Efectul formulării plângerii prealabile asupra termenului de prescripție a dreptului de a introduce acțiunea în justiție

DREPT ADMINISTRATIV

Recurs. Efectul formulării plângerii prealabile asupra termenului de prescripție a dreptului de a introduce acțiunea în justiție

- art. 7 din Legea nr. 554/2004

- art. 2532 alin. 1 pct. 7 Cod civil

Plângerea prealabilă constituie un caz de suspendare a cursului prescripției extinctive, în baza art. 2532 alin. 1 pct. 7 Cod civil, potrivit căruia prescripția nu începe să curgă, iar dacă a început să curgă, ea se suspendă în cazul în care cel îndreptățit la acțiune trebuie sau poate, potrivit legii ori contractului, să folosească o anumită procedură prealabilă, cum sunt reclamația administrativă, încercarea de împăcare sau altele asemenea, cât timp nu a cunoscut și nici nu trebuia să cunoască rezultatul acelei proceduri, însă nu mai mult de 3 luni de la declanșarea procedurii, dacă prin lege sau contract nu s-a stabilit un alt termen.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 337 din 23 aprilie 2021

Prin Sentința nr. (...) din 16.10.2020, Tribunalul (...) a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanții (R ...), în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Protecția Mediului (...), fără cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această sentință instanța a reținut că reclamanții au calitatea de funcționari publici în cadrul Agenției pentru Protecția Mediului (...), iar prin acțiunea formulată au solicitat majorarea salariilor la nivelul maxim existent în cadrul APM-urilor din țară, corespunzător funcțiilor ocupate, începând cu data de 21.12.2016.

În ședința din 23.09.2019 instanța a admis excepția prescripției extinctive pentru perioada 21.12.2016 - 10.06.2017, adică pentru pretențiile mai vechi de 3 ani, raportat la data introducerii acțiunii 11.06.2020. În aceeași ședință a fost respinsă și excepția inadmisibilității.

Pe fond, instanța a reținut că, din analiza deciziilor de salarizare rezultă că pe întreaga perioadă în litigiu reclamanții au fost salarizați la nivelul maxim existent în cadrul angajatorului, raportat la funcția, gradul și gradația deținute.

Ceea ce pretind reclamanții prin acțiunea formulată este majorarea salariilor și a sporului pentru condiții periculoase până la limitele maxime acordate la nivel național, limite ce au fost comunicate reclamanților cu adresa emisă de pârâtă nr. (...)/24.03.2020.

Reclamanții nu contestă faptul că sunt salarizați la nivelul maxim existent în cadrul instituției pârâte și își întemeiază pretențiile pe Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016 și pe principiul nediscriminării, care ar rezulta din considerentele acestei hotărâri.

Instanța de fond a reținut că în considerentele Deciziei nr. 49/2018 Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că opinia potrivit căreia un atare nivel maxim ar trebui stabilit în cadrul tuturor direcțiilor generale de asistență socială și protecția copilului din țară se bazează pe o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 3^1 alin. (1^3) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, întrucât textul de lege impune, în ce privește stabilirea unui nivel maxim de salarizare la nivelul mai multor instituții sau autorități publice, ca acele entități să se afle în subordinea unui ordonator de credite comun, să aibă același scop, să îndeplinească aceleași funcții și atribuții, să se situeze la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Înalta Curte de Casație și Justiție a mai reținut că noțiunea de instituție sau autoritate publică, aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite, se referă la subordonarea administrativă și financiară, neavând relevanță subordonarea funcțională față de autoritatea centrală, nivelul maxim în plată pentru aceeași funcție urmând a se stabili prin evaluarea instituțiilor și autorităților aflate la același nivel de subordonare financiară, neexistând vreo normă de trimitere la autoritatea centrală care asigură doar o subordonare funcțională și metodologică a activității specifice.

La considerentele de la punctul 126 s-a reținut „(…). Prin urmare, nivelul maxim în plată pentru aceeași funcție se stabilește prin evaluarea instituțiilor și autorităților aflate la același nivel de subordonare financiară, neexistând vreo normă de trimitere la autoritatea centrală care asigură doar o subordonare funcțională și metodologică a activității specifice.”

S-a apreciat că existența unor salarii diferite în cadrul diferiților ordonatori de credite, nu contravine celor statuate prin Decizia CC nr. 794/2016 întrucât salarizarea la nivel maxim trebuie să existe la nivelul aceluiași ordonator de credite.

Instanța de contencios constituțional a analizat, pentru a statua în sensul neconstituționalității dispozițiilor art. 31 alin. (12) din OUG nr. 57/2015, astfel cum a fost modificată prin OUG nr. 43/2016, ipoteza existenței unui tratament juridic diferit pentru salariații aflați în situații de fapt identice, desfășurând activitate în aceleași condiții, în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice, în sensul definit de art. 31 alin. (13) din ordonanță, iar nicidecum pentru cazul unor salariați din instituții publice diferite (a se vedea în acest sens paragraful 25 din decizie). Astfel, ipoteza particulară analizată viza salariații magistrați angajați în cadrul instanțelor judecătorești, subordonate unui singur ordonator principal de credite, la nivelul întregii țări (Ministerul Justiției), ipoteză ce se încadrează în dispozițiile art. 31 alin. (13) teza a II-a din ordonanță.

Conform art. 2 din HG nr. 1.000 din 17 octombrie 2012 privind reorganizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și a instituțiilor publice aflate în subordinea acesteia:

“(1) Agenția Națională pentru Protecția Mediului are în subordine 42 de agenții județene pentru protecția mediului, instituții publice cu personalitate juridică, finanțate integral de la bugetul de stat.

(2) Agențiile județene pentru protecția mediului au statut de servicii publice deconcentrate.

(3) Instituțiile publice cu personalitate juridică ce funcționează în subordinea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, finanțate integral de la bugetul de stat, sunt prevăzute în anexa nr. 2.”

De asemenea prin decizia RIL nr. 13/2016 s-a statuat că ordonatorul principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, astfel încât este irelevantă împrejurarea că ordonatorul principal de credite, în acest caz, este Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, comparația salariilor urmând a fi făcută doar în cadrul instituției pârâte, care are calitatea de ordonator de credite.

Raportat la cele enunțate anterior, Tribunalul a reținut că, potrivit Deciziei HP nr. 49/2018, obligativitatea salarizării la nivel maxim se aplică doar în cadrul aceluiași ordonator de credite, iar nu tuturor instituțiilor și autorităților care au același ordonator principal de credite, iar în speță, cele 42 de APM-uri menționate prin anexa nr. 2 la HG nr. 1000/2012 au calitatea de ordonatori de credite, astfel încât, contrar susținerilor reclamanților, salarizarea funcționarilor din cadrul APM se raportează la nivel județean, iar nu la nivel național.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs (...), solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și pe cale de consecință, admiterea acțiunii așa cum aceasta a fost formulată.

În motivare, recurenții au arătat că este nelegală și netemeinică hotărârea instanței de fond, întrucât cuprinde motive contradictorii și a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, cu toate că instanța de fond a reținut, raportat la prevederile art. 2 alin. 2 din HG 1000/2012 că agențiile județene pentru protecția mediului au statut de servicii publice deconcentrate dar și faptul că noțiunea de instituție sau autoritate publică, aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite, se referă la subordinea administrativă și financiară și cu toate acestea, instanța a reținut că reclamanții se subordonează ordonatorului de credite de la nivel județean.

Contrar aprecierilor instanței, recurenții susțin că Decizia nr. 49/2018 se referă la situația serviciilor publice descentralizate (potrivit clasificării din doctrina dreptului administrativ), iar nu la situația serviciilor publice deconcentrate așa cum este cazul Agenției pentru Protecția Mediului (...).

În tranșarea problemei de drept supusă unificării practicii judiciare în procedura hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut ca și argument decisiv împrejurarea ca în ceea ce privește serviciile publice descentralizate, acestea nu se subordonează unui ordonator de credite comun (fiind subordonate fiecare în parte consiliilor locale ale sectoarelor Municipiului București sau județene, după caz), nefiind, așadar, îndeplinită cel puțin una dintre condițiile prevăzute cumulativ de textul art. 3 ind. 1 alin. 1 ind. 3 teza a II-a din OUG 57/2015, astfel cum a fost modificat prin OUG nr. 43/2016.

Raportând conținutul textului legal precitat la normele legale care reglementează înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și a instituțiilor publice din subordinea acesteia (HG nr. 1000/2012), se impune a se observa că Agenția pentru Protecția Mediului (...) este o instituție publică având personalitate juridică, finanțată integral de la bugetul de stat și se află în subordinea Agenției Naționale Pentru Protecția Mediului. Subordonarea nu este doar funcțională, ci și financiară, întrucât potrivit art. 9 alin. 2 din HG nr. 1000/2012, Directorul executiv al agenției pentru protecția mediului îndeplinește funcția de ordonator terțiar de credite, iar conform art. 6 alin. 5 din același act normativ, Președintele Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și îndeplinește funcția de ordonator secundar de credite.

Susțin recurenții că sunt îndeplinite toate condițiile legale pentru ca nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare, nivel la care să fie salarizat și personalul care ocupă aceeași funcție, în aceleași condiții de studii și vechime, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții, să fie stabilit în cadrul tuturor Agențiilor pentru Protecția Mediului aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite Agenția Națională pentru Protecția Mediului, la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar, fiind evident că agențiile județene pentru protecția mediului îndeplinesc același scop, iar funcționarii îndeplinesc aceleași funcții și atribuții.

Raportat la critica încheierii de ședință din data de 23.09.2020 prin care s-a admis, excepția prescripției dreptului la acțiune începând cu data de 21.12.2016-24.02.2017, recurenții solicită a se constata nelegalitatea acesteia, raportat la faptul că instanța a interpretat greșit normele de drept material în ceea ce privește prescripția dreptului la acțiune cu toate că la dosarul cauzei a fost depusă dovada îndeplinirii procedurii prealabile, cu intimata, motiv pentru care prescripția se impunea a fi admisă cu raportare la data de 24.02.2020, în sensul de a se constata prescris dreptul la acțiune începând cu data de 21.12.2016 până la 24.02.2017.

În drept, recurenții au invocat art. 488 alin. 1 pct. 6 și 8 Cod procedură civilă.

Prin întâmpinare, intimata Agenția pentru Protecția Mediului (...) a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, arată intimata că, în mod corect, a reținut instanța de fond că pentru drepturile salariale pretinse începând cu data de 21.12.2016 și până la data de 10.06.2017 dreptul material la acțiunea prin care să obțină obligarea sa la plata acestor drepturi este stins prin prescripție.

În ceea ce privește solicitarea reclamanților de majorare a salariilor și a sporului pentru condiții periculoase până la limitele maxime acordate la nivel național, instanța de fond în mod justificat a respins cererea acestora, raportat la prevederile Deciziei ÎCCJ nr. 49/2018 și a HG nr. 1000/2012.

În drept, intimata a invocat art. 205 și urm. Cod procedură civilă.

Examinând încheierea de ședință din 23.09.2020 în ce privește soluția dată excepției prescripției dreptului material la acțiune, Curtea a apreciat recursul ca fiind neîntemeiat pentru următoarele considerente:

Prima instanță a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune în ce privește pretențiile aferente perioadei 21.12.2016 – 10.06.2017, pretenții mai vechi de 3 ani anteriori datei introducerii acțiunii.

Recurenta critică sentința arătând că prima instanță nu a dat eficiența legală procedurii prealabile îndeplinite de recurenți anterior sesizării instanței de judecată, aplicând greșit prevederile legale în materia prescripției, critici încadrabile în motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă.

Curtea a reținut că potrivit art. 171 din Codul muncii, aplicabil recurenților în baza art. 117 din Legea nr. 188/1999 (acte normative în vigoare în perioada 21.12.2016 - 10.06.2017), dreptul la acțiune cu privire la drepturile salariale, precum și cu privire la daunele rezultate din neexecutarea în totalitate sau în parte a obligațiilor privind plata salariilor se prescrie în termen de 3 ani de la data la care drepturile respective erau datorate.

Fiind vorba de prestații succesive, în temeiul art. 2526 Cod civil, dreptul la acțiune începe să curgă de la data la care fiecare prestație devine exigibilă.

Plângerea prealabilă, invocată de recurenții reclamanți, constituie un caz de suspendare a cursului prescripției extinctive, în baza art. 2532 alin. 1 pct. 7 Cod civil, potrivit căruia prescripția nu începe să curgă, iar dacă a început să curgă, ea se suspendă în cazul în care cel îndreptățit la acțiune trebuie sau poate, potrivit legii ori contractului, să folosească o anumită procedură prealabilă, cum sunt reclamația administrativă, încercarea de împăcare sau altele asemenea, cât timp nu a cunoscut și nici nu trebuia să cunoască rezultatul acelei proceduri, însă nu mai mult de 3 luni de la declanșarea procedurii, dacă prin lege sau contract nu s-a stabilit un alt termen.

Însă, pentru a-și produce efectul suspensiv, plângerea prealabilă trebuie adresată angajatorului, cu solicitarea plății drepturilor salariale ce fac obiectul prezentului litigiu.

Recurenții reclamanți, deși le revine sarcina probei, în temeiul art. 249 Cod procedură civilă, nu au dovedit depunerea plângerii prealabile la angajator și nici conținutul acesteia. Din răspunsul nr. (...)/24.03.2020 (fila 8 dosar fond) formulat de pârâtă rezultă că se comunică recurenților reclamanți nivelul maxim de salarizare aflat în plată la nivelul APM-urilor din țară și nivelul de salarizare la nivelul pârâtei, fără a conține vreun răspuns cu privire la stabilirea ori plata în favoarea reclamanților a unor drepturi salariale.

În consecință, întrucât în cauză nu s-a făcut dovada intervenirii vreunui caz de întrerupere ori suspendare a cursului prescripției extinctive, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale în materia prescripției dreptului material la acțiune arătate mai sus, motivele de recurs fiind respinse ca neîntemeiate.

Examinând sentința recurată cu privire la drepturile salariale cuvenite ulterior datei de 10.06.2017, prin prisma motivelor de recurs invocate, Curtea a apreciat recursul ca fiind întemeiat din următoarele considerente:

Recurenții aduc critici sentinței primei instanțe cu referire la interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 coroborat cu art. 1 alin. 1 și alin. 13 din OUG nr. 57/2015, critici ce se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă.

Curtea a reținut că dispozițiile art. 1 alin. (51) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, au fost interpretate de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 23/2016, dată în dezlegarea unor chestiuni de drept, dezlegare ce este obligatorie pentru instanțele judecătorești de la data publicării ei în Monitorul Oficial, cu excepția instanței care a solicitat dezlegarea, pentru care interpretarea este obligatorie de la data pronunțării deciziei.

Interpretarea ce trebuie dată este în sensul că prin sintagma “salarizat la același nivel” se are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare;

Nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere, în temeiul art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, va fi cel din cadrul aceleiași autorități sau instituții publice.

Referitor la autoritățile și instituțiile publice în care trebuie asigurat un nivel egal de salarizare, ÎCCJ a dezlegat chestiunea de drept prin Decizia nr. 49/2018 dată în interpretarea art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din OUG nr. 57/2015, în forma modificată prin OUG nr. 43/2016, prin care a arătat că în ce privește stabilirea unui nivel maxim de salarizare la nivelul mai multor instituții sau autorități publice, este necesar ca acele entități să se afle în subordinea unui ordonator de credite comun, să aibă același scop, să îndeplinească aceleași funcții și atribuții, să se situeze la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Noțiunea de instituție sau autoritate publică, aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite, se referă așadar la subordonarea administrativă și financiară

În speță, conform celor reținute ca stare de fapt de către prima instanță, recurenții reclamanți sunt funcționari publici în cadrul autorității pârâte Agenția pentru Protecția Mediului (...).

Prin acțiunea formulată, recurenții reclamanți au solicitat majorarea salariilor și a sporului pentru condiții periculoase până la limitele maxime acordate la nivel național, astfel cum au fost comunicate acestora de către pârâtă prin adresa nr. (...)/24.03.2020.

Analizând pretențiile formulate, instanța de fond a respins acțiunea, întrucât a apreciat că funcționarii publici nu sunt îndreptățiți să solicite stabilirea nivelului de salarizare prin raportare la nivelul maxim de salarizare a persoanelor încadrate în cadrul APM-urilor din țară.

Motivele de recurs sunt întemeiate.

Conform prevederilor art. 1 și art. 6 din HG nr. 1000/2012, Agenția Națională pentru Protecția Mediului, instituție publică cu personalitate juridică, finanțată de la bugetul de stat, se reorganizează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea autorității publice centrale pentru protecția mediului – Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (HG nr. 43/2020), cu competențe în implementarea la nivel național a politicilor, strategiilor și a legislației în domeniul protecției mediului. Președintele conduce activitatea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și îndeplinește funcția de ordonator secundar de credite.

Potrivit art. 2, Agenția Națională pentru Protecția Mediului are în subordine 42 de agenții județene pentru protecția mediului, instituții publice cu personalitate juridică, finanțate integral de la bugetul de stat. Agențiile județene pentru protecția mediului au statut de servicii publice deconcentrate.

În baza art. 9 din HG nr. 1000/2012, conducerea agenției județene pentru protecția mediului este asigurată de un director executiv, numit prin decizie a președintelui Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, în condițiile legii.

Directorul executiv al agenției pentru protecția mediului îndeplinește funcția de ordonator terțiar de credite.

Din interpretarea dispozițiilor legale enunțate, rezultă că Agențiile județene pentru protecția mediului se afla în subordinea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, iar finanțarea cheltuielilor acestora se asigură de același minister – Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

În consecință, în aplicarea art. 51 din Legea nr. 71/2015, sintagma „salarizat la același nivel” trebuie să aibă în vedere personalul din cadrul tuturor Agențiile județene pentru protecția mediului, care toate sunt subordonate financiar Ministerului Mediului, Apelor și pădurilor. O altă interpretare ar conduce la soluția greșită de salarizare diferențiată a polițiștilor încadrați pe funcții similare, dar în cadrul diverselor Agenții județene pentru protecția mediului din țară.

În aplicarea corectă a art. 51 din Legea nr.71/2015, apreciem că toți funcționarii publici din cadrul tuturor Agențiilor județene pentru protecția mediului, trebuie să fie salarizați la același nivel, dacă își desfășoară activitatea pe funcții similare.

Acest mod de interpretare a dispoziției legale, cu referire la stabilirea salariului maxim, este confirmat prin Decizia nr. 49/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în care se arată că, textul de lege impune, în ce privește stabilirea unui nivel maxim de salarizare la nivelul mai multor instituții sau autorități publice, ca acele entități să se afle în subordinea unui ordonator de credite comun, să aibă același scop, să îndeplinească aceleași funcții și atribuții, să se situeze la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Toate aceste condiții trebuie să fie îndeplinite cumulativ.

Prin urmare, nivelul maxim în plată pentru aceeași funcție se stabilește prin evaluarea instituțiilor și autorităților aflate la același nivel de subordonare financiară, neexistând vreo normă de trimitere la autoritatea centrală care asigură doar o subordonare funcțională și metodologică a activității specifice.

Întrucât instanța de fond ca urmare a acestei aprecieri greșite nu a analizat pe fond cererea reclamanților privind salarizarea la același nivel cu a celorlalți funcționari publici ai Agențiilor județene pentru protecția mediului din țară, cu referire și la sporurile solicitate, s-a impus casarea sentinței sub acest aspect și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă, instanța a dispus admiterea recursului declarat de recurenții-reclamanți împotriva Sentinței nr. (...) din 16.10.2020 pronunțată de Tribunalul (...), pe care a casat-o cu trimitere pentru o nouă judecare la aceeași instanță ținând seama de considerentele prezentei decizii.

Cheltuielile de judecată vor fi avute în vedere la rejudecarea cauzei.

Domenii speta

Spete similare