Litigiu privind funcționarii publici. Anulare dispoziție de imputare

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Litigiu privind funcționarii publici. Anulare dispoziție de imputare

- art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999

Dispozițiile art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999 au un caracter special și derogator de la dreptul comun, cu consecința inaplicabilității art. 2523 și art. 2517 din Codul civil, invocate de recurentă, astfel că dispoziția de imputare trebuia emisă de conducătorul instituției publice în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, această dată/perioadă neputând depăși termenul de prescripție de 3 ani, care curge de la data producerii pagubei.

Curtea de Apel Oradea – Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 155 din 26 februarie 2020

Din examinarea lucrărilor din dosar, Curtea a constatat următoarele:

1. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. (...)/CA/2019 din data de 14.10.2019 pronunțată de Tribunalul (...) s-a admis acțiunea formulată de reclamanta (R), în contradictoriu cu pârâta DIRECȚIA GENERALĂ DE ASISTENȚĂ SOCIALĂ ȘI PROTECȚIA COPILULUI (...) și în consecință s-a dispus anularea Deciziei de imputare nr. (...)/15.02.2019, emisă de pârâta Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...), precum și a Răspunsului pârâtei nr. (...)/26.03.2019, privind soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva Deciziei de imputare nr. (...)/15.02.2019. A fost obligată pârâta să-i plătească reclamantei cheltuieli de judecată în cuantum total de 1.550 lei, reprezentând taxă judiciară de timbru și onorariu avocațial.

Analizând actele dosarului, Tribunalul a reținut următoarele:

Prin Dispoziția de imputare nr. (...)/14.08.2018, emisă de Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...) (fila 11), s-a dispus imputarea sumei totale de 325.302,64 lei de la reclamanta (R), având funcția de director general adjunct economic în cadrul instituției pârâte și calitatea de membru al comisiei de monitorizare a serviciilor externalizate, numită astfel prin Dispoziția nr. (...)/29.12.2011 a D.G.A.S.P.C. (...) (fila 83).

În motivarea Dispoziției de imputare nr. (...)/14.08.2018, s-a menționat că în anul 2015, s-au efectuat plăți nelegale în cazul contractelor încheiate cu SC „(S)” SRL, iar în perioada ianuarie 2011 - 2015, s-au făcut de asemenea plăți nelegale în cazul contractelor încheiate de D.G.A.S.P.C. (...), cu furnizorii privați de servicii sociale, producându-se astfel instituției, un prejudiciu total de 325.302,64 lei și care s-a produs cu vinovăție de membrii comisiei de monitorizare a serviciilor externalizate, printre care și reclamanta (R).

S-a arătat că la baza emiterii acestui act administrativ cu caracter individual a stat Decizia Curții de Conturi a României nr. (...)/02.03.2016, act în cuprinsul căruia, la pct. 2 s-a stabilit că nu s-au respectat prevederile O.M.F.P. nr. 1792/2002 privind lichidarea cheltuielilor angajate de instituție cu serviciile sociale externalizate către furnizorii privați (asociații și fundații), faptă prezentată detaliat la pct. B.1.1. din cadrul procesului-verbal de constatare, anexă la raportul de audit.

La pct. 5 din aceeași decizie s-a stabilit că au fost efectuate plăți nelegale la lucrările de reparații capitale executate de SC (S) SRL, constând în decontarea unor tarife orare privind manopera directă în cuantum mai mare decât cel real, abatere prezentată detaliat la pct. B.1.3.1. din procesul-verbal de constatare, anexă la raportul de audit.

Instanța a reținut că măsurile aferente stabilite de organele de control ale Curții de Conturi, în urma auditului financiar asupra contului de execuție bugetară pe anul 2015 efectuate la Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...), au fost cele privind stabilirea întinderii prejudiciului, a persoanelor răspunzătoare și luarea măsurilor legale de recuperare a prejudiciului.

S-a arătat că reclamanta a contestat Dispoziția de imputare nr. (...)/15.02.2019 pe cale administrativă, prin formularea plângerii prealabile, însă pârâta nu a dat curs solicitării de revocare a actului contestat de reclamantă, emițând în acest sens adresa-răspuns nr. (...)/26.03.2019 (fila 13).

Instanța a precizat că reclamanta (R) a contestat dispoziția menționată, invocând pe de o parte tardivitatea emiterii actului, raportat la dispozițiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, prescripția dreptului directorului instituției pârâte de a emite Dispoziția de imputare și a recuperării sumelor imputate, iar pe de altă parte, motive de netemeinicie a acesteia.

S-a menționat că s-a invocat totodată faptul că prin Decizia nr. (...)/CA/2019 pronunțată de Curtea de Apel (...) în dosarul nr. (...)/2016, s-a anulat în parte Decizia nr. (...)/02.03.2016 a Curții de Conturi, în ceea ce privește constatările de la pct. 5 și măsura cuprinsă la pct. II.3 din această decizie.

Sub aspectul ultimului motiv de anulare a actului contestat, invocat de reclamantă, instanța a reținut că prin Decizia nr. (...)/CA/2019 pronunțată de Curtea de Apel (...), a fost admis recursul împotriva Sentinței nr. (...)/07.12.2018 pronunțată de Tribunalul (...), în dosarul nr. (...)/2016, a fost admisă în parte acțiunea formulată de Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...) în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și s-a anulat parțial Decizia nr. (...)/02.03.2016 a Curții de Conturi, în ce privește constatările de la pct. 5 și măsura cuprinsă la pct. II.3, aceste temeiuri fiind avute în vedere la emiterea actului administrativ cu caracter individual reprezentat de Dispoziția de imputare nr. (...)/15.02.2019, contestată de reclamantă, respectiv la imputarea sumei de 73.173,08 lei.

În considerentele deciziei menționate, Curtea de Apel (...) a statuat că nu se poate reține caracterul nelegal al plăților efectuate de Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...), privind efectuarea de plăți nelegale la lucrările de reparații executate de SC (S) SRL, de vreme ce reclamanta, acceptând oferta depusă de unul dintre ofertanți, i-a plătit acestuia exact prețul stipulat în contract, după executarea lucrărilor care formau obiectul acestuia.

Având în vedere că dispozițiile și măsurile stabilite de Curtea de Conturi a României la punctul 5, respectiv pct. II.3 din Decizia nr. (...)/02.03.2016 (act principal), și care au fost avute în vedere la emiterea Dispoziției de imputare nr. (...)/22.02.2019 (act subsecvent), au fost anulate de instanță, Tribunalul a precizat că nu mai există nici temeiul legal în baza căruia a fost emisă dispoziția de imputare a prejudiciului în sumă de 73.173,08 lei, contestată de reclamantă în cadrul acțiunii pendinte.

Pe de altă parte, în acord cu poziția exprimată de reclamantă, instanța a constatat că Dispoziția de imputare nr. (...)/15.02.2019, este și tardiv emisă, raportat la dispozițiile art. 85 alin. (1) coroborat cu art. 84 lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicată.

Prin urmare, s-a constatat că la baza emiterii dispoziției contestate în litigiu a stat, astfel cum rezultă din considerentele actului administrativ contestat: Raportul comisiei nr. (...)/15.02.2019 și Decizia Curții de Conturi a României nr. (...)/02.03.2016 (filele 73-79), arătându-se că Decizia Curții de Conturi, referitoare la deficiențele consemnate în raportul de audit financiar nr. (...)/10.02.2016, încheiat în urma acțiunii de audit financiar la Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...), a fost comunicată instituției pârâte, de către Consiliul Județean (...) prin adresa nr. (...)/02.03.2016 (fila 72), luat fiind la cunoștință despre aceasta, la data de 04.03.2016, când a fost înregistrată la Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...) sub nr. (...)/04.03.2016.

Astfel, instanța a subliniat faptul că termenul prevăzut pentru îndeplinirea măsurilor dispuse conform deciziei obligatorii a fost de 30 de zile de la comunicarea deciziei, conform art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare, arătându-se că, constatarea deficiențelor și stabilirea prejudiciului, au fost stabilite prin Decizia Curții de Conturi nr. (...)/02.03.2016, iar dreptul la restituirea prestațiilor s-a născut la data la care această decizie a fost comunicată cu instituția pârâtă, respectiv 04.03.2016.

În aceste condiții, instanța de contencios administrativ a apreciat că de la data comunicării Deciziei Curții de Conturi nr. (...)/02.03.2016 – data de 04.03.2016, a început să curgă termenul de 30 de zile prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, pentru recuperarea prejudiciului și, respectiv, emiterea dispoziției de imputare.

De asemenea, instanța a precizat că Dispoziția de imputare nr. (...), a fost emisă de către Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...) la data de 15.02.2019, la aproape trei ani de la momentul stabilirii pagubei imputate reclamantei și de la luarea la cunoștință a acesteia de către pârâtă. Astfel, s-a constatat nerespectarea în mod evident, de către pârâtă, a dispozițiilor speciale ale art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, privind termenul de emitere a deciziei de imputare.

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei Sentințe a declarat recurs pârâta DIRECȚIA GENERALĂ DE ASISTENȚĂ SOCIALĂ ȘI PROTECȚIA COPILULUI (...), solicitând admiterea recursului și modificarea în parte a sentinței recurate, în sensul anulării parțiale a dispoziției de imputare nr. (...)/15.02.2019, respectiv doar în ceea ce privește prejudiciul constatat ca urmare a plăților nelegale efectuate către SC (S) SRL.

În motivare, recurenta a arătat că raportat la tardivitatea, precum și prescripția dreptului de a emite dispoziția de imputare de către DGASPC (...), prima instanță nu a mai analizat celelalte excepții sau motive de netemeinicie invocate și a admis, în mod greșit, cererea de chemare în judecată a reclamantei.

Recurenta a considerat decizia primei instanțe ca fiind netemeinică și nelegală, raportat la starea de fapt.

S-a considerat că referitor la prejudiciul rezultat din încheierea contractelor de lucrări cu SC (S) SRL, acesta a rămas fără obiect nemaiexistând vreun prejudiciu de recuperat, motiv pentru care s-a solicitat anularea parțială a dispoziției de imputare, respectiv în ceea ce privește recuperarea sumei reprezentând prejudiciul constatat privind plăți nelegale efectuate către SC (S) SRL.

S-a arătat că urmare a măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi, recurenta a procedat la îndeplinirea măsurilor dispuse de aceasta, iar prin Raportul nr. (...)17.01.2019 și Raportul nr. (...)14.02.2019 s-a stabilit un prejudiciu total în valoare de 698.631,71 lei.

Recurenta a menționat că s-a decis imputarea prejudiciului membrilor comisiei, având în vedere că prejudiciul se datorează îndeplinirii defectuoase a atribuțiilor de către membrii Comisiei de monitorizare a activității furnizorilor privați de servicii sociale care au încheiat contracte de furnizare servicii sociale cu D.G.A.S.P.C. (...), specialiști care aveau obligația de a monitoriza derularea contractelor de furnizare servicii sociale.

În ceea ce privește fapta ilicită, s-a menționat că aceasta rezultă din faptul că, în perioada 2012 - 2015, reclamanta, în procesul de monitorizare a derulării contractelor de furnizare de servicii sociale încheiate cu Fundația “(F1)” și Fundația “(F2)” a determinat gradul de diminuare a contravalorii facturii, ca penalitate potrivit gradului de realizare a celor 37 indicatori lunari de monitorizare și nu în conformitate cu indicatorii de sinteză așa cum este prevăzut în contractele de furnizare și în caietele de sarcini, sau și mai mult în cazul contractului nr. (...)/23.04.2015 încheiat cu Fundația “(F1)” nu s-a aplicat penalitatea de 5% pentru cazurile de nerealizare a indicatorilor lunari în totalitate, ci doar în procent mai mic sau egal cu 95%.

Totodată, s-a arătat că reclamanta nu a considerat, în calitate de membru al comisiei de monitorizare, că este nevoie să solicite furnizorilor privați documente justificative privind contribuția proprie, considerând că nu are competența să solicite acest lucru și nici nu există prevederi contractuale în acest sens.

În privința existenței prejudiciului, s-a precizat că nu există niciun dubiu, acesta fiind stabilit prin Decizia nr. (...)/02.03.2019 a Camerei de Conturi (...), iar ulterior fiind stabilit de către D.G.A.S.P.C. (...) un prejudiciu cert în sumă de 698.631,71 lei, din care suma imputată reclamantei este de 252.129,56 lei, prejudiciu calculat proporțional cu perioada de monitorizare la care au participat, arătându-se că sumele care au fost imputate fiecărei persoane, inclusiv și reclamantei au fost calculate proporțional cu perioada de monitorizare la care au participat.

Totodată, s-a considerat că, admiterea cererii de chemare în judecată pe motive de tardivitate și prescripție a dreptului DGASPC (...) de a emite Dispoziția de imputare este nelegală și netemeinică, întrucât potrivit prevederilor art. 2523 din Codul civil, prescripția începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea lui.

Astfel, s-a conchis că, avându-se în vedere acea prevedere legală, dreptul la restituirea prestațiilor s-a născut la data la care Decizia nr. (...)/02.03.2016 a Camerei de Conturi (...) a fost comunicată D.G.A.S.P.C. (...), respectiv 04.03.2016, decizie prin care s-a stabilit că suma a fost nelegal plătită și încasată de către S.C. (S) S.R.L., în baza Contractelor de execuție nr. (...)/16.07.2015, nr. (...)/02.11.2015, nr. (...)/12.11.2015 și nr. (...)/16.11.2015, iar în ceea ce privește Contractele nr. (...)/28.11.2011 și nr. (...)/23.04.2015 încheiate cu Fundația “(F1)”, respectiv cu Fundația “(F2)”, în calitate de furnizori privați de servicii sociale s-au efectuat plăți necuvenite, rezultate din acceptarea la decontare și plata unor cheltuieli cu serviciile sociale mai mari decât cele legale.

De asemenea, recurenta a arătat că la data de 15.02.2019 s-a emis Dispoziția de imputare nr. (...), în baza Raportului nr. (...)/15.02.2019 și avându-se în vedere faptul că D.G.A.S.P.C. (...) a cunoscut cauzarea prejudiciului la data de 04.03.2016, iar dispoziția de imputare s-a emis la data de 15.02.2019, termenul de 3 ani prevăzut de Codul civil a fost respectat.

În drept, recurenta a invocat dispozițiile art. 483 și 488, Cod procedură civilă și art. 2523 Cod civil.

3. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata (R) a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea în totalitate a Sentinței nr. (...)/CA/14.10.2019 pronunțată de Tribunalul (...) în dosar nr. (...)/2019, cu cheltuieli de judecată.

În motivare, intimata a arătat că înțelege să invoce nulitatea recursului solicitând să se constate că recursul este nul avându-se în vedere faptul că motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) Cod procedură civilă.

În ceea ce privește motivele arătate în cererea de recurs intimata a considerat că acestea nu sunt întemeiate deoarece prin recurs, pentru prima dată, nu se poate solicita anularea parțială a dispoziției de imputare nr. (...)/15.02.2019 atâta vreme cât în fața primei instanțe nu s-a formulat o astfel de cerere, arătându-se că recurenta nu are nici interes în a solicita anularea parțială a actului contestat din moment ce plățile considerate nelegal făcute către S.C. (S) SRL nu reprezintă prejudiciu, constatările în acest sens ale Curții de conturi fiind anulate de către Curtea de Apel (...) prin Decizia nr. (...)/CA/2019-R. De asemenea, s-a arătat că nu are nicio relevanță anularea parțială a dispoziției de imputare din moment ce prejudiciul nu mai există iar recurenta nu poate pune în aplicare în totalitate dispoziția de imputare.

S-a arătat că în cea mai mare parte, motivele de recurs privesc problema pe fond, situație în care acestea nu pot fi primite deoarece prima instanță a admis acțiunea doar prin prisma excepțiilor tardivității și prescripției. În ceea ce privește criticile referitoare la excepția de tardivitate, s-a considerat că acestea nu pot fi primite deoarece prin întâmpinarea depusă la instanța de fond recurenta nu a formulat apărări în ceea ce privește această excepție.

În ceea ce privește susținerile referitoare la aplicabilitatea prevederilor art. 2523 Cod civil, s-a considerat că acestea nu pot fi primite deoarece, în speță, termenul de prescripție este prevăzut de legea specială, Legea nr. 188/1999 la art. 85 alin. (3). În acest sens, s-a invocat și Decizia nr. 19/03.06.2019 dată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosar nr. 490/1/2019.

4. Soluția instanței de recurs

 Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate și a dispozițiilor legale aplicabile, instanța a reținut următoarele:

Intimata-reclamantă (R) a investit instanța de contencios administrativ, în condițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, cu o acțiune având ca obiect anularea Dispoziției de imputare nr. (...)/14.08.2018, emisă de Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...), prin care a fost obligată la plata sumei de 325.302,64 lei, reprezentând prejudiciu produs instituției publice prin efectuarea, în calitate de director general adjunct economic, de plăți nelegale în cazul contractelor încheiate cu SC (S) SRL și a unor contracte încheiate cu furnizorii privați de servicii sociale. Dispoziția a fost emisă în urma Deciziei Camerei de Conturi (...) nr. (...)/02.03.2016.

Sentința primei instanțe a fost criticată de recurenta-pârâtă din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, invocând, în esență, că dispoziția de imputare a fost emisă în conformitate cu prevederilor art. 2523 din Codul civil, respectiv în termen de 3 ani de la data când titularul dreptului la acțiune a cunoscut nașterea lui, acest moment fiind cel în care a primit Decizia nr. (...)/02.03.2016 a Camerei de Conturi (...), și anume 04.03.2016.

Criticile sunt nefondate pentru considerentele prezentate în continuare.

Cadrul normativ în temeiul căruia poate fi angajată răspunderea patrimonială a funcționarului public constă în art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999, care au următorul conținut (forma în vigoare la 14.08.2018):

„Art. 84 Răspunderea civilă a funcționarului public se angajează: a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează; b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.

Art. 85 (1) Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar in situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile. (2) Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ. (2 ind.1) Ordinul sau dispoziția de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii acțiunii la instanța de contencios administrativ constituie titlu executoriu. (3) Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei”.

Potrivit acestor norme, care au un caracter special și derogator de la dreptul comun, cu consecința inaplicabilității art. 2523 și art. 2517 din Codul civil, invocate de recurentă, dispoziția de imputare trebuie emisă de conducătorul instituției publice în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, această dată/perioadă neputând depăși termenul de prescripție de 3 ani, care curge de la data producerii pagubei.

Având în vedere aceste considerente de drept și împrejurarea că recurenta-pârâtă a precizat că a cunoscut producerea pagubei cel mai târziu la data de 04.03.2016, când i-a fost comunicată decizia Camerei de conturi (...), prin care s-a constat neregularitatea plăților imputate intimatei-reclamante, Curtea a constatat că în mod corect a stabilit judecătorul fondului că dispoziția de imputare nr. (...)/14.08.2018, contestată în cauză, a fost tardiv emisă, respectiv după împlinirea termenului prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, impunându-se anularea acesteia ca nelegală.

Criticile recurentei-pârâte care vizează temeinicia în parte a dispoziției de imputare, respectiv în ceea ce privește suma imputată cu titlu de plăți nelegal efectuate în cazul contractelor încheiate cu furnizorii privați de servicii sociale Fundația “(F1)” și Fundația “(F2)”, nu se impun a fi analizate în recurs având în vedere considerentele mai sus expuse cu privire la legalitatea soluției de anulare ca tardiv emis a actului contestat, fără a se mai ajunge, în primă instanță, la examinarea motivelor și apărărilor de fond ce vizau prejudiciul mai sus menționat.

Pentru aceste considerente, în baza art. 496 alin. (1) Cod procedură civilă, Curtea a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta-pârâtă Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului (...) împotriva Sentinței nr. (...)/CA/2019 din data de 14.10.2019 pronunțată de Tribunalul (...), ce a fost menținută în totalitate.

Reținând culpa procesuală a recurentei, în baza art. 453 alin. (1) Cod procedură civilă aceasta a fost obligată să achite intimatei suma de 1500 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, constând în onorariu avocațial justificat cu chitanța depusă la dosar (fila 18).

Domenii speta

Spete similare