Excepţie de nelegalitate. Neintroducerea în cauză a emitentului actului a cărui nelegalitate se invocă.

Dispoziţiile art.4 alin.1 şi 2 din Legea 554/2004, spre deosebire de vechea reglementare, nu mai impun citarea autorităţii emitente a actului administrativ, chiar dacă aceasta nu este parte în litigiul de fond. Tăcerea legii însă nu poate fi interpretată în sensul că citarea emitentului este facultativă, această măsură fiind necesară pentru asigurarea contradictorialităţii procedurii.

La data de 25.10.2013 reclamantul Ţ.M a chemat în judecată pe pârâtul  Inspectoratul Teritorial  de Muncă Dolj, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea examenului privind restructurarea si reorganizarea la nivelul ITM Dolj, anularea procedurii întocmite si aprobate de inspectorul sef prin decizia nr. 132/2013, suspendarea organizării acestui examen pana la soluţionarea cauzei pe fond.

La data de 27.01.2014 a depus precizare la cererea de chemare in judecata prin care  solicită anularea examenului privind restructurarea şi reorganizarea la nivelul ITM Dolj, anularea procedurii întocmite si aprobate de inspectorul sef prin decizia nr. 132/2013, si ca urmare, obligarea paratei la organizarea unui alt examen la care parata sa fie obligata sa îi admită cererea de înscriere deoarece îndeplineşte condiţiile de participare.

La data de 11.04.2014 reclamantul a depus modificare la cererea de chemare in judecata precizata, în sensul că :

1)înţelege sa solicite doar anularea procedurii de restructurare si reorganizare  la nivelul ITM Dolj (stabilite prin OUG 77/2013) aprobata si de inspectorul sef prin decizia nr. 132/2013 cat si anularea examenului din 28.10.2013 ce s-a ţinut ca urmare a restructurării si reorganizării de la nivelul ITM Dolj;

2)menţine toate motivele arătate atat prin acţiunea principala cat si prin precizarea acesteia privind nelegalitatea procedurii de restructurare si reorganizare cat si in ceea ce priveşte examenul de la ITM din 28.10.2013 iar in plus, invocă si motive de nelegalitate.

La termenul din 30.05.2014, reclamantul a depus note scrise prin care a invocat excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 385/16.10.2013 a Inspectorului General de Stat al Inspecţiei Muncii (ce a stat la baza desfăşurării examenului) şi a Deciziei nr. 132/19.09.2013 a ITM Dolj, având în vedere că prin Decizia nr. 55/05.02.2014 a Curţii Constituţionale, a fost admisă obiecţia de neconstituţionalitate, constatându-se că OUG 77/2013 şi legea de punere în aplicare a acesteia sunt neconstituţionale.

În raport de modificarea la acţiune, prin încheierea de şedinţă din data de 30 mai 2014,  instanţa în baza art.  78 c.pr.civ., a dispus  introducerea în cauză în calitate de pârâţi următoarele persoane: N.V, G.M, E.E.D, Ş.D, V.R, A.V, M.M, I.N, D.I, G.M.S, C.M, I.A.H şi  M.I.

Prin sentinţa nr. 3312 de la 14 Noiembrie 2014, pronunţată de Tribunalul Dolj - Secţia Contencios Administrativ Şi Fiscal, în dosarul nr. 14612/63/2013, a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii.

A fost admisă excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 385/16.10.2013 a Inspectorului General de Stat Inspecţia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi persoanelor Vârstnice şi a Deciziei nr. 132/2013 a ITM Dolj.

 A fost constatată nelegalitatea Deciziei nr. 385/16.10.2013 a Inspectorului General de Stat Inspecţia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi persoanelor Vârstnice şi a Deciziei nr. 132/2013 a ITM Dolj.

A fost admisă acţiunea astfel cum a fost modificată şi precizată având ca obiect anulare act administrativ..

A fost dispusă anularea procedurii de restructurare şi reorganizare la nivelul ITM Dolj, precum şi anularea examenului din 28.10.2013, susţinut ca urmare a reorganizării.

A fost  obligat pârâtul ITM Dolj la plata către reclamant a sumei de 500 lei reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentinţe nr. 3312 de la 14 Noiembrie 2014, pronunţată de Tribunalul DOLJ - Secţia Contencios Administrativ Şi Fiscal, în dosarul nr. 14612/63/2013 a formulat recurs pârâtul Inspectoratul Teritorial de Munca Dolj, criticând-o pentru  nelegalitate şi netemeinicie.

În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul Inspectoratul Teritorial de Munca Dolj, prin consilier juridic a solicitat a se  constata că instanţa de fond a admis excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 385/16.10.2013 emisa de INSPECTORUL GENERAL DE STAT- INSPECŢIA MUNCII-autoritatea administrativa centrala din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale si Persoanelor Vârstnice, act prin care au fost aprobate structurile de funcţii pe compartimente ale inspectoratelor teritoriale de munca, fiind reduse o serie de posturi deja ocupate, ca urmare a aplicării art.2 din O.U.G. NR.77/2013 si a constatat nelegala aceasta decizie.

A arătat că,  instanţa de fond s-a pronunţat asupra legalităţii acestei Decizii nr. 385/16.10.2013 fara a realiza o cercetare amănunţita a cauzei si fara a avea competenta generala, materiala si teritoriala.

Astfel, a susţinut că această decizie a fost emisa de autoritatea publică centrala, Inspecţia Muncii cu sediul in Bucureşti, care nu a fost chemata in judecata, astfel  încat instanţa de fond nu avea nici o competenta sa se pronunţe asupra legalităţii acesteia tinand cont de dispoziţiile art.10 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu dispoziţiile Noului Cod de Procedura Civila.

Prin această decizie la articolul 4 s-a aprobat Structura de funcţii pe compartimente la nivelul fiecărui inspectorat teritorial de munca, acte care se afla la dosarul cauzei iar instanţa de fond s-a pronunţat asupra legalităţii acestor docuemnte desi nu avea nici o competenta.

A solicitat a se constata că s-a acordat mai mult decât s-a cerut intrucat reclamantul nu a solicitat în mod expres anularea deciziei nr. 385 ci doar nelegalitatea acestei decizii, fiind incidente dispoziţiile art.488 punctul 3 si 4 din Noul Cod de procedura civila. Astfel, instanţa de fond nu a realizat o cercetare amănunţita a cauzei dedusa judecaţii si nu a analizat faptul ca aceasta decizie nr. 385 din data de  16.10.2013 este emisă de Inspecţia Muncii, parte care nici nu a fost citata in cauza in vederea formulării apărărilor incat s-a incalcat principiul contradictorialităţii, principiu reglementat clar prin dispoziţiile art.14 din Noul Cod de procedura civila.

Instanţa de fond trebuia sa disjunga acest capăt de cerere privind nelegalitatea deciziei nr. 385 si sa înainteze dosarul la Curtea de Apel Craiova.

Instanţa de fond s-a pronunţat asupra legalităţii actelor administrative de modificare a organigramei prin decizia nr. 385 desi nu a fost investita cu soluţionarea acestor aspecte şi nici nu avea competenţa, recurenta solicitând casarea sentinţei instanţei de fond cu rejudecarea acestor aspecte elocvente.

Instanţa de fond in mod eronat a constata ca nu exista la dosarul cauzei avizul ANAF.

A precizat că,  în mod greşit si netemeinic instanţa de fond a constatat nelegalitatea Deciziei nr. 385/16.10.2013 emisa de INSPECŢIA MUNCII BUCUREŞTI desi nu avea competenta intrucat aceasta decizie constituie un act administrativ emis de autoritatea publica centrala si se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ si fiscal ale curţilor de apel, iar instituţia emitenta nici nu a fost citata in cauza conform art.10 alin.1 din Legea nr. 554/2004 .

Hotararea instanţei de fond este netemeinica intrucat in mod greşit a admis excepţia de nelegalitate a deciziei nr.132/2013 emisa de I.T.M. Dolj si a constatat nelegala aceasta decizie, desi reclamantul a solicitat anularea procedurii de restructurare si reorganizare la nivelul I.T.M. Dolj si anularea examenului din data de 28.10.2013 incat a acordat prin aceasta sentinţa mai mult decât s-a cerut.

La momentul promovării acţiunii dispoziţiile OUG NR.77/201 3 erau constituţionale iar prin Decizia nr.55/05.02.2014 a Curţii Constitutionale s-a reţinut ca O.U.G. nr. 77/2013 cat si legea de punere in aplicare a acesteia sunt neconstitutionale incat prevederile deciziei nr.385 erau legale.

Astfel instanţa de fond nu a analizat faptul ca atât decizia nr. 385/16.10.2013 cat si decizia nr. 132/19.09.2013 nu sunt acte administrative cu caracter individual intrucat decizia nr. 385 a fost emisa de Inspecţia Muncii Bucureşti si s-a aplicat tuturor inspectoratelor de munca din tara iar decizia nr.132/19.09.2013 a vizat desfăşurarea examenului privind procedura de restructurare si reorganizare la nivelul I.T.M. Dolj la care au participat 14 inspectori din cadrul Compartimentului Relaţii de munca, birou relaţii de munca.

A mai precizat că, atat în cuprinsul deciziei nr. 132 /19.09.2013 cat si in conţinutul Deciziei nr.385/16.10.2013 nu este menţionat numele si prenumele persoanei T.M incat cele doua acte nu reprezintă acte administrative cu caracter individual si instanţa de fond s-a pronunţat asupra legalităţii acestora desi aceste doua decizii se constituie in acte administrative cu caracter normativ ce nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate iar controlul acestora se exercita de către instanţa de contencios adminsitrativ competenta, respectiv curtea de apel,  fiind emisa de o instituţie centrala.

În drept, recursul se întemeiază pe dispoziţiile art. 488 alin.3,4 si 8 din noul cod procedura civilă, pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ale Legii. 108/1999 si  Hotărârea Guvernului nr. 1377/2009 privind aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a Inspecţiei Muncii, precum si pentru stabilirea unor masuri cu caracter organizatoric, cu modificările si completările ulterioare.

În baza art.411 C.p.c. a solicitat judecarea si in lipsă.

În data de 12.02.2015 intimatul reclamant T.M a depuns întâmpinare  la recursul declarat, solicitând respingerea acestuia.

Analizând motivele de recurs invocate în raport de prevederile art.488 pct.3,4 şi 8 Cpc, Curtea reţine următoarele:

Critica recurentului privind necompetenţa primei instanţe cu privire la soluţionarea excepţiei de nelegalitate este neîntemeiată având în vedere dispoziţiile art.130 alin.3 Cpc potrivit cărora „necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică trebuie invocată de părţi ori de către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe”.

În speţă, reclamantul-intimat a depus la data de 30.05.2014 note de şedinţă prin care a invocat excepţia de nelegalitate a deciziei 385/2013 a Inspectoratului General de Stat Inspecţia Muncii şi a deciziei 132/2013 a ITM.

Prin urmare, la acel termen de judecată la care a fost prezent consilierul juridic din cadrul ITM Dolj şi care nu a solicitat termen pentru studierea notelor de şedinţă, trebuia invocată excepţia de necompetenţă a primei instanţe în soluţionarea excepţiei de nelegalitate a deciziei 385/2013.

Astfel, prin neinvocarea excepţiei la acel termen, Tribunalul Dolj a devenit competent să soluţioneze excepţia.

Pe de altă parte, art.4 din Legea 554/2004 conferă competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate instanţei investite cu fondul litigiului, în faţa căreia a fost invocată. În privinţa soluţiei date excepţiei invocate, tot prima instanţă va fi cea care stabileşte caracterul actului administrativ-individual sau normativ.

În ceea ce priveşte modul de soluţionare al excepţiei de nelegalitate, acesta este prevăzut de dispoziţiile art.4 alin.1 şi 2 din Legea 554/2004.

Dispoziţiile legale menţionate, spre deosebire de vechea reglementare, nu mai impun citarea autorităţii emitente a actului administrativ, chiar dacă aceasta nu este parte în litigiul de fond. Tăcerea legii însă nu poate fi interpretată în sensul că citarea emitentului este facultativă, această măsură fiind necesară pentru asigurarea contradictorialităţii procedurii, pentru a garanta preeminenţa interesului public în raportul de drept administrativ, întrucât admiterea excepţiei de nelegalitate ar avea ca efect înlăturarea actului din proces, iar soluţia finală ar lua prin surprindere autoritatea eminentă, care nu ar mai avea posibilitatea să o atace.

Din verificarea dosarului de fond, rezultă că judecata excepţiei de nelegalitate s-a făcut în lipsa introducerii în cauză a autorităţii publice de la care emană decizia 385/2013, respectiv a Inspectoratului General de Stat - Inspecţia Muncii.

Potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.”

În conformitate cu prevederile art.78 alin.2 Cpc „în materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în discuţia părţilor, necesitatea introducerii în cauză a altor persoane.  Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa pe fond”.

În speţă, trebuia stabilit cadrul procesual prin introducerea în cauză a autorităţii publice de la care emană actul contestat.

Este adevărat că, potrivit principiului disponibilităţii, reclamantul este cel care stabileşte cadrul procesual dedus judecăţii atât sub aspectul obiectului, cât şi al părţilor, totuşi instanţa, în vederea asigurării unor drepturi procesuale fundamentale, în temeiul art. 78 C.proc.civ. şi art. 161 din Legea nr. 554/2004 are obligaţia de a pune în discuţia părţilor necesitatea lămuririi cadrului procesual, a introducerii în cauză a autorităţii publice de la care emană actul contestat, în vederea asigurării respectării drepturilor procesuale şi a opozabilităţii hotărârii pronunţate.

Lărgirea cadrului procesual în sensul art. 161 din Legea nr. 554/2004 poate determina o lămurire a situaţiei de fapt şi a împrejurărilor de drept, datorită apărărilor realizate, absolut necesare pentru controlul de legalitate al actului administrativ dedus judecăţii.

Susţinerea intimatului în sensul că emitentul actului ar fi reprezentat de către ITM Dolj, parte în dosar, nu are relevanţă, câtă vreme emitentul nu este parte în cauză, iar ITM Dolj  nu a fost conceptat în cauză în calitate de reprezentant al emitentului, ci în nume propriu.

Deşi recurenta a invocat drept temei al motivelor de recurs art.488, pct.3,4şi 8 Cpc, Curtea arată că motivul de nelegalitate privind greşita soluţionare a excepţiei de nelegalitate fără citarea emitentului actului, se circumscrie cazului prevăzut de art.488 pct.5 Cpc.

Prin urmare, nefiind judecată excepţia de nelegalitate în contradictoriu cu autoritatea publică de la care emană actul contestat, sentinţa este nelegală, întrucât, în procesul civil, părţile au posibilitatea legală de a participa în mod activ la desfăşurarea judecăţii, atât prin susţinerea şi dovedirea drepturilor proprii, cât şi prin dreptul de a combate susţinerile părţii potrivnice şi de a-şi exprima poziţia faţă de măsurile pe care instanţa le poate dispune.

Faţă de aceste considerente, în temeiul art.496 Cpc, Curtea va admite recursul declarat, va casa sentinţa şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Domenii speta

Spete similare