai mult, potrivit art.7 alin.1 şi 2 din Legea nr.130/1996, republicată, în vigoare la data încheierii contractului colectiv de muncă, la negocierea clauzelor şi la încheierea contractelor colective de muncă, părţile sunt egale şi libere; contractele colective de muncă, încheiate cu respectarea dispoziţiilor legale, constituie legea părţilor.

Chiar dacă în acest act normativ prevedea şi că la încheierea contractului colectiv de muncă, prevederile legale referitoare la drepturile salariaţilor au un caracter minimal, prin intrarea în vigoare a Legii nr.284/2010 dispoziţiile sale au  fost abrogate implicit, urmând ca drepturile ce puteau face obiectul negocierilor colective să se circumscrie noilor prevederi privind salarizarea, ce au interzis acordarea altor drepturi salariale decât cele strict reglementate de legea cadru.

Prin urmare, libertatea de negociere colectivă a fost respectată, părţile putând stabili alte drepturi, cu excepţia drepturilor salariale ce se stabilesc exclusiv prin lege întrucât statul poate interveni să determine anumite limite ale negocierii, în cazul dat  măsura fiind justificată de contextual economic dificil.

Rezultă, în consecinţă, că acordarea drepturilor băneşti menţionate s-a efectuat cu nesocotirea dispoziţiilor legale incidente şi în perioada controlată.

Se impune relevat şi că Primăria … a solicitat înregistrarea contractului colectiv de muncă la Inspectoratul Teritorial de Muncă Tulcea, care, prin adresa nr.3964/17-05-2011, a comunicat instituţiei solicitante observaţii cu privire la conţinutul contractului în vederea revizuirii, respectiv relativ la prevederile art.11 ce reglementează timpul de muncă şi de repaus, art.19 cu privire la salarizare, drepturi, facilităţi, indemnizaţii şi sporuri, art.33 alin.4 şi 5 şi art.33 alin.7 şi 8.

Deşi prin adresa învederată nu a fost constatată şi nelegalitatea prevederilor art.33 alin.6, nu înseamnă că se  puteau aplica, deşi erau nelegale, verificările realizate de ITM neputând acoperi sau înlătura nelegalitatea dispoziţiilor în discuţie, fiind de relevat că, prin aceeaşi adresă, s-a solicitat înlăturarea art.33 alin.7 ce prevedea acordarea de drepturi băneşti pentru asigurarea unei ţinute decente şi a unei imagini corespunzătoare.

Relativ la constatarea privind taxa pentru desfăşurarea activităţilor economice, se impune subliniat că s-au determinat la control 41 societăţi cu domiciliul fiscal pe raza UAT ….

Conform art.268 ali.1 şi alin.11 din Legea nr.571/2003, modificată, taxa pentru eliberarea unei autorizaţii pentru desfăşurarea unei activităţi economice este stabilită de către consiliul local în sumă de până la 100.000 lei [vechi], în mediul rural, şi de până la 500.000 lei [vechi], în mediul urban*); autorizaţiile prevăzute la alin. (1) se vizează anual, până la data de 31 decembrie a anului în curs pentru anul următor, taxa de viză reprezentând 50% din cuantumul taxei prevăzute la alin. (1).

Împrejurarea că nu s-au eliberat autorizaţii pentru desfăşurarea activităţilor economice de către agenţii economici nu poate conduce la înlăturarea răspunderii şi a măsurilor dispuse în consecinţă întrucât UAT, prin reprezentanţii săi, avea obligaţia de a identifica care sunt societăţile cu domiciliul fiscal pe raza localităţii şi de a depune diligenţele necesare în vederea obţinerii autorizaţiilor de către fiecare dintre aceştia, care datorează taxa prevăzută de lege, potrivit Codului fiscal şi au obligaţia achitării ei.

În condiţiile date, constatările organelor de control au fost justificate, ca şi măsurile dispuse sub acest aspect  ce au fost determinate de nerespectarea dispoziţiilor legale incidente în domeniile verificate.

Aşa fiind, având în vedere argumentele expuse, acţiunea va fi respinsă ca nefondată.

Domenii speta